余孝東 趙文杰

20世紀80年代，面對風云迭變的世界政治形勢，尤其是發(fā)展中國家復(fù)雜的政治狀況，傳統(tǒng)政治理論的解釋力愈發(fā)受到挑戰(zhàn)。1989年，世界銀行率先提出“治理”（Governance）概念后，迅速引起西方學界關(guān)注，并在社會科學研究中賦予其新的內(nèi)涵，被大量運用于社區(qū)治理、生態(tài)治理等領(lǐng)域，衍生出一系列治理模式，如民主治理、多中心治理、合作治理、整體性治理等。①Franck T M,The Emerging Right to Democratic Governance,American Journal of International Law,vol.86,no.1(1992),pp.46-91; Elinor Ostrom,Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action,Natural Resources Journal,vol.32,no.2(1992) ,pp.415-417; Papadopoulos Y,Cooperative forms of governance: Problems of democratic accountability in complex environments,European Journal of Political Research,vol.42,no.4(2003) ,pp.473-501; Andrew Dunsire,Holistic Governance,Public Policy and Administration,Vol.5,no.1(1990) ,pp.4-19.90年代后期，國內(nèi)學者積極引介治理概念來解釋中國的政治現(xiàn)象，并迅速成為國內(nèi)重要學術(shù)話語，被廣泛運用到多個學科、多個領(lǐng)域的研究語境中。

“治理”更多是突出民眾參與。②佟德志：《當代西方治理理論的源流與趨勢》，《人民論壇》2014年第14期。作為單一制國家，中國采取的是多層級政府的治理模式，民眾參與公共事務(wù)，直接接觸的主要是縣鄉(xiāng)兩級政府，由此形成基層這一廣泛但邊界并不清晰的領(lǐng)域。在國內(nèi)治理理論的研究中，討論和闡釋基層治理方面的成果占到了相當比重，整體來看，可分為四個層面：一是以基層治理制度切入，從村民自治制度建構(gòu)的條件形式、發(fā)展演進等進行分析，探討村民自治的價值意義，以及如何有效實現(xiàn)；③徐勇：《中國農(nóng)村村民自治（增訂本）》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2018年；鄧大才：《村民自治有效實現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會基礎(chǔ)視角來考察》，《政治學研究》2014年第6期。此外，聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，剖析基層政權(quán)的職能定位、運作模式，提出政府制度化的革新方向。①趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化（修訂版）》，北京：商務(wù)印書館，2018年；張靜：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題（修訂版）》，北京：社會科學文獻出版社，2019年。二是對治理主體的考察，其中又出現(xiàn)以能人為導(dǎo)向的精英治理和農(nóng)民、社會組織等廣泛參與的多元治理兩種分野。②盧福營：《鄉(xiāng)村精英治理的傳承與創(chuàng)新》，《浙江社會科學》2009年第2期；王妍蕾：《村莊權(quán)威與秩序——多元權(quán)威的鄉(xiāng)村治理》，《山東社會科學》2013年第11期。三是在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組背景下對治理單元的討論，嘗試從部分地區(qū)的實踐經(jīng)驗出發(fā)，提出在自然村、小組等單元實現(xiàn)有效自治。③郝亞光、徐勇：《讓自治落地：厘清農(nóng)村基層組織單元的劃分標準》，《探索與爭鳴》2015年第9期。四是分析基層治理模式，考察基層政府與村莊、農(nóng)民的關(guān)系，以及如何將國家意志灌輸?shù)交鶎?，在較多觀點中以項目制最具代表性，其通過對項目過程中各個主體不同的制度邏輯和行動策略的分析，強調(diào)通過供給公共產(chǎn)品、拓展村民參與，實現(xiàn)公共利益，進而達到整合基層的目標。④折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。

現(xiàn)有成果為基層治理研究提供了諸多參考和借鑒，但限于當時的歷史條件或研究視角的單向性，在近年來愈發(fā)復(fù)雜、豐富的實踐面前，解釋力仍顯不足。以近年來頗為盛行的多中心治理理論為例，其強調(diào)治理中的多主體參與，但在現(xiàn)實政治生活中，由于各個主體的參與能力存在不均衡性，治理效果很難達到奧斯特羅姆的預(yù)想狀態(tài)。

十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。作為黨的執(zhí)政之基、力量之源，基層在國家治理中具有基礎(chǔ)性地位，但是，基層治理體系和治理能力離“現(xiàn)代化”的目標還有很大距離。從縱向上看，長期以來的全能主義政治遺留下強大的慣性，單向度的行政手段在基層治理中仍然很有市場，與急速的社會變革對治理轉(zhuǎn)型的要求愈發(fā)不相融洽，甚至背離；在橫向上，各個地方也并非是齊步走。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為例，試點地區(qū)基本都按時完成了改革任務(wù)，然而效果懸殊，導(dǎo)致結(jié)果近似而效度不同，已有的治理研究對此并不能作出很好的理論解釋。本文擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，引入行政和民主這一對經(jīng)典概念作為分析視角，圍繞基層治理中的機制選擇進行分析和闡述，并進一步討論治理效度，以及在未來如何優(yōu)化治理路徑，走向基層善治。

2017年以來，筆者參與了三輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的評估驗收，在此過程中，通過聽取匯報和走村入戶，借助集體座談與個別訪談，結(jié)合問卷調(diào)查的方式收集了大量的一手資料。本文將以其中3個評估試點，即湖北省京山市、吉林省朝陽區(qū)、北京市大興區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革案例作為研究的立足點。

一、行政與民主：治理路徑的一種分析視角

作為現(xiàn)代治理的兩種基本工具，行政機制和民主機制雖然互為校正和補充，但兩者在實踐中的運用并不總是相向而行，制度慣性、現(xiàn)實環(huán)境等多種因素決定其匹配出不同的治理路徑。直觀地從結(jié)果上來看，不同路徑下治理任務(wù)的完成情況或許差異不大，但是效度卻可能是迥異的。

（一）作為治理機制的行政和民主

在韋伯看來，精確、迅速、清晰、通曉公文、連貫嚴謹、整齊劃一、嚴格服從，且相互扯皮減少，物力、人力成本降低是官僚制行政管理的典型特點。⑤[德]韋伯：《經(jīng)濟與社會（下卷）》，北京：商務(wù)印書館，1997年，第296頁。同一時期，行政學奠基人古德諾提出政治與行政二分法，他認為，政治的功能在于國家意志的表達，行政則是對國家意志的執(zhí)行。⑥[美]古德諾：《政治與行政》，北京：華夏出版社，1987年，第41頁。傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的過程即是國家權(quán)力主動介入到社會的過程，這一過程與現(xiàn)代化是同步的。國家權(quán)力延伸和下沉的重要支點就是行政力量的支配，這一機制主要體現(xiàn)為組織邏輯、集中邏輯和化約邏輯。⑦彭勃：《民主也是一種有效的國家治理工具》，《探索與爭鳴》2015年第6期。進一步闡述，行政力量為了實現(xiàn)對國家意志的執(zhí)行，必須依靠完善的組織體系。而與政治對民主的追求不同，效率被視為行政的頭號公理，①李志勇：《從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉(zhuǎn)換》，《長白學刊》2001年第5期。強調(diào)以較小的投入獲得最大的效果，這決定了行政具有化繁就簡、復(fù)雜事情簡單辦的化約邏輯。在強調(diào)整體性的行政支配下，其更具有“集中力量辦大事”的天然優(yōu)勢，中央權(quán)威越強的國家，集中邏輯就越是顯著。

在另一端，作為價值的民主一直拘囿于政治層面，而其手段性卻備受忽視。從方法、形式和程序來看，民主其實更多是一種工具性安排，②公維友：《我國民主行政的社會建構(gòu)研究——一個“治理共同體”的分析視角》，山東大學博士學位論文，2014年，第16頁。內(nèi)在地體現(xiàn)為聚合邏輯、制約邏輯合一的工具理性。不同于行政機制強調(diào)一致性帶來治理的供需不對稱，民主機制為民眾參與、議事、協(xié)商、監(jiān)督等提供了多樣化的路徑，走出凝閉狀態(tài)的開放決策顯然更有利于在廣泛的群體中找到最大公約數(shù)，實現(xiàn)利益聚合。治理過程中的民主參與也決定了以往單純的對上負責必須做出改變，回應(yīng)民眾訴求，根據(jù)執(zhí)行情況適時調(diào)整政策，從而提高民眾滿意度，體現(xiàn)為對公權(quán)力的制約邏輯。

（二）行政和民主分析視角下的基層治理路徑

20世紀50年代，與土地改革同步，中國史無前例地實現(xiàn)了國家權(quán)力向基層末梢的延伸，行政力量賴以發(fā)揮作用的組織體系建立起來。在改造鄉(xiāng)土社會的過程中，國家也注意到了地區(qū)差異性和發(fā)展的層次性，但統(tǒng)一的行政機制內(nèi)在地推動著整齊劃一的一致性。③徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機制》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2007年第5期。改革開放后，統(tǒng)合體制的社會基礎(chǔ)不復(fù)存在，但行政力量的慣性依賴仍然強大，其等級性、封閉性的弱點不斷受到挑戰(zhàn)。更因為行政是對國家意志的執(zhí)行，表現(xiàn)為下級對上級負責，對民眾的回應(yīng)能力卻十分脆弱，在職能履行上出現(xiàn)錯位、越位、虛位。此外，行政具有吸納性，從而壟斷社會資源的分配權(quán)，④彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革》，《社會科學》2015年第5期。容易讓公共決策進入凝閉狀態(tài)。

進入80年代后，村民自治從發(fā)軔到形成以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為要義的較為完善的制度安排，與后續(xù)在實踐演進中因需出現(xiàn)的村民監(jiān)督委員會、村民理事會、集體經(jīng)濟組織等，共同推動基層民主不斷向前發(fā)展。然而，民主不是萬能的，在基層民主發(fā)展過程中同樣暴露出弊端和問題。首先，效率作為公共治理的重要價值訴求，與民主機制存在著張力，⑤黨秀云：《論民主治理的社會基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2015年第5期。過度追求民主，勢必帶來決策過程的低效，在消耗民眾參與熱情的同時，也對公共建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供帶來了阻礙。其次，民主機制的關(guān)鍵在于參與，在急速的社會轉(zhuǎn)型時期，村莊空心化、“三六九”（婦女、兒童、老人）留守問題導(dǎo)致民眾參與質(zhì)量大打折扣，公共治理往往淪為少數(shù)人，甚至是在村莊宗族勢力、黑惡勢力的把控之中。

可見，無論是行政機制，抑或是民主機制，都是優(yōu)勢與弊端共生共存。在不同的環(huán)境限制和價值導(dǎo)向下，行政機制和民主機制的組合相應(yīng)的產(chǎn)生四種不同的基層治理路徑（見圖1）。一是行政與民主均衡型，由于行政和民主機制的內(nèi)在張力，這一路徑下，行政并非表現(xiàn)為強支配性，而是體現(xiàn)在效率、專業(yè)的公共服務(wù)提供上，從而為民主機制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，在互為校正和補充中克服弊端，實現(xiàn)治理效度最大化。二是行政支配型，是最為傳統(tǒng)和基層依賴度最高的治理路徑，表現(xiàn)為行政統(tǒng)攝社會。三是民主導(dǎo)向型，強調(diào)減少行政干預(yù)，以自治實現(xiàn)自主運行、自主調(diào)節(jié)。四是行政和民主雙雙缺位，公共事務(wù)的治理既無法依靠政府主導(dǎo)，也無法實現(xiàn)社會自主調(diào)節(jié)，走向治理失敗，不過，在現(xiàn)行體制下，這顯然是一種假設(shè)狀態(tài)。下面將結(jié)合案例對前三種路徑做進一步的考察。

圖1 行政和民主分析視角下的基層治理路徑分類

二、基層治理路徑的個案考察

本文選取的3個案例來源地作為試點先行地區(qū)有一些共性特征：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，均具備豐富的涉農(nóng)改革經(jīng)驗；二是城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中人口流動加速，社會關(guān)系日漸復(fù)雜，在基層治理方面都面臨著較大的挑戰(zhàn)。此外，作為關(guān)涉農(nóng)民切身利益、影響農(nóng)村未來發(fā)展的集體產(chǎn)權(quán)制度改革本身也是一項無現(xiàn)行經(jīng)驗可循的重大治理事項。因此，以此考察行政和民主分析視角下的基層治理路徑有一定的代表性。

（一）湖北京山：民主導(dǎo)向型治理

1.指導(dǎo)為主，踐行審慎行政

以效率為導(dǎo)向的行政機制在實踐中往往容易表現(xiàn)出一刀切的專斷性，但京山市卻體現(xiàn)出審慎行政的理念。作為湖北省唯一一個進入首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點的地區(qū)，京山市面臨著多重壓力，不僅要如期完成改革任務(wù)，而且在橫向的政治錦標賽模式下，還要做出成績、做出亮點。①劉劍雄：《中國的政治錦標賽競爭研究》，《公共管理學報》2008年第3期。此外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是社會主義公有制經(jīng)濟在農(nóng)村的重要體現(xiàn)，是社會關(guān)系和階級關(guān)系在農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域的體現(xiàn)。改革既是破冰，又是在新形勢下與時俱進完善這一制度的探索，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅涉及農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展問題，也涉及基層治理問題，如何在農(nóng)民利益保障和制度績效之間尋求平衡也是對改革成效的重要考量。

在改革推進過程中，除清產(chǎn)核資、清人分類兩項基礎(chǔ)性工作整市同步外，對股權(quán)配置這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)排除了一次性全面推開的選項，采取“試點中做試點”的方案，將縣域內(nèi)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)體量較大的21個城郊村、園中村等納入第一批試點村莊范圍，為其他同類村莊開展改革工作提供經(jīng)驗借鑒。同時，按“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則，依據(jù)程序讓各村民主選擇配股方式、計算節(jié)點和制定具體的實施細則，做到“一村一策”“一組一法”。

2.尊重民意，突出過程民主

政府對社會力量的尊重能夠釋放社會活力，在行政過程中引導(dǎo)公眾參與，既能激發(fā)公眾建言獻策、參與改革實踐的積極性，也能突出改革過程的民主性，保障改革舉措的順利實施。但在政治生活中，對上負責的行政替農(nóng)民做決策、閉門決策并不鮮見。在利益一致性較高的時候，引發(fā)的反彈并不會太大，但進入個體差異逐漸放大的異質(zhì)性社會后，充分尊重民眾意愿，以程序正義保障結(jié)果公平是現(xiàn)代治理的內(nèi)在要求。在京山市的改革中，主要體現(xiàn)為三點：一是保障參與主體的“代表性”，在原住民之外，各試點村積極吸納新遷入戶等不同群體代表加入專班，保障不同群體的參與權(quán)利，謹防少數(shù)群體出現(xiàn)“被代表”的情況。二是確保決策過程的民主性，按照“追求公平、體現(xiàn)貢獻、縮小差異”的民眾共識，通過群眾提議、大會討論、表決通過等一系列議事流程確定股權(quán)類型，探索出以個體為單位的“基本股”，按從事勞動年限核算的“農(nóng)齡股”，以繳納農(nóng)業(yè)賦稅、三提五統(tǒng)年限衡量的“貢獻股”等，在此基礎(chǔ)上以民主協(xié)商的方式?jīng)Q定股權(quán)組合形式，各村形成了“基本股+農(nóng)齡股”“基本股+貢獻股”“戶股+人股”等差異化的股權(quán)搭配模式。三是保障農(nóng)民自我管理的主動性與創(chuàng)新性，在民主議定中，個別村莊還制定了更為精細的方案，如對農(nóng)業(yè)合作化入社時無償上交“五大農(nóng)具”的農(nóng)戶，通過現(xiàn)金形式予以補償，該市白谷洞村1954年入社時上交農(nóng)具的90戶老農(nóng)戶，每戶均獲得了1萬元現(xiàn)金補償。

（二）北京大興：行政支配型治理

1.全能施策，強調(diào)行政邏輯

大興作為北京市下轄區(qū)，政府層級較一般的省、自治區(qū)少了地市一級，因而在貫徹上級政府意見時更具有直接性，在壓力型體制下層層傳遞的行政力量在到達基層時損耗更小，這在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中體現(xiàn)得較為明顯。大興區(qū)將成立的改革督導(dǎo)組直接下沉到村，對每一環(huán)節(jié)實行“一步一培訓(xùn)”，要求“改革不完、人員不撤”。同時，各鎮(zhèn)經(jīng)管站一般至少配備11名工作人員，分工“一對一”下村對改革進行指導(dǎo)。不僅村級改革方案要提交鎮(zhèn)級政府審核，以咨商制度對經(jīng)濟事務(wù)進行討論也需形成書面決議，并報鎮(zhèn)經(jīng)管站以及包村干部進行審核。在公共治理過程中，規(guī)則是民主精神的重要體現(xiàn)。②鄧大才：《規(guī)則型自治：邁向2.0版本的中國農(nóng)村村民自治》，《社會科學研究》2019年第3期。但包村全覆蓋，以及督導(dǎo)組下沉到村實現(xiàn)了對改革過程的全方位、系統(tǒng)性指導(dǎo)，既定規(guī)則直接傳遞給村莊執(zhí)行，缺少民眾討論與反饋。以清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)為例，制定了15個表格，達到模板統(tǒng)一、步驟一致的目的。

行政機制的化約邏輯將復(fù)雜問題簡單化，但其優(yōu)劣取決于具體環(huán)境。大興區(qū)在清產(chǎn)核資過程中，未明確區(qū)分村集體資產(chǎn)所屬范圍，在資產(chǎn)量化時將公益性資產(chǎn)全部折股量化，造成對集體資產(chǎn)的估值整體偏高，但是實際可經(jīng)營資產(chǎn)收益小。

2.民主參與空間有限，但行政機制有一定彈性

在政府全面統(tǒng)籌下，村莊和民眾自主性發(fā)揮空間十分有限，但行政機制的運用也并非完全慣性機械。面臨城鄉(xiāng)結(jié)合部的復(fù)雜形勢，政府不得不對簡單化、一致性的行政支配進行優(yōu)化，更多地去考慮如何照顧到不同群體的實際情況和利益訴求。如計生股的設(shè)置，就是為彌合獨生子女與非獨生子女家庭因拆遷補償形成的經(jīng)濟差距，緩解社會矛盾。此外，本著對集體經(jīng)濟時期村民對集體積累所做貢獻做好“歷史結(jié)賬”工作，大興區(qū)將村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的一部分分配給該時期曾入社或參與集體生產(chǎn)的農(nóng)民，充分尊重入社貢獻與勞齡貢獻，前者在產(chǎn)權(quán)改革時計算支付原始入社股金的本金及利息；后者可自由選擇“勞齡設(shè)股”和“一次兌現(xiàn)”兩種方式進行補償。

（三）吉林朝陽：行政與民主均衡型治理

1.規(guī)范基本程序，減少過程干預(yù)

市場成為決定資源配置的決定性因素，其內(nèi)在地要求建設(shè)服務(wù)型政府，行政機制到位不越位、補位不缺位。朝陽區(qū)在改革中主要對原則性問題進行方向把握，強調(diào)基本程序，減少了對具體過程的干預(yù)。一方面，引入第三方，會同法律、財務(wù)等領(lǐng)域的專家，就主要環(huán)節(jié)形成相應(yīng)的配套文件，制定村級改革流程圖和時間計劃表，確保改革進程進度可控又預(yù)留有彈性空間。另一方面，針對集體經(jīng)濟組織成員身份確認中遇到的復(fù)雜情況，聘請法律顧問，在制定成員身份確認指導(dǎo)意見中給予有關(guān)法律方面的意見和建議，同時在文件制定后對其進行合法性審查，確保政策不違法。這一舉措的另一個重要作用是對村民民主議定形成的相關(guān)身份認定標準進行合法性審查，保證其既合乎民意又合法合規(guī)。該區(qū)永樂鎮(zhèn)辛屯村在商議討論集體經(jīng)濟組織成員認定資格時，決定對婚出婦女一律不予確認，鎮(zhèn)政府通過法律顧問對這一標準進行合法性審查后，認定其不合法，予以否決，從而保障了婚出婦女的合法權(quán)益。

2.建立平臺與規(guī)則，保障民主參與

為全面理清資產(chǎn)、資源和資金狀況，各村都采取兩級清查的方式，分別對村級資產(chǎn)和組級資產(chǎn)進行清查。村級資產(chǎn)清查由資產(chǎn)清查小組全員參與，組級資產(chǎn)清查則以該組組長、村民代表和“五老”人員以及相鄰組的組長為主體，村兩委班子起指導(dǎo)和監(jiān)督作用。兩級資產(chǎn)清查方式既確保村級和組級資產(chǎn)邊界清晰，又能避免村民因“一刀切”的清查方法引起矛盾和糾紛。

針對改革過程中較為棘手的成員資格認定問題，首先，確定以在冊戶籍和土地承包權(quán)為基準線。其次，建立雙證模式。針對1997年以后的婚出婚入婦女及衍生人口，原戶籍地和現(xiàn)居地村委會開具土地所有情況說明。在兩邊證明都沒有土地的情況下，在保證集體經(jīng)濟組織成員唯一性的前提下，充分尊重本人意愿，選擇一方，按照程序確認集體經(jīng)濟組織成員，防止“兩頭空”和“兩頭占”。

3.預(yù)留彈性空間，行政與民主雙向互動

公眾參與的核心環(huán)節(jié)是政府與公眾的互動，也就是公眾參與治理的決策過程，①路陽、莊虔友：《參與式治理視角下的地方政府制度創(chuàng)新》，《云南社會科學》2011年第3期。這是現(xiàn)代治理超越行政官僚制的重要標志。朝陽區(qū)建立了懸置問題仲裁模式，就基準線和雙證模式之外的少數(shù)個案，如果通過民主議定無法解決成員資格確認問題，現(xiàn)有法律法規(guī)、政策文件空白，若村民有現(xiàn)實訴求的情況，成立區(qū)級農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會，組建仲裁庭，通過土地仲裁和產(chǎn)權(quán)制度改革進行解決。在區(qū)鎮(zhèn)（街道）政府制定成員身份確認的指導(dǎo)意見時，也留置了一定的彈性空間，支持各村在依法依規(guī)、于法有據(jù)的原則下就相關(guān)資格條件進行民主議定，以集體共識劃定成員邊界。此外，在改革過程中，形成了較為成熟的“問題清單”模式，即各鎮(zhèn)各村在改革中遇到的問題統(tǒng)一收集起來，由各村匯總到鎮(zhèn)一級，鎮(zhèn)一級合并同類項，匯總至區(qū)一級，區(qū)級牽頭部門組織律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等進行系統(tǒng)性的討論，統(tǒng)一回復(fù)。

（四）小結(jié)

民眾的需求是多元的，這在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中表現(xiàn)的尤為顯著。以關(guān)注度最高、矛盾最為集中的集體經(jīng)濟組織成員身份確定為例，戶籍、土地承包權(quán)等基礎(chǔ)條件如何劃定，婚出婚入的女性、公職人員是否納入，無不是棘手難題。倘若按行政機制的一貫思維，一紙方案便可迅速推開。在行政的強力壓制下，或許能一時風平浪靜，但留下的長遠隱患將置后續(xù)的治理于更加被動的境地。但是，如果缺少了必要的行政介入，在利益面前，“少數(shù)服從多數(shù)”原則的濫用又容易出現(xiàn)侵犯、損害少數(shù)群體利益的現(xiàn)象。

當前，單向度的行政機制發(fā)揮支配性作用的社會基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，行政機制的組織邏輯、集中邏輯、化約邏輯能夠?qū)崿F(xiàn)的治理效度越來越有限。但是，同樣是因為轉(zhuǎn)型社會的復(fù)雜性，行政機制的運用又必不可少，這就需要一種新的適應(yīng)變革的治理路徑。長春市朝陽區(qū)的案例無疑提供了一種參考，也就是將民主機制與行政機制相匹配，實現(xiàn)兩種機制的優(yōu)勢融合和弊端最小化，走向均衡型治理，或許是政治社會發(fā)展的趨勢所在。

三、善治導(dǎo)向下基層治理路徑比較和效度分析

不同治理路徑可能會出現(xiàn)近似的治理結(jié)果，表現(xiàn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中就是試點任務(wù)的基本完成。但是，如果進一步分析三種路徑下的治理效度，顯然是有差異的。走向基層善治，需要超越簡單的顯性結(jié)果導(dǎo)向，從內(nèi)在的治理有效性上探索可行路徑。

（一）三種路徑完成治理任務(wù)的過程比較和效度分析

庫伊曼和范·弗利埃特提出，治理的概念就是“它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動”①俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第3頁。。俞可平認為善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，在政府對公共生活的管理中，政治國家與民眾關(guān)系達到最佳狀態(tài)。②俞可平主編：《治理與善治》，第8-9頁?？梢姡瑓^(qū)別于行政官僚制注重結(jié)果導(dǎo)向和民主擁躉者強調(diào)價值導(dǎo)向，良善的治理不僅表現(xiàn)為結(jié)果的顯性，更體現(xiàn)在過程的參與和互動。但參與和互動作為兩個動態(tài)指標，本身是難以衡量的，必須進一步細化考察。

在前述3個案例的基礎(chǔ)上，抽取治理過程中的關(guān)鍵共性節(jié)點分析治理效度。一是參與主體，也就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的村級專班，他們是村級改革的直接操盤手。在村兩委班子之外，京山市加入了村民代表，并將吸收熟悉村情、公道正派、威信較高的村民代表參加作為硬性要求，大興區(qū)由鎮(zhèn)經(jīng)管站直接介入，實行“一竿子插到底”，外部性較強。二是決策范圍、決策程序、決策規(guī)則，這是行政放權(quán)的重要體現(xiàn)，從表1來看，京山市最為寬松，大興區(qū)有些“統(tǒng)得過多”，朝陽區(qū)相對均衡。三是決策自主性和決策結(jié)果，是綜合衡量治理參與的顯性指標。如果決策自主性太弱，決策結(jié)果是否有效不能由參與主體來決定的話，民眾參與熱情勢必會下降，步入“用腳投票”的困境。綜合來看，朝陽區(qū)實現(xiàn)了決策效率與效度的契合，治理效度是最高的。

表1 個案選擇地區(qū)治理效度比較

（二）三種路徑的效度差異源自治理機制的選擇取向

從橫向上看，雖然各級政府都在中央的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，屬于“政出一門”，但由于資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、社會關(guān)系復(fù)雜程度的不同，基層治理的模式存在較大差異。從縱向上看，由于區(qū)域特性、體制慣性的影響，同樣表現(xiàn)為發(fā)展上的層次性。京山市作為首批試點，彼時頂層設(shè)計多為框架性意見，“摸著石頭過河”任重道遠。另一端，產(chǎn)權(quán)改革牽一發(fā)動全身，與集體經(jīng)濟組織成員利益關(guān)聯(lián)性大，農(nóng)民有參與的動力和熱情。在這樣的環(huán)境下，為了減少政府行為帶來的社會矛盾，京山市行政更多立足在服務(wù)職能上，民眾充分參與改革過程，自主性強，但決策效率較低，反映出民主與效率的二元悖論。正因如此，作為首批試點，京山市經(jīng)驗未能推廣到其他地區(qū)。大興區(qū)位于首都地區(qū)，且政府層級更少，對中央政策的執(zhí)行力度要高于其他兩個試點地區(qū)，行政支配在改革中占主導(dǎo)地位，有民主參與，但決策自主性較低，雖然改革任務(wù)整體完成較好，但對于不同利益訴求的聚合顯然不夠。朝陽區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，部分村作為規(guī)劃征占區(qū)早已坐等分利。在這樣的背景下，雖然集體經(jīng)濟本身一時難以實現(xiàn)分紅，但面對預(yù)期利益，村民對集體經(jīng)濟組織成員資格表現(xiàn)出極大關(guān)注。政府因勢利導(dǎo)，民眾不僅有參與，還體現(xiàn)為更高層次的過程互動，實現(xiàn)了均衡治理。

（三）善治的目標導(dǎo)向下基層治理路徑的可能走向

3個改革試驗區(qū)在區(qū)域和發(fā)展基礎(chǔ)上都有一定的代表性。將理論預(yù)設(shè)和案例考察結(jié)合來看，治理效度的提升取決于行政機制和民主機制各自的使用程度。圖2中C點、A點、B點分別代表行政與民主均衡型、民主導(dǎo)向型、行政支配型。治理作為公共權(quán)力與社會的互動過程，①徐勇：《GOVERNANCE：治理的闡釋》，《政治學研究》1997年第1期。公共權(quán)力的重要作用不可或缺，因此C點是一種符合現(xiàn)實情況的相對理想狀態(tài)。AC、BC路徑各自意味著行政多一些服務(wù)和民主多一些參與，其結(jié)果都可以向C點靠近。CD作為一種可能，表示行政支配能力下降、民主參與縮小，其向O點靠近的過程，也是治理失敗的過程。

單一權(quán)威中心以等級化組織實現(xiàn)對社會秩序的控制，即霍布斯式的公共秩序是人類幾千年的政治生活中熟知的公共治理模式。然而，近代以來，尤其是進入21世紀后，“多一些治理，少一些統(tǒng)治”（less government and more governance）已經(jīng)成為各國政治發(fā)展的重要特征。在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為，②俞可平：《中國的治理改革（1978-2018）》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018年第3期。其本身所強調(diào)的民主、參與和協(xié)商，就是民主的一種重要形式和途徑。③黨秀云：《論民主治理的社會基礎(chǔ)》。也就是說，民主不再只是一種特定的制度安排，內(nèi)涵的工具理性表現(xiàn)為民眾有機會通過多樣化的途徑參與公共治理，而不僅僅是被動接受者。在治理理念下，參與將逐步由一種特定的政治行為演變?yōu)橐环N社會組織形式。④[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006年，第39頁。而善治的本質(zhì)特征就是政府和民眾對公共生活的合作管理，是國家和社會的最佳狀態(tài)。⑤俞可平主編：《治理與善治》，第3頁。因此，行政支配或民主導(dǎo)向型治理路徑只有相互補位，才能實現(xiàn)基層善治，也就是A、B直接向E點靠近。當然，治理效度的提升是動態(tài)的、漸進的，C點也并非是不動的，CE也是一種理想路徑。

圖2 基層治理路徑的可能走向

四、以治理路徑優(yōu)化實現(xiàn)基層善治的對策建議

走向基層善治的過程就是實現(xiàn)基層公共利益最大化的社會管理過程。通過分析湖北省京山市、北京市大興區(qū)與吉林省長春市朝陽區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中不同治理機制的選擇所形成的效度差異，可以為優(yōu)化治理路徑，實現(xiàn)基層善治提供啟示和方向。

（一）厘清基層治理主體的權(quán)責邊界

厘清基層治理主體的權(quán)責邊界是實現(xiàn)行政與民主均衡型治理的前提?！胺e極行政”并非與“消極自治”相對應(yīng)，相反，“積極行政”的政府應(yīng)該主動調(diào)適，給基層社會預(yù)留充分、合理的自主性空間。結(jié)構(gòu)完整的縣級政府應(yīng)突出行政邏輯，以方向引導(dǎo)、原則把握統(tǒng)領(lǐng)基層治理的結(jié)構(gòu)及其調(diào)適，充分發(fā)揮對基層社會治理的統(tǒng)合性作用；作為社會一方的基層組織應(yīng)突出自治邏輯，充分發(fā)揮組織成員的創(chuàng)造性、能動性，動員各方參與；作為最低一級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)兼顧行政與民主的特性，既“承上”——承接上級政府的部分權(quán)責，采用彈性的行政方式實現(xiàn)自己的治理目標；又“啟下”——充分考慮民眾的意見表達，既要避免消極參與、不參與的“集體行動的困境”，更不能出現(xiàn)參與無門導(dǎo)致的非理性伸張。

（二）建設(shè)“積極行政”的服務(wù)型政府

在中國，“積極行政”有其深厚的歷史傳統(tǒng)。在基層治理過程中突出“積極行政”，形成引導(dǎo)性主體力量，給基層社會建立制度性空間。但這并不意味著全能主義的全方位干預(yù)，而是讓行政扮演好三重身份：制度建構(gòu)者、意識形態(tài)維系者、資源調(diào)配者?；鶎诱枰诨鶎由鐣薪?gòu)一套政策輸入的良性治理系統(tǒng)，表達上級政府傳達的國家意志，并有節(jié)制地發(fā)揮資源調(diào)集和再分配的作用。但實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，要求政府不僅能夠自我積極有為，更重要的是將廣大人民群眾的積極性調(diào)動和激發(fā)起來，讓人民群眾積極有為。①徐勇：《基于中國場景的“積極政府”》，《黨政研究》2019年第1期。要實現(xiàn)基層群眾的參與和有為，必須創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，為多元主體的治理參與提供平臺，確保以有序提高參與的有效性。服務(wù)導(dǎo)向型基層政府還體現(xiàn)在回應(yīng)性上，這要求行政機制克服向上負責的慣性，和民眾增進溝通互動，不斷在反饋和調(diào)試中優(yōu)化公共政策，踐行為人民服務(wù)、對人民負責、受人民監(jiān)督，為完善中國特色社會主義行政體制奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）強化民主機制的議事協(xié)商功能

基層民主推進以來，重視形式而忽視了有效治理。在基層治理中，處于支配地位的行政機制習慣于先拿出既定方案，再走民主過場，導(dǎo)致民眾參與熱情降低，政府單方唱獨角戲的尷尬境地。十九屆四中全會提出，堅持人民當家做主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。習近平總書記也強調(diào)：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際無權(quán)的現(xiàn)象?！雹诹暯剑骸读暯秸勚螄碚返?卷，北京：外文出版社，2017年，第290頁。擴大民主機制的使用，就是要克服參與形式化，強化民主機制的議事協(xié)商功能。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的議事協(xié)商為例，從治理過程的角度來看，基層政府一方面給村民提供議事程序、議事平臺，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用、服務(wù)功能，另一方面尊重民意，聚合不同的利益訴求，吸收政策反饋并做出回應(yīng)，形成一種良好的政社互動模式，以行政與民主的均衡找到公共治理的最大公約數(shù)，實現(xiàn)公共利益最大化。

總的來說，行政偏向于引導(dǎo)規(guī)則、程序的制定，面對各種競爭性的價值和利益，要依賴于民主機制的協(xié)調(diào)做出選擇；而民主偏向于群眾參與、決策過程的討論等，但要克服效率悖論，必須在行政維系的有序環(huán)境中運行。當然，區(qū)域特征、治理慣性、發(fā)展基礎(chǔ)決定了各地面臨著不一樣的治理形勢，這必然導(dǎo)致治理路徑轉(zhuǎn)換、治理效度提高、善治目標實現(xiàn)的不均衡性。前沿探索的地區(qū)經(jīng)驗需要進一步上升為頂層設(shè)計，借助擴散效應(yīng)實現(xiàn)橫向帶動。