方若霖 潘齊周

一、警察公共關系與“楓橋經驗”緊密聯(lián)系

（一）新時代“楓橋經驗”的內生動力

“楓橋經驗”形成于1963年，本是中國農村開展社會主義教育運動以改造社會對立面人群的地方經驗①汪世榮：《楓橋經驗：基層社會治理的實踐（第二版）》，北京：法律出版社，2018年，第1-2頁。。20世紀80年代，“楓橋經驗”在完成對“四類分子”基本改造任務后，轉向探索融打、防、教、管于一體的社會治安綜合管理建設②盧芳霞：《楓橋經驗”50年輝煌成就》，《觀察與思考》2013年第10期。。在這之后，“楓橋經驗”不斷深入發(fā)展，盡管不同時期特征有所不同，但發(fā)動和依靠群眾、立足預防化解矛盾、穩(wěn)定實現(xiàn)社會治理的要求始終是激蕩在“楓橋經驗”中的主旋律③汪世榮、朱繼萍：《人民調解的楓橋經驗》，北京：法律出版社，2018年，第20頁。。

新時代“楓橋經驗”的本質在于其人民性，習近平同志“以人民為中心”的思想賦予其本質屬性。“以人民為中心”思想同樣經歷了一個發(fā)展的過程：2003年最初提出“以人為本”理念④2004年5月，習近平在浙江省委十一屆六次全體（擴大）會議上指出：“堅持以人為本。著眼于人的全面發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要?！保笠宰顝V大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點保障人權⑤2006年4月，中共浙江省第十一屆委員會第十次全體會議通過的《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》指出：“堅持以人為本。堅持一切權力屬于人民,以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點,尊重和保障人權,做到執(zhí)法為民?！?；習近平擔任黨的總書記以后，這一理念進一步發(fā)展為“人民主體”思想，要求充分尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神⑥中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組：《“楓橋經驗”的理論構建》，北京：法律出版社，2018年，第11頁。；十九大前后，繼而發(fā)展為“以人民為中心”，涵蓋“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”等內容；2019年全國公安工作會議上強調“堅持以人民為中心”的發(fā)展思想，要求公安機關充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，推進基層社會治理創(chuàng)新；十九屆四中全會再提“堅持人民主體地位”，要求“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務”“健全充滿活力的基層群眾自治制度”。

可見，從“以人民為中心”思想和“楓橋經驗”的發(fā)展歷程來看，兩者最為明顯又統(tǒng)一的變化和完善就是在“為了人民”基礎上，“依靠人民”思想不斷得到重視和強化。“發(fā)動和依靠群眾”顯然是“楓橋經驗”歷久彌新的關鍵。

（二）警察公共關系的界定

公共關系（Public Relations）最早出現(xiàn)在1807年美國總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜的國會演說中，目前學界對其具體定義主要存在管理職能論、傳播溝通論、社會關系論等不同流派。綜合比較，在眾多定義中其基本內涵還是保持相對一致，即是指組織在運行中，為促進與公眾之間的了解、信任與合作，通過塑造形象、協(xié)調利益、雙向溝通等方法，進行的有目的、有計劃的傳播活動。

警察公共關系是公共關系在具體應用中的一個分支，結合楓橋經驗和習近平新時代中國特色社會主義思想賦予的新內涵，筆者認為，警察公共關系是指公安機關以塑造良好形象、優(yōu)化法治環(huán)境和服務模式，從意識形態(tài)入手密切警民正向交往，提升警察公信力、影響力、動員力和親和力，提高公眾在社會治理中的參與度，最終形成警民共建共治共享治理格局為目的的管理服務活動。

（三）基于交往行為理論對兩者關系的解讀

交往行為理論著力于化解交往過程中的矛盾，優(yōu)化形成和諧共生的人際關系。公安機關在開展各類社會治理時，都會產生以警民為主體的交往行為，可以代入該理論探討如何協(xié)調警民交往矛盾、暢通對話途徑。其對于發(fā)展警察公共關系的重大啟示在于，社會治理應當通過對話、協(xié)作解決，尋求和增加社會治理的正當性、合理性，弱化對抗性和強制性，“楓橋經驗”恰恰契合這一啟示。

無論是交往行為理論中強調的對話合作，還是“楓橋經驗”中提倡的交流協(xié)商，本質上都是一種警民之間的交往關系，或者說是一種警察之于民眾的公共關系。而能否處理好這一關系，決定警民是否能有效溝通交流，更影響社會治理能否實現(xiàn)向“發(fā)動和依靠人民”有效延伸。因此，加強警察公共關系是深化新時代“楓橋經驗”持續(xù)發(fā)熱的基礎，而“楓橋經驗”又始終貫穿于新時代發(fā)展警察公共關系之中。

二、基于“楓橋經驗”的警察公共關系與社會治理理念

筆者依據(jù)警察公共關系與社會治理目的偏向和建設主體成分不同，將警察公共關系實踐分為三類（如圖1）。

所謂“任務驅動”，就是在學習專業(yè)技術的過程中，學生在教師的幫助下，緊緊圍繞一個共同的任務活動中心，在強烈的問題動機的驅動下，通過對學習資源的積極主動應用，進行自主探索和互動協(xié)作的學習，并在完成既定任務的同時，引導學生產生一種學習實踐活動。這種教學方法特別適用于學生學習操作類的知識和技能，尤其適于學習工程機械駕駛與維修方面的知識和技能。因此，“任務驅動”教學法在鐵道工程機械系統(tǒng)故障排除課程教學中已得到運用，就筆者的教學實踐來看，要有效地實施任務驅動教學，應注重以下幾個方面。

圖1 警察公共關系實踐分類

第一層次“警察主導”：強調便民惠民，以優(yōu)化辦事流程、創(chuàng)新服務模式等措施為主，建設主體主要是公安機關。第二層次“中間態(tài)”：強調增進警民交流、樹立警察形象，以信息公開、文化宣傳等措施為主，建設主體以公安為主，民眾被動參與。第三層次“警民共治”：強調發(fā)動和依靠群眾參與社會治理，以警民、警企合作治理，社會自治等措施為主，警民合作，共同參與。

從層次關系上看，“中間態(tài)”舉措的發(fā)展是第一層次向第三層次延伸的充分不必要條件。只有當公眾了解警務信息、社會治理模式，才能有效參與社會共治。從直接效益上看，第一層次＞第二層次＞第三層次，第一層次的工作能最快起效，提高滿意度。第三層次發(fā)動和依靠群眾的機制需要時間摸索，難以迅速看到成績。但從長遠發(fā)展上看，第三層次＞第二層次＞第一層次，正如“警力有限、民力無窮”，一味加大警力投入，加重警務負擔，并不是社會治理的最佳選擇，只有充分發(fā)動和依靠群眾，發(fā)展警察公共關系的“楓橋經驗”，才是國家長治久安的良方。

從下頁圖1層次分布上看，當前舉措主要集中在第一、二層次，而第三層次較少。公安機關服務效能不斷深化，浙江“最多跑一次”改革、上海互聯(lián)網辦事平臺等都是成功探索，但在“警民合作”和“依靠人民”上稍顯落后，且這種落后難以察覺。這里引用汪世榮、朱繼萍教授的一個觀點：諸暨市創(chuàng)新和發(fā)展人民調解的“官助”色彩較為濃厚，其利在于能迅猛發(fā)展起來并形成人民調解的“楓橋經驗”，但弊端也已呈現(xiàn)出來，最為明顯的就是諸暨目前在推進新時代人民調解“楓橋經驗”的社會化創(chuàng)新方面總顯得有些放不開手腳，且一直以來存在經費不足、人民調解員后繼乏人等問題。①汪世榮、朱繼萍：《人民調解的楓橋經驗》，北京：法律出版社，2018年，第29頁。雖然近些年國內第三層次的警民交往方式不斷出現(xiàn)，但都帶有強烈的“官助”色彩，這跟公安機關第二層次的措施尚未做實做深有關，在一定程度上導致后續(xù)活力不足，創(chuàng)新性和延續(xù)性不夠。

因此，公安機關需要按照“做好第一層次，做足第二層次，向第三層次延伸”的步驟，有的放矢、循序漸進，在社會治理中發(fā)動和依靠人民群眾，建設發(fā)展好警察公共關系的“楓橋經驗”。

三、完善多元社會治理格局的新型警察公共關系

正如現(xiàn)代警察鼻祖羅伯特·皮爾提出的“警察即公眾，公眾即警察”理念②Keith L.Williams，Peel’s Principles and their Acceptance by American police: Ending 175 years of Reinvention，The Police Journal，Vol.76(2003).，警察應當作為社會治理的一部分，“讓權于民”“還權于民”,發(fā)揚警察公共關系的“楓橋經驗”，完善多元社會治理格局。黨的十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，由此，要健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項警務制度，打通警民關系，實現(xiàn)警力無增長、警務效能大幅提升。

（一）維護警民關系：建立新型警察公共關系，提升社會治理強度

在社會治理過程中，警民關系仍處于緊張狀態(tài)，嚴重制約著社會治理工作的開展。但通過楓橋的警務實踐證明，將“楓橋經驗”融入到社會治理中是一種有效的解決途徑。通過構建以社區(qū)為導向的警務體制，高效整合警民關系，合理定位警察工作職責，在民眾中教育并宣揚正確的法治理念。通過規(guī)范化的警察公共關系，充分發(fā)揮基層組織作用，加強警察與基層聯(lián)系，為維護社會治理提供穩(wěn)固保障。

（二）樹立公關意識：提升公安形象，加強警務公關產品的有效傳播

公安的形象和公信力就是維琴尼亞·薩提亞“冰山理論”中露出水面的那小部分冰山，全靠水下部分來支撐③[美]維吉尼亞·薩提亞、簡·格伯、瑪利亞·葛莫利：《薩提亞家庭治療模式》，聶晶譯，北京：世界圖書出版公司北京公司，2007年，第2頁。。這支撐從上到下依次包括隊伍建設和文化塑造、服務水平和質量、警民交流途徑、警務宣傳輿論引導、警察公共關系建設。既要涵蓋優(yōu)化便民服務、信息公開、社區(qū)警務等增進警民交流的舉措，更需要通過宣傳、輿論引導提高公安號召力和凝聚力。

提升群眾對社會治理的了解程度。兼顧不同地區(qū)、行業(yè)、年齡的受眾，涵蓋經濟、文化、衛(wèi)生等不同領域，挖掘警務工作中的人性面。通過時下受熱捧的微視頻、直播、“兩微一端”等群眾喜聞樂見的、“接地氣”的方式宣傳警務產品、講好警察故事，以群眾的參與和認同感“植入”警察的形象和親和力。

加強警媒合作?！皥猿趾屯晟普_導向的輿論引導工作機制”，探索建立媒體仲裁制度，營造把社會正義放在重要位置的媒體輿論環(huán)境，給警察一個“陳事實、討公道、還清白”的平臺，改善當前基層涉警輿情處置時的被動局面。

(三)強化組織保障：創(chuàng)造有利條件，弱化社會自治的“官助”色彩

開展警務公關實體化運作。在警察公共關系機構設置方面，以浙江為例，據(jù)筆者統(tǒng)計，截至2019年9月，浙江共有12個警察公共關系機構，其中3個為地級市公安設立，人員配備20人左右；9個為縣區(qū)級公安設立，人員配備1-5人?？偟膩砜?，浙江警察公共關系機構數(shù)量較少，人員配備偏弱，尚未形成系統(tǒng)的運行機制，職能大多分散在辦公室、政治處等部門。對此，公安機關可結合各地實際優(yōu)化組織架構，省、市、縣逐級建立獨立的公共關系處（科），特別是縣級亟需設立專門負責人。省市要加強定期對縣級公安機關日常接處警中警民關系處理、公關危機應對的培訓，緩解基層“專業(yè)性不強”與“頻繁遭遇公關危機”的矛盾。同時，推進基層減負工作，為一線民警干部加強公共關系建設提供條件，減少會議數(shù)量、下發(fā)文件數(shù)，平衡指標任務，推動機關警力下沉，提高派出所的人員占比，確?；鶎铀犛凶銐蚓蜁r間應對警察公共關系。

建立健全基層警民共治組織。發(fā)展、發(fā)動村民居委會成員、護村隊，學校、企業(yè)、小區(qū)的安保人員，治安積極分子以及退休人員等志愿者同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、派出所等基層融合，參與到日常巡邏、矛盾調解、治安治理中去，形成如“紅楓義警”“朝陽群眾”等相對固定的自治隊伍，有效填補警務工作時間、空間上的空檔。如此警民合作共治舉措，可以密切警民交往、拉近警民關系、促進警民相互理解。同時，為平安志愿者提供充分的政策支持和財政投入，爭取將群防群治人員的基本經費列入政府財政預算，運用一定的獎勵機制激發(fā)群眾參與熱情，如開發(fā)可以記錄巡邏里程數(shù)并用里程數(shù)兌換禮品的APP。

值得注意的是，在發(fā)展社會共治的同時，要探索弱化自治組織“官助”色彩。通過政策傾斜和資金投入初步建成自治隊伍后，通過組織公安基層所隊負責人及相關警務專家教學授課、安排志愿者到公安部門跟班學習等形式，做好民間組織者的迭代延續(xù)工作，階梯式弱化官方支撐，引導積極分子形成具有自我維系能力的隊伍管理模式，激發(fā)群眾自發(fā)性和創(chuàng)造性，形成一些不會因為政府補助減少、組織人員撤離就發(fā)生帶頭人斷層、工作不延續(xù)等問題并會自我完善的群眾自治隊伍，為社會治理注入源源不斷的活力。

(四)共享發(fā)展成果：把握創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”契機，發(fā)揮社會治理樣板示范效應

目前，全國正在掀起“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建熱潮，基層公安機關可以把握這一契機，發(fā)揚“楓橋經驗”。建立公眾評判體系獲取真實反饋，借助社區(qū)警務、行政執(zhí)法、辦事窗口、防詐宣傳等警民交往途徑，全面收集群眾意見，包括對具體措施的知曉率、實效性、滿意度等要素，并依據(jù)反饋對警務工作進行完善。同時，結合民生熱點，在日常警務工作中融入警察公共關系，把成功的社會治理成果轉變?yōu)橛锌诒?、有影響力的地方品牌?yōu)勢，達到“推廣治理樣板+嚴密警民交往”的雙重效果。

以“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建過程中涌現(xiàn)的浙江溫州巖頭派出所“一村一警務助理”模式為例，從模式發(fā)展到完善再到全市推廣，頗有“從村民中來，到村民中去”的意味，從發(fā)現(xiàn)個別村民的主動響應，到廣泛的意見建議收集，再到形成創(chuàng)新治理模式，最后準確策劃廣泛宣傳，這一過程就是一個社會治理樣板借助有效的警務公關策劃，激勵和引導公眾參與，并讓廣大群眾切身感受共治成果、共享平安紅利的成功案例。由點及面，各地公安可以結合基層社會治理創(chuàng)新工作，通過開展多元化的公共關系策劃活動，發(fā)揮創(chuàng)新成果的引領示范作用。最終，凝聚各地品牌共性，總結系統(tǒng)理論體系，形成全省乃至全國范圍內公安機關加強社會治理的指導意見，運用警察公共關系的“楓橋經驗”，開創(chuàng)“聚是一團火，散作滿天星”的社會治理善治局面。

發(fā)動和依靠群眾的“楓橋經驗”是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。警察公共關系發(fā)展要求與“楓橋經驗”內生動力的契合、國家法治與社會自治的融合、法治社會建設與公民法治觀念的和合業(yè)已形成共識，并為社會治理所應用和推廣。新時代背景下，尤其是全面深化公安改革的攻堅階段，作為“楓橋經驗”持續(xù)發(fā)熱的基礎和協(xié)同機理，警察公共關系建設更要結合社情的新情況新問題，加強警民合作，與時俱進，因地制宜，精準治理，共享成果，提升社會治理的現(xiàn)代化水平，構建新時代共建共治共享的社會治理警民共同體。