鄭 毅

一、政與法的“探戈”：從民族區(qū)域自治制度到民族區(qū)域自治法治①“政法探戈”的提法詳見(jiàn)鄭毅：《論憲法實(shí)施機(jī)制的“雙核化”——以民族區(qū)域自治法制為例》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第3期。

中國(guó)特色的民族區(qū)域自治制度自1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》在規(guī)范層面被正式確立，業(yè)已走過(guò)70年歲月。在經(jīng)歷中華人民共和國(guó)建立初期的迅速發(fā)展和十年“文化大革命”的歷史反復(fù)之后，其全面恢復(fù)和深入發(fā)展的歷程幾乎與40年的改革開(kāi)放周期同步——1979年4月中央邊防工作會(huì)議提出：“一定要認(rèn)真執(zhí)行民族區(qū)域自治政策。民族區(qū)域自治，是解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的組織形式。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，民族自治地方必須加強(qiáng)，不能削弱，更不能取消。”在1982年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《憲法》”）修正實(shí)現(xiàn)根本法全面背書(shū)的基礎(chǔ)上，1984年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民族區(qū)域自治法》）直接促使民族區(qū)域自治法治駛?cè)肟燔?chē)道，法治思想的深度融入使得“民族區(qū)域自治法制”的價(jià)值在傳統(tǒng)的“民族區(qū)域自治制度”宏觀(guān)框架中逐漸凸顯，理論研究精細(xì)化發(fā)展的同時(shí)也意味著從一般民族理論與民族政策向法學(xué)的全面拓展。隨著2011年“第二代民族政策”的“風(fēng)乍起”，長(zhǎng)期波瀾不驚的民族區(qū)域自治研究被“吹皺一池春水”，一時(shí)間民族區(qū)域自治的去留之爭(zhēng)和存廢之議“你方唱罷我登場(chǎng)”。雖然這場(chǎng)大辯論的“主戰(zhàn)場(chǎng)”仍在民族理論和民族政策，但卻為新時(shí)期民族區(qū)域自治法治的發(fā)展和完善奏響了“先聲”。

2013年11月的中共十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”，這句看似慣常的表述實(shí)為中央對(duì)“第二代民族政策”之爭(zhēng)的最終表態(tài)；2014年9月的第四次中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“我再次明確說(shuō)一遍，取消民族區(qū)域自治制度這種說(shuō)法可以休矣。民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來(lái)、依此而存。這個(gè)源頭變了，根基就動(dòng)搖了，在民族理論、民族政策、民族關(guān)系等問(wèn)題上就會(huì)產(chǎn)生多米諾效應(yīng)?！雹俎D(zhuǎn)引自丹珠昂奔：《沿著中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的道路前進(jìn)——中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)體會(huì)》，《中國(guó)民族報(bào)》2014年11月7日，第5版。同年10月的中共十八屆四中全會(huì)對(duì)“依法妥善處置涉及民族因素的社會(huì)問(wèn)題”，民族區(qū)域自治明確了同“全面推進(jìn)依法治國(guó)”深度耦合的契機(jī)和節(jié)點(diǎn)。同年12月的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確：“要依法妥善處理涉及民族因素的問(wèn)題，堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問(wèn)題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問(wèn)題歸結(jié)為民族問(wèn)題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡(jiǎn)單歸結(jié)為民族問(wèn)題?！?017年底黨的十九大報(bào)告對(duì)“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”提法的重申雖然看似簡(jiǎn)單，但實(shí)際上卻是對(duì)該制度作為新時(shí)期民族工作核心制度地位再確認(rèn)的韶曲高潮，民族區(qū)域自治制度也實(shí)現(xiàn)了從質(zhì)疑到明確、從政策到法治的轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)的建構(gòu)。

那么，新時(shí)代的民族區(qū)域自治法治具體又應(yīng)如何沿著十九大提出的“中國(guó)特色社會(huì)主義法治”的康莊大道信步前行？2018年12月10日，全國(guó)政協(xié)主席汪洋《在廣西壯族自治區(qū)成立60周年慶祝大會(huì)上的講話(huà)》中指出：“民族區(qū)域自治作為一項(xiàng)基本政治制度決不能動(dòng)搖，具體的政策舉措和實(shí)現(xiàn)形式要因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，更好做到統(tǒng)一和自治相結(jié)合，民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合?！雹谕粞螅骸对趶V西壯族自治區(qū)成立60周年慶祝大會(huì)上的講話(huà)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2018-12/11/c_1123834115.htm.前一類(lèi)結(jié)合一直是中國(guó)民族區(qū)域自治制度的核心要素，早在“五四憲法”的制定過(guò)程中就有鮮明體現(xiàn)：既強(qiáng)調(diào)“我們是中央集權(quán)，不是地方分權(quán)，一切法律都要中央來(lái)制定，地方不能制定法律”③毛澤東：《在1954年6月11日憲法起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議上的發(fā)言》，見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，北京：法律出版社，2014年，第307頁(yè)。；又明確“別的地方不能制定自治條例，自治地方就能，是尊重他們的自治權(quán)，別的地方不好改變他們的自治權(quán)”④李維漢：《在1954年5月29日憲法起草委員會(huì)第四次全體會(huì)議上的發(fā)言》，見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第283頁(yè)。。相形之下，后一類(lèi)結(jié)合無(wú)疑具有更鮮明的時(shí)代價(jià)值，但由于提法較新，學(xué)術(shù)界的關(guān)注尚顯薄弱，⑤中國(guó)知網(wǎng)的檢索結(jié)果顯示，截至2019年4月底，對(duì)于民族問(wèn)題領(lǐng)域“因地制宜”的研究成果共55篇，其中汪洋“12·10講話(huà)”之后的成果僅1篇刊于《中國(guó)民族報(bào)》的評(píng)論，但旅游扶貧開(kāi)發(fā)的主題與本文論域無(wú)關(guān)；“與時(shí)俱進(jìn)”的研究成果較多，共138篇，但“12·10講話(huà)”之后的成果亦僅有1篇，省直管自治縣的主題與本文論域亦關(guān)聯(lián)不大。這也是本文的寫(xiě)作初衷。

二、制宜之“地”：比較視野的五重維度

“制宜之地”重在突出基于中國(guó)特色背景的差異化實(shí)踐路徑，而比較視野就成為突出“地”的多維價(jià)值的重要抓手，茲從5個(gè)方面展開(kāi)。

第一，少數(shù)族群地方自治制度的中外比較。雖然民族區(qū)域自治制度是中國(guó)特色，但域外卻不乏兼顧“少數(shù)族群+地域”雙重因素的自治制度實(shí)例。且不論美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家針對(duì)印第安人這一少數(shù)族群所實(shí)施的保留地制度，即便在與中國(guó)一樣的單一制國(guó)家亦不鮮見(jiàn)，如英國(guó)的蘇格蘭、西班牙的加泰羅尼亞和巴斯克、意大利的南蒂羅爾等。⑥參見(jiàn)雷明昊：《發(fā)展型自治——中國(guó)民族區(qū)域自治的特色與優(yōu)勢(shì)》，《廣西民族研究》2018年第2期；屠凱：《西方單一制多民族國(guó)家的未來(lái)——進(jìn)入21世紀(jì)的英國(guó)和西班牙》，《清華法學(xué)》2015年第4期；屠凱：《單一制國(guó)家特別行政區(qū)研究:以蘇格蘭、加泰羅尼亞和香港為例》，《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第5期。但中國(guó)民族區(qū)域自治制度的特殊性依然鮮明，主要包括但不限于如下4點(diǎn)：首先，作為中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要把民族工作擺上重要議事日程，各級(jí)黨委特別是民族區(qū)域自治地方黨委要擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)民族區(qū)域自治制度實(shí)施的責(zé)任。⑦參見(jiàn)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)編：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，北京：民族出版社，2015年，第309頁(yè)。從民族區(qū)域自治制度基本政治地位的確立到新時(shí)期堅(jiān)持與完善立場(chǎng)的彰顯，從4次中央民族工作會(huì)議對(duì)民族區(qū)域自治制度發(fā)展的具體指引到興邊富民、對(duì)口支援等一系列促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善重要舉措的實(shí)施，①四次中央民族工作會(huì)議的情況詳見(jiàn)喬智敏、楊旭、林艷：《中央民族工作會(huì)議與民族區(qū)域自治理論、政策、制度發(fā)展》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2018年第1期；對(duì)口支援過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的發(fā)揮參見(jiàn)鄭毅：《法制背景下的對(duì)口援疆——以府際關(guān)系為視角》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。黨的領(lǐng)導(dǎo)均在其中扮演核心角色。正如習(xí)仲勛同志曾指出的：“實(shí)行民族區(qū)域自治的基本保障，就在于我們有了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民解放軍的保護(hù)?！雹凇读?xí)仲勛文集》（上卷），北京：中共黨史出版社，2013年，第222頁(yè)。2018年修憲“黨的領(lǐng)導(dǎo)”被列入《憲法》第1條第2款，更是在根本法層面夯實(shí)了這一中國(guó)特色的制度要素。其次，在一個(gè)幅員遼闊的單一制多民族國(guó)家框架下，中國(guó)擁有悠久的“大一統(tǒng)”文化及制度實(shí)踐史。即便社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度有著本質(zhì)差異，但傳統(tǒng)時(shí)期歷史悠久的羈縻政策在客觀(guān)上已初步具備了“少數(shù)民族”“民族地區(qū)”和“自我治理”的基本要素。復(fù)次，中國(guó)的民族區(qū)域自治雖然某種程度上與前蘇聯(lián)有著一定的聯(lián)系，但又有本質(zhì)區(qū)別。1957年周恩來(lái)在《民族區(qū)域自治有利于民族團(tuán)結(jié)和共同進(jìn)步》中對(duì)此即有詳盡闡釋。③金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文件選編》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2006年，第560頁(yè)。最后，平等團(tuán)結(jié)互助和諧的新型社會(huì)主義民族關(guān)系的確立。新時(shí)期“筑牢中華民族共同體意識(shí)”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要以“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起”為具體路徑的民族團(tuán)結(jié)法治建設(shè)，這也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的客觀(guān)需求。由此，民族區(qū)域自治法治得以同“中國(guó)特色”實(shí)現(xiàn)深度耦合，也為其實(shí)施和運(yùn)行勾勒了初步的制度背景。

第二，民族自治地方與其他地方比較。首先，就地方制度而言，中國(guó)的民族區(qū)域自治首先以省、市、縣一般地方制度為基礎(chǔ)，根據(jù)《憲法》第115條的規(guī)定，民族自治地方在行使地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的同時(shí)行使自治權(quán)。這就決定了中央政策的制定和實(shí)施在兼顧一致性的同時(shí)也應(yīng)關(guān)注民族自治地方的特殊性，防止“一刀切”。其次，就地方自治而言，中國(guó)尚有特別行政區(qū)的高度自治制度，雖然從規(guī)范依據(jù)到社會(huì)制度均與民族區(qū)域自治有所不同，但這并不妨礙從理論層面比較兩類(lèi)地方自治制度并在一定程度上互相參鑒、共同發(fā)展。最后，就立法制度而言，作為民族區(qū)域自治制度重要特征之一的自治條例和單行條例制定權(quán)，一方面在自治區(qū)和自治州層面牽涉到同地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的選擇適用關(guān)系，另一方面在根據(jù)《立法法》變通上位法的功能設(shè)定方面也牽涉到同經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的關(guān)系比較和借鑒。

第三，民族自治地方間的縱向比較。就靜態(tài)關(guān)系而言，主要體現(xiàn)為三級(jí)民族自治地方各自面臨的發(fā)展環(huán)境差異，如：自治區(qū)作為最高級(jí)別的民族自治地方，在中央與民族自治地方關(guān)系這一重要的央地關(guān)系類(lèi)型中扮演關(guān)鍵角色，其制度建設(shè)在整個(gè)民族區(qū)域自治實(shí)施層面的代表性及所面臨的央地維度的復(fù)雜局面均遠(yuǎn)非自治州和自治縣可比；④參見(jiàn)鄭毅：《論作為“半部中央與地方關(guān)系法”的中國(guó)〈民族區(qū)域自治法〉——兼論中央與民族自治地方關(guān)系的法制建構(gòu)》，《政治與法律》2018年第3期，第8頁(yè)。自治州作為中間層級(jí)，各方面情況比較適中，往往更宜作為民族區(qū)域自治法治建設(shè)的剖析樣本，如民族自治地方雙重立法權(quán)關(guān)系雖在規(guī)范層面最早出現(xiàn)于自治區(qū)，但真正的制度實(shí)踐卻是從自治州開(kāi)始；而作為中國(guó)唯一具有立法權(quán)的縣級(jí)地方——自治縣，其民族區(qū)域自治法治建設(shè)直接面向基層，事務(wù)的復(fù)雜程度同縣的級(jí)別、資源和權(quán)能方面的局限性互相作用，某種程度上更是整個(gè)制度實(shí)施的“晴雨表”。此外，三級(jí)自治地方的自治權(quán)范圍并非完全相同，《民族區(qū)域自治法》第42條第2款即為典型例證，亦應(yīng)區(qū)別對(duì)待。就動(dòng)態(tài)關(guān)系而言，中國(guó)的民族區(qū)域自治存在“大套小”的格局，即具有隸屬關(guān)系的上下級(jí)民族自治地方由不同的少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治，⑤詳見(jiàn)鄭毅：《論上下級(jí)民族自治地方政府間關(guān)系的法律調(diào)整》，《法商研究》2015年第4期。因而成為單一制和民族區(qū)域自治直接交匯的重要節(jié)點(diǎn)，在具體關(guān)系處理過(guò)程中貫徹“統(tǒng)一和自治相結(jié)合”的精神較之一般意義上的制度實(shí)踐更為復(fù)雜。

第四，民族自治地方間的橫向比較。如，雖然中國(guó)絕大多數(shù)的民族自治地方位于西部地區(qū)，亦有部分位于中東部。雖然同樣實(shí)施民族區(qū)域自治制度，但不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、開(kāi)放程度等各方面因素的差異決定了不同民族自治地方在具體推進(jìn)民族區(qū)域自治法治建設(shè)時(shí)面臨的時(shí)代目標(biāo)、主要矛盾和具體環(huán)境各不相同，踐行“根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”的具體進(jìn)路也就呈現(xiàn)多元化格局。又如，全國(guó)135個(gè)邊境縣（旗、市、市轄區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的56個(gè)邊境團(tuán)場(chǎng)中，有民族自治地方107個(gè)。一方面，這些民族自治地方面臨的邊境安全問(wèn)題遠(yuǎn)非內(nèi)陸民族自治地方可比；另一方面，以《民族區(qū)域自治法》第31條第2款為代表的法律規(guī)范又專(zhuān)門(mén)賦予與外國(guó)接壤的民族自治地方開(kāi)展邊境貿(mào)易的權(quán)力，同樣為內(nèi)陸民族自治地方所無(wú)。還如，在當(dāng)前歷史時(shí)期，新疆（含下轄的自治州、自治縣）和西藏在民族區(qū)域自治法治建設(shè)過(guò)程中所面臨的民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一等方面的壓力顯然高于其他自治地方，因而在工作重點(diǎn)甚至政法路徑的選擇策略上也就需要給予特殊考量。

第五，經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中特定民族自治地方與其他民族自治地方的比較。如，海南省是中國(guó)唯一的省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，2018年10月又獲批“中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，其所轄6個(gè)自治縣在對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境方面無(wú)疑具有其他民族自治地方所不具備的特殊優(yōu)勢(shì)。又如，新疆喀什作為中國(guó)西大門(mén)和唯一的內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)特區(qū)，亦在對(duì)外開(kāi)放、國(guó)際（邊境）貿(mào)易乃至“一帶一路”建設(shè)實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮重要而獨(dú)特的作用。但不論海南抑或喀什，均面臨經(jīng)濟(jì)特區(qū)與民族自治地方關(guān)系處理這一復(fù)雜議題，雖然不具有普遍性，但作為新時(shí)期國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型樣本，同樣應(yīng)得到民族區(qū)域自治法治的科學(xué)回應(yīng)。

三、俱進(jìn)之“時(shí)”：時(shí)代發(fā)展的五重背景

“俱進(jìn)之時(shí)”重在強(qiáng)調(diào)當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期民族區(qū)域自治法治建設(shè)的時(shí)代背景。同樣從5個(gè)方面展開(kāi)。

第一，民族區(qū)域自治法治自身優(yōu)化完善的新趨勢(shì)。作為民族區(qū)域自治法治的核心，現(xiàn)行憲法中的民族自治地方的自治權(quán)體系承自“五四憲法”，又通過(guò)《民族區(qū)域自治法》第三章具體細(xì)化為27條內(nèi)容，但隨著民族區(qū)域自治法治實(shí)施的不斷深化，體系調(diào)整的必要性亦逐漸凸顯。如，第三章中十余個(gè)條款所規(guī)定的“自治權(quán)”事實(shí)上被同級(jí)一般地方同樣享有，無(wú)法體現(xiàn)《憲法》第115條關(guān)于自治權(quán)專(zhuān)屬于民族自治地方的制度初衷，應(yīng)予澄清；又如，就“優(yōu)惠照顧理論”范式而言，①詳見(jiàn)沈壽文：《民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系——以“優(yōu)惠照顧理論”范式為視角》，《廣西民族研究》2016年第3期。隨著國(guó)家對(duì)西部民族地區(qū)的支持力度不斷提升，個(gè)別支持政策在程度上甚至已超越法定自治權(quán)，導(dǎo)致相應(yīng)自治權(quán)條款反而成為實(shí)惠程度的短板；②如根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第34條，民族自治地方減免稅自治權(quán)的范圍僅限于“屬于地方財(cái)政收入”，但西部大開(kāi)發(fā)政策的稅收優(yōu)惠政策還涉及中央稅（如關(guān)稅）和共享稅（如企業(yè)所得稅）等。還如，個(gè)別自治權(quán)雖然一直被作為重要的憲法制度列于規(guī)范文本，但由于各方面因素的復(fù)雜影響長(zhǎng)期未能真正實(shí)施，反而在形式上拉低了整個(gè)民族區(qū)域自治法治實(shí)施的綜合指數(shù)。前述困境均應(yīng)以制度發(fā)展的眼光評(píng)估、消解。

第二，2015年《立法法》修改提供的立法新空間。作為《立法法》修改重點(diǎn)的地方立法權(quán)改革，形式上僅涉及自治州地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的賦予，但其影響可能更為深遠(yuǎn)。如，雖然民族自治地方一般地方立法權(quán)和自治立法權(quán)在規(guī)范層面的共生關(guān)系始于1979年的地方組織法，但由于五大自治區(qū)的自治條例和單行條例一直闕如，因此對(duì)二元立法關(guān)系協(xié)調(diào)的需求和實(shí)踐均始于自治州的層面。③關(guān)于實(shí)踐中自治州單行條例和地方性法規(guī)立法權(quán)的混用，參見(jiàn)王玎：《單行條例民族自治功能的回歸——基于自治州單行條例與地方性法規(guī)的比較》，《青海民族研究》2018年第3期。相關(guān)制度的完善和優(yōu)化無(wú)疑為未來(lái)自治區(qū)類(lèi)似問(wèn)題的解決提供重要參考和制度預(yù)案。又如，自治州一般地方立法權(quán)的獲得，名義上是設(shè)區(qū)的市全面實(shí)施地方立法的“副產(chǎn)品”，但對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)由于單行條例事實(shí)上作為自治州滿(mǎn)足日常立法需求的唯一“制度出口”而導(dǎo)致的單行條例制定權(quán)濫用局面的扭轉(zhuǎn)同樣意義重大。④參見(jiàn)鄭毅：《期待修改后的〈立法法〉引領(lǐng)民族法治新進(jìn)程》，《中國(guó)民族報(bào)》2015年3月13日，第1版。還如，在地方立法權(quán)改革的準(zhǔn)備階段曾出現(xiàn)賦予縣級(jí)地方立法權(quán)的呼聲，⑤參見(jiàn)鄭毅：《對(duì)新〈立法法〉地方立法權(quán)改革的冷思考》，《行政論壇》2015年第4期。雖然最終的制度改革未予認(rèn)可，但自治縣作為最基層的民族自治地方卻面臨立法需求多樣與同自治州近似的單行條例制定權(quán)濫用的法治矛盾，同樣需要發(fā)展的民族區(qū)域自治法治的回應(yīng)。

第三，以“一帶一路”倡議為代表的國(guó)家政策提出的新要求?！耙粠б宦贰弊鳛楫?dāng)下最為重要的國(guó)家舉措之一，2015年即確立了諸如發(fā)揮新疆的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮寧夏和青海民族人文優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮廣西與東盟國(guó)家陸海相鄰的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、依托呼包鄂榆城市群等與民族自治地方發(fā)展息息相關(guān)的具體目標(biāo)。同時(shí)，作為開(kāi)放合作基礎(chǔ)的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，因此加強(qiáng)執(zhí)法互助、保障投資者合法權(quán)益、加強(qiáng)沿線(xiàn)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)友好往來(lái)等也成為“一帶一路”倡議實(shí)施的重要組成部分。①詳見(jiàn)2015年3月國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，人民網(wǎng)，http://ydyl.people.com.cn/n1/2017/0425/c411837-29235511.html，2019年5月27日訪(fǎng)問(wèn)。民族自治地方在“一帶一路”實(shí)施過(guò)程中扮演的角色越重要，民族區(qū)域自治法治的深入發(fā)展對(duì)前述戰(zhàn)略的支撐作用也就愈發(fā)凸顯。

第四，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入關(guān)鍵的新時(shí)代。首先，黨的十九大報(bào)告用“十四條堅(jiān)持”全面闡釋了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的深邃內(nèi)涵，其中“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”即為第五大內(nèi)涵，它是“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主”的重要構(gòu)成元素。隨著“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”被正式載入《憲法》序言第七段，“新時(shí)代”的法治內(nèi)涵隨之深化、內(nèi)化和根本法化。其次，從“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”向“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的過(guò)渡。2011年中國(guó)宣布社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，在七大法律部門(mén)中，《民族區(qū)域自治法》成為唯一一部被整段列舉的憲法相關(guān)法，當(dāng)時(shí)主要解決民族區(qū)域自治框架式的“有法可依”問(wèn)題。時(shí)至2017年，黨的十九大將相關(guān)提法已轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸袊?guó)特色社會(huì)主義法治體系”，從“律”到“治”的一字之差，同樣意味著中國(guó)民族區(qū)域自治制度法律實(shí)踐重點(diǎn)從法的制定轉(zhuǎn)向法的實(shí)施，進(jìn)而加速促成民族事務(wù)治理從“有法可依”向“有法必依”的華麗轉(zhuǎn)身。最后，作為一項(xiàng)憲法制度，新時(shí)代頂層設(shè)計(jì)對(duì)憲法實(shí)施的強(qiáng)調(diào)無(wú)疑為民族區(qū)域自治法治的憲法實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)持的基礎(chǔ)和廣闊的空間。在基本實(shí)現(xiàn)“民族事務(wù)法治化”的基礎(chǔ)上，“民族法制憲法化”和“憲法規(guī)范實(shí)施化”的梯度實(shí)現(xiàn)成為新時(shí)期需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。②關(guān)于三階段的討論參見(jiàn)鄭毅：《論憲法實(shí)施機(jī)制的“雙核化”——以民族區(qū)域自治法制為例》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第3期。

第五，2018年憲法修改提供的根本法新基礎(chǔ)。首先，“中華民族”正式入憲，為諸如“中華民族共同體”“對(duì)中華民族的認(rèn)同”等重要論斷提供了直接、堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)，也明確了“像石榴籽一樣抱在一起”意涵中所蘊(yùn)藏的“整體石榴觀(guān)”。③李占榮：《論“中華民族”入憲》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》2008年第10期。其次，將“和諧”列為社會(huì)主義民族關(guān)系新內(nèi)涵，同傳統(tǒng)民族區(qū)域自治法治的調(diào)整對(duì)象實(shí)現(xiàn)規(guī)范界分。雖然早在2005年第三次中央民族工作會(huì)議時(shí)，“和諧”就已經(jīng)在“和諧社會(huì)”的宏觀(guān)背景下被列為社會(huì)主義民族關(guān)系的第四大內(nèi)涵，但其正式入憲除獲得根本法背書(shū)的形式意義外，在本質(zhì)上更為社會(huì)主義民族關(guān)系的平等、團(tuán)結(jié)、互助三大特征提供了更高層次的整合性目標(biāo)，從根本上避免戈登（Milton M.Gordon）所謂的“人們所期待的友善態(tài)度和族群關(guān)系”以及“在一個(gè)社會(huì)內(nèi)部建立可行的合作”的規(guī)制目標(biāo)落空。④參見(jiàn)［美］米爾頓·M.戈登：《美國(guó)生活中的同化》，馬戎譯，南京：譯林出版社，2015年，第220頁(yè)。2019年5月1日實(shí)施的《青海省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》即是前述邏輯在地方立法層面的典型體現(xiàn)。再次，作為十九大“推進(jìn)合憲性審查工作”的直接制度回應(yīng)，修憲將原全國(guó)人大法律委員會(huì)擴(kuò)充為憲法和法律委員會(huì)，為《憲法》民族區(qū)域自治條款實(shí)施提供以立法審查為主的憲法保障機(jī)制。⑤參見(jiàn)鄭毅：《“謹(jǐn)慎放權(quán)”意圖與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)實(shí)施——基于〈憲法〉第100條第2款的考察》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第3期。最后，國(guó)家監(jiān)察體制改革。雖然《憲法》新增的第三章第七節(jié)并無(wú)針對(duì)民族自治地方的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第16條第2款“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)，必要時(shí)也可以辦理所轄各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)”及《民族區(qū)域自治法》第72條“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)各民族的干部和群眾加強(qiáng)民族政策的教育，經(jīng)常檢查民族政策和有關(guān)法律的遵守和執(zhí)行”的規(guī)定，監(jiān)察體制改革對(duì)民族區(qū)域自治法治的價(jià)值不言而喻，且亟待深入探討。①初步研究可見(jiàn)李占榮：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的憲法性問(wèn)題——兼論國(guó)家監(jiān)察體制與民族區(qū)域自治制度關(guān)系》，《民族論壇》2017年第4期。

四、全國(guó)人大常委會(huì)問(wèn)題清單：“因地制宜”和“與時(shí)俱進(jìn)”的策略適用

2017年11月10日，筆者應(yīng)邀赴全國(guó)人大法工委組織的“貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法”座談會(huì)，早前發(fā)送的座談提綱中，共列舉了三個(gè)方面的主要問(wèn)題，邏輯上可視作新時(shí)期民族區(qū)域自治法治實(shí)踐中亟待解決的重點(diǎn)或難點(diǎn)，即：民族區(qū)域自治法整體貫徹落實(shí)情況（問(wèn)題出自法律本身抑或?qū)嵤┉h(huán)節(jié)）、民族區(qū)域自治法是否存在不適合實(shí)際需要的情況（修改完善的時(shí)機(jī)是否成熟）以及規(guī)范局限（自治權(quán)界限不清、抽象法律條款實(shí)操性不強(qiáng)、沒(méi)有法律責(zé)任等）。筆者認(rèn)為，“因地制宜”和“與時(shí)俱進(jìn)”策略恰恰可以作為回應(yīng)前述問(wèn)題的基本思路。

第一，新時(shí)期民族區(qū)域自治政策與民族區(qū)域自治法治的關(guān)系協(xié)調(diào)。民族區(qū)域自治制度首先是中國(guó)的基本政治制度，主要寄寓于政策的層面，而民族區(qū)域自治法治在傳統(tǒng)上多理解為民族區(qū)域自治政策的法律保障和實(shí)施。進(jìn)入到新的歷史階段，法治手段逐漸扭轉(zhuǎn)純粹的被動(dòng)局面，開(kāi)始同民族區(qū)域自治政策展開(kāi)更深入、更有效的多元互動(dòng)。一方面，雖然政策對(duì)法治的引領(lǐng)、配合與發(fā)展角色并未有本質(zhì)改變，但在全面依法治國(guó)、促進(jìn)憲法實(shí)施等重要思想的指引下，民族區(qū)域自治法治開(kāi)始作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要環(huán)節(jié)重新登場(chǎng)，并逐漸縮小同相關(guān)政策的時(shí)間差；另一方面，傳統(tǒng)宏大敘事的政策風(fēng)格也逐漸轉(zhuǎn)向具體、務(wù)實(shí)的實(shí)踐需求導(dǎo)向，在繼續(xù)維系頂層設(shè)計(jì)的宏觀(guān)性特征之外，面向具體實(shí)施的政策日趨豐富，成為民族區(qū)域自治法治實(shí)施的重要協(xié)同資源。可見(jiàn)，民族區(qū)域自治制度傳統(tǒng)的政策“單核”結(jié)構(gòu)正在向“政策-法律”良性互動(dòng)的“雙核”結(jié)構(gòu)發(fā)展?；氐饺珖?guó)人大法工委的政策清單中，其一，雖然基本無(wú)涉宏觀(guān)政策的層面，但諸如配套資金減免不足、生態(tài)保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償不足、脫貧任務(wù)艱巨、民族干部待遇低留人難等問(wèn)題，在《民族區(qū)域自治法》、2005年國(guó)務(wù)院《若干規(guī)定》業(yè)已作出明確規(guī)定的情況下，其主要矛盾可能更應(yīng)指向政策實(shí)施的層面——即便需要法治的出場(chǎng)，其“主戰(zhàn)場(chǎng)”也主要集中在民族自治地方立法的維度，中央法治推進(jìn)的投出產(chǎn)出比有限。其二，對(duì)于民族區(qū)域自治法不適應(yīng)實(shí)際需要的問(wèn)題，應(yīng)區(qū)分情況具體分析：若是立法技術(shù)使然，則當(dāng)然屬于法治完善的目標(biāo)；若是具體規(guī)范在實(shí)施過(guò)程中被異化，則應(yīng)從規(guī)范的科學(xué)性和政策的合理性?xún)蓚€(gè)方面著手。其三，清單中提出的其余問(wèn)題，一方面宏觀(guān)的民族區(qū)域自治政策已經(jīng)基本完成了定調(diào)的制度使命，另一方面具體的實(shí)施政策又須以規(guī)范條款的優(yōu)化為前提，因此主要屬于法治完善的樣本與對(duì)象。應(yīng)注意，就新時(shí)期民族區(qū)域自治法治的發(fā)展策略而言，邏輯剝離純粹政策問(wèn)題還原法律本真只是第一步，更關(guān)鍵的是如何深入把握政策與法治雙重手段的良性均衡進(jìn)一步地“去粗取精”，而該策略顯然需要基于對(duì)“因地制宜”和“與時(shí)俱進(jìn)”兩大因素的綜合考量。

第二，自治權(quán)清單的優(yōu)化完善。自治權(quán)是民族區(qū)域自治法治的核心環(huán)節(jié)，但目前集中呈現(xiàn)自治權(quán)清單的《民族區(qū)域自治法》第3章的27個(gè)條文中卻有相當(dāng)一部分無(wú)法完全符合《憲法》文本所描繪的自治權(quán)的規(guī)范形象。如，根據(jù)《憲法》第115條“同時(shí)”的表述，自治權(quán)應(yīng)為一般地方?jīng)]有而由民族自治地方所專(zhuān)有的一類(lèi)特殊的“地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)”，但《民族區(qū)域自治法》第3章中的經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)體等自治權(quán)中的多項(xiàng)卻為一般地方同樣所有；②參見(jiàn)沈壽文：《中國(guó)民族區(qū)域自治制度的性質(zhì)》，北京：法律出版社，2013年，第132頁(yè)。又如，根據(jù)對(duì)民族區(qū)域自治制度優(yōu)惠照顧范式的理解，自治權(quán)主要應(yīng)體現(xiàn)為授益性規(guī)范，即便有責(zé)任設(shè)置，也主要旨在為自治權(quán)利預(yù)設(shè)法定邊界，③學(xué)界對(duì)“自治權(quán)”究竟是“權(quán)力”抑或“權(quán)利”素有爭(zhēng)議，但根據(jù)《憲法》第89條（十一）的規(guī)定，其主要應(yīng)指“自治權(quán)利”。但第3章中諸如少數(shù)民族語(yǔ)言文字適用、舉辦以寄宿和助學(xué)金為主的公辦學(xué)校、改善醫(yī)療衛(wèi)生條件、管理流動(dòng)人口、改善自然環(huán)境等條款卻主要以“職責(zé)”或“義務(wù)”的形象示人；還如，根據(jù)第3章的標(biāo)題，自治機(jī)關(guān)應(yīng)為自治權(quán)的唯一法定行使主體，但本章的除自治機(jī)關(guān)外還存在自治地方的人大、民族自治地方、民族自治地方的企事業(yè)單位、學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)、各級(jí)人民政府等主語(yǔ)形式等。前述問(wèn)題的成因，既有立法技術(shù)和精細(xì)化缺憾（如自治權(quán)行使主體的多元化），也有規(guī)范未能及時(shí)針對(duì)實(shí)踐的發(fā)展予以調(diào)整（如經(jīng)濟(jì)和科教文衛(wèi)體領(lǐng)域的“非自治權(quán)”現(xiàn)象①詳見(jiàn)沈壽文：《中國(guó)民族區(qū)域自治制度的性質(zhì)》，北京：法律出版社，2013年，第138頁(yè)。），還有實(shí)施目標(biāo)和客觀(guān)因素的限制使然（如《民族區(qū)域自治法》第24條）。顯然，民族區(qū)域自治法治的實(shí)施需要高額成本，混沌的自治權(quán)清單卻模糊了法治實(shí)施的資源靶向，應(yīng)從規(guī)范層面予以調(diào)整。其一，那些同一般地方已無(wú)本質(zhì)區(qū)別的“自治權(quán)”可考慮適時(shí)剔除，以還原《憲法》第115條的規(guī)范原旨。這些“自治權(quán)”的揚(yáng)棄絕非對(duì)民族區(qū)域自治法治的減損，反而能夠通過(guò)修剪枝蔓以集中制度資源的方式實(shí)現(xiàn)實(shí)施效果質(zhì)的提升。其二，對(duì)于立法粗糙導(dǎo)致的問(wèn)題，即所謂“技術(shù)性模糊”②參見(jiàn)丁建峰：《立法語(yǔ)言的模糊性問(wèn)題——來(lái)自語(yǔ)言經(jīng)濟(jì)分析的視角》，《政法論壇》2016年第2期，第22頁(yè)。，應(yīng)在適時(shí)啟動(dòng)《民族區(qū)域自治法》的修訂工作時(shí)給予一攬子的回應(yīng)。前述兩點(diǎn)均主要是“與時(shí)俱進(jìn)”的作用場(chǎng)域。其三，對(duì)于實(shí)施不佳甚至完全未曾實(shí)施的自治權(quán)而言，應(yīng)在充分尊重其政策宣示價(jià)值的基礎(chǔ)上，視具體的民族自治地方、實(shí)施時(shí)機(jī)是否充分顯現(xiàn)等綜合判斷。即接受“因地制宜”和“與時(shí)俱進(jìn)”雙重標(biāo)準(zhǔn)的綜合評(píng)價(jià)，而不宜直接剔出規(guī)范清單。其四，結(jié)合新時(shí)期民族區(qū)域自治法治的發(fā)展方向和實(shí)施目標(biāo)，適當(dāng)增補(bǔ)新的自治權(quán)類(lèi)型。雖然具體方案較為復(fù)雜而只能留待另文探討，但中央“促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善”的明確意圖卻能大致描摹出增補(bǔ)的策略取向，“與時(shí)俱進(jìn)”策略顯然在其中扮演主要角色。

第三，《民族區(qū)域自治法》的法律責(zé)任條款。從全國(guó)人大常委會(huì)組織的兩次針對(duì)《民族區(qū)域自治法》的執(zhí)法檢查情況來(lái)看，法律責(zé)任的缺失所導(dǎo)致的“軟法”狀態(tài)客觀(guān)上的確成為困擾該法實(shí)施的重要因素。③參見(jiàn)熊文釗、鄭毅：《試析民族區(qū)域自治法中的軟法規(guī)范》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期。雖然有學(xué)者認(rèn)為國(guó)務(wù)院《若干規(guī)定》已作補(bǔ)充規(guī)定的情況下，《民族區(qū)域自治法》本身并不需要自己設(shè)置法律責(zé)任。④參見(jiàn)李自然：《正確評(píng)價(jià)〈民族區(qū)域自治法〉》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。但一方面，通過(guò)作為行政法規(guī)的《若干規(guī)定》的法律責(zé)任去補(bǔ)足基本法律的條款缺失，邏輯難以融貫；另一方面，《若干規(guī)定》僅有的兩個(gè)責(zé)任條款適用范圍較為有限，無(wú)法對(duì)整個(gè)民族區(qū)域自治法治提供全面的制度保障。誠(chéng)然，違反憲法相關(guān)法的規(guī)定在理論上可能構(gòu)成間接違憲，但在特定強(qiáng)度范圍內(nèi)，違憲責(zé)任的追究不會(huì)被直接啟動(dòng)，而往往經(jīng)過(guò)過(guò)濾機(jī)制的篩選，⑤胡錦光：《論合憲性審查的“過(guò)濾”機(jī)制》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。部分憲法相關(guān)法由于設(shè)有審查、批準(zhǔn)、撤銷(xiāo)等內(nèi)部機(jī)制，因此在相當(dāng)程度上確保了實(shí)施的效果，而《民族區(qū)域自治法》甚至連這些程序監(jiān)督機(jī)制亦較為缺乏。當(dāng)然，這并不意味著要針對(duì)相關(guān)條款逐條設(shè)置法律責(zé)任，其因素有四：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)的宏觀(guān)保障，尤其是民族自治地方黨委根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，將實(shí)施民族區(qū)域自治法制作為重要的黨內(nèi)政治任務(wù)來(lái)抓，能夠在相當(dāng)程度上提升實(shí)施的程度；二是在結(jié)合不同類(lèi)型的國(guó)家機(jī)關(guān)的違憲特點(diǎn)類(lèi)型化規(guī)制的基礎(chǔ)上，⑥如立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的違憲行為、司法機(jī)關(guān)的違憲判決等，詳見(jiàn)姚國(guó)建：《違憲責(zé)任論》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006年，第201-225頁(yè)。應(yīng)注意兩點(diǎn)：其一，結(jié)合監(jiān)察體制改革，監(jiān)察機(jī)關(guān)的違憲行為也應(yīng)補(bǔ)充在內(nèi)；其二，雖然自治機(jī)關(guān)僅限于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，但作為自治權(quán)實(shí)施保障主體的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的構(gòu)成則更為多元（詳見(jiàn)鄭毅：《論〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉中的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”——一種規(guī)范主義進(jìn)路》，《思想戰(zhàn)線(xiàn)》2016年第1期，第82-84頁(yè)）。以憲法實(shí)施機(jī)制的兜底保障，尤其在合憲性審查制度初步建立之后，《民族區(qū)域自治法》中的一些國(guó)家機(jī)關(guān)的抽象職權(quán)行為自應(yīng)接受合憲性審查的判斷；三是應(yīng)突出重點(diǎn)，從整個(gè)民族區(qū)域自治法治結(jié)構(gòu)而言，自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)（第三章）和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行幫助職責(zé)（第六章）是兩大關(guān)鍵，法律責(zé)任條款的設(shè)置主要也應(yīng)圍繞這兩類(lèi)主體對(duì)民族區(qū)域自治法治本身具有重大影響的相關(guān)行為設(shè)置；四是應(yīng)善用拉倫茨（Karl Larenz）所謂的“指示參照性法條”⑦詳見(jiàn)［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003年，第141頁(yè)。，既節(jié)約法律責(zé)任章節(jié)自身的立法資源，又促進(jìn)同其他相關(guān)既有法律規(guī)范的體系化結(jié)構(gòu)的形成?？傊?，《民族區(qū)域自治法》的法律責(zé)任主要指向相關(guān)研究和法律修訂工作的啟動(dòng)能否“與時(shí)俱進(jìn)”的問(wèn)題。

第四，自治區(qū)自治條例的難產(chǎn)問(wèn)題。在全國(guó)人大法工委的座談會(huì)上，促進(jìn)自治區(qū)自治條例的出臺(tái)是與會(huì)學(xué)者的一致意見(jiàn)。但一方面，自治區(qū)自治條例難產(chǎn)有著復(fù)雜的歷史背景，難以實(shí)現(xiàn)一攬子的全面突破，須結(jié)合當(dāng)前所處的歷史時(shí)期和自治區(qū)民族區(qū)域自治法治建設(shè)的核心需求綜合判斷。然而對(duì)于出臺(tái)時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟這一關(guān)鍵問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，立法機(jī)關(guān)與學(xué)術(shù)界、中央有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)與自治區(qū)的判斷尚存差異，甚至學(xué)界對(duì)自治條例的規(guī)范屬性這類(lèi)基本問(wèn)題仍有認(rèn)識(shí)誤區(qū)。①如學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣將自治條例稱(chēng)作民族自治地方的“小憲法”，實(shí)際上，除了綜合性外，自治條例同憲法的相似程度頗為有限，“小憲法”的提法名義上抬高了自治條例的地位，實(shí)際由于重大誤讀反而導(dǎo)致其面臨困境，有學(xué)者即對(duì)此予以批評(píng)，詳見(jiàn)屠凱：《自治條例并非民族自治地方“小憲法”》，《政治與法律》2018年第3期?？梢?jiàn)，“與時(shí)俱進(jìn)”的條件尚未完全成熟。另一方面，從對(duì)五大自治區(qū)自治條例起草的實(shí)際情況來(lái)看，彼此間差異較大，尤其對(duì)于新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)而言，無(wú)論是當(dāng)下的工作重點(diǎn)抑或?qū)ψ灾螚l例的迫切程度，均與其他3個(gè)自治區(qū)存在明顯差異。倘若“全國(guó)一盤(pán)棋”地推進(jìn)自治區(qū)自治條例出臺(tái)，顯然不符合“因地制宜”的基本標(biāo)準(zhǔn)。雖然有觀(guān)點(diǎn)提出回避自治條例的起草而轉(zhuǎn)為尋求自治區(qū)單行條例的規(guī)?；娲谠斠?jiàn)闕成平：《論以自治區(qū)單行條例替代自治條例的法理》，《廣西民族研究》2013年第4期。但因噎廢食的立場(chǎng)畢竟與民族區(qū)域自治法治的整體精神相悖。可考慮遵循梯度突破的邏輯：一是由中央對(duì)中央與自治區(qū)之間的民族區(qū)域自治法治關(guān)系進(jìn)行綜合評(píng)估，并判斷“與時(shí)俱進(jìn)”的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟——就目前情況來(lái)看，自治區(qū)自治條例表面上是地方立法問(wèn)題，但根源實(shí)際在中央層面的“與時(shí)俱進(jìn)”；二是綜合五大自治區(qū)各自的具體需求、起草基礎(chǔ)和實(shí)際情況列出試點(diǎn)、跟進(jìn)與遠(yuǎn)期規(guī)劃三個(gè)梯度逐漸突破，③詳見(jiàn)鄭毅：《駁“以自治區(qū)單行條例替代自治條例”論——兼議自治區(qū)自治條例的困境與對(duì)策》，《廣西民族研究》2014年第3期。這顯然仰仗“因地制宜”策略的合理適用。

第五，中央配套立法的及時(shí)跟進(jìn)。作為全國(guó)人大制定的基本法律，《民族區(qū)域自治法》雖然在整個(gè)民族區(qū)域自治法治實(shí)施過(guò)程中扮演核心角色，但抽象性和原則性的規(guī)范特征決定其難憑一己之力獲得全面貫徹落實(shí)，央地配套立法必不可少。目前中央立法層面作為《民族區(qū)域自治法》配套實(shí)施規(guī)范的僅有2005年國(guó)務(wù)院制定的《若干規(guī)定》。而這部行政法規(guī)雖然從題目上是對(duì)整部《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施，但實(shí)際上，當(dāng)時(shí)“由于制定《民族區(qū)域自治法》實(shí)施細(xì)則的條件還不成熟，《規(guī)定》主要只對(duì)《民族區(qū)域自治法》第六章‘上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)’內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化”④?chē)?guó)家民族事務(wù)委員會(huì)政策法規(guī)司編：《堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度——《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》貫徹實(shí)施十六講》，北京：民族出版社，2007年，第17頁(yè)。，即《民族區(qū)域自治法》的其他章節(jié)尚未充分實(shí)現(xiàn)中央立法配套。而配套規(guī)范的“與時(shí)俱進(jìn)”存在兩個(gè)層面，一是在西部大開(kāi)發(fā)、對(duì)口支援、興邊富民乃至“一帶一路”等宏觀(guān)政策日趨成熟化、規(guī)范化的前提下，進(jìn)一步構(gòu)建高位階實(shí)施規(guī)范的大背景業(yè)已具備；另一方面，鑒于配套規(guī)范與《民族區(qū)域自治法》自身發(fā)展的主從關(guān)系，《若干規(guī)定》框架拓展的“與時(shí)俱進(jìn)”須以《民族區(qū)域自治法》修訂工作的“與時(shí)俱進(jìn)”為前提。在地方配套立法層面雖然也存在“因地制宜”的空間，但由于鮮明的基本政治制度色彩和民族事務(wù)傳統(tǒng)的復(fù)雜性與敏感性，就《民族區(qū)域自治法》規(guī)范本身的配套實(shí)施而言，地方的“制宜”空間其實(shí)并不大，且其在相當(dāng)程度上仍要以中央配套規(guī)范的“與時(shí)俱進(jìn)”為前提。

第六，對(duì)新制度、新發(fā)展、新需求的法治回應(yīng)。這在邏輯框架上屬于“與時(shí)俱進(jìn)”的當(dāng)然內(nèi)涵，但在具體實(shí)施的過(guò)程中卻反而更多地體現(xiàn)出“因地制宜”的色彩。一方面，并非所有民族自治地方均與特定民族區(qū)域自治法治實(shí)施過(guò)程發(fā)生直接關(guān)聯(lián)，如頗具制度特殊性的民族自治地方與經(jīng)濟(jì)特區(qū)關(guān)系法制協(xié)調(diào)問(wèn)題，實(shí)際上僅存在于海南（上級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)-下級(jí)民族自治地方）和新疆（上級(jí)民族自治地方-下級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)）特定的場(chǎng)域；“一帶一路”倡議的內(nèi)向輻射效應(yīng)，也往往對(duì)沿海、沿邊或相關(guān)規(guī)劃明確提及的民族自治地方產(chǎn)生的直接影響更多。另一方面，有的民族區(qū)域自治法治實(shí)施本身雖然具有普遍意義，但卻往往要先基于特定地方的具體實(shí)踐試點(diǎn)制度、積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上才可能形成輻射全局的“俱進(jìn)之時(shí)”，如《立法法》修改后自治州雙重立法權(quán)的選擇適用問(wèn)題首先發(fā)生于湘西和恩施兩個(gè)相鄰自治州協(xié)同起草《酉水河保護(hù)條例》的過(guò)程中；①詳見(jiàn)鄭毅：《論〈立法法〉修改后自治州一般地方立法權(quán)與自治立法權(quán)關(guān)系研究》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第4期。上下級(jí)民族自治地方縱向的府際關(guān)系的調(diào)整，也以具備“自治區(qū)-自治州-自治縣”完整結(jié)構(gòu)的新疆最為典型。在“與時(shí)俱進(jìn)”的同時(shí)重視“因地制宜”的構(gòu)成性角色，方能“新”得全面，“新”得高效，“新”得深入。

五、結(jié)語(yǔ)：邁向深入實(shí)施的中國(guó)特色的民族區(qū)域自治法治

新時(shí)期民族區(qū)域自治法治的推進(jìn)和深化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尚應(yīng)就如下問(wèn)題建立客觀(guān)認(rèn)知。

第一，除極個(gè)別的制度領(lǐng)域和改革樣本外，在絕大多數(shù)情況下，“因地制宜”和“與時(shí)俱進(jìn)”兩大策略往往需要通過(guò)有機(jī)協(xié)調(diào)和綜合適用方能發(fā)揮最大效用。但兩者的區(qū)別也較為顯著：所謂的“因地制宜”往往以特定地方的客觀(guān)實(shí)踐為基礎(chǔ)，一般較易標(biāo)準(zhǔn)化；而“與時(shí)俱進(jìn)”除了大政方針和發(fā)展趨勢(shì)的宏觀(guān)背景外，對(duì)具體改革時(shí)機(jī)的精準(zhǔn)把握亦為題中之義。改革時(shí)機(jī)成熟與否，既基于相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)情況的綜合判斷，更有仗于相關(guān)議題研究成果的積累程度。相對(duì)而言，前一種“時(shí)”在很大程度上難以完全通過(guò)積極作為創(chuàng)建，因此更實(shí)際的策略應(yīng)是先通過(guò)充分的理論研究促成學(xué)術(shù)積累的足備，再靜待宏觀(guān)時(shí)機(jī)的出現(xiàn)。但目前來(lái)看，絕大多數(shù)的民族區(qū)域自治法治研究尚存在較大的提升空間，尤其在系統(tǒng)性、深入性、規(guī)范性等方面尤為薄弱，這也是在2017年底全國(guó)人大法工委研討會(huì)上，與會(huì)人員一致判斷《民族區(qū)域自治法》的修訂時(shí)機(jī)尚不成熟的關(guān)鍵原因。

第二，本文論域主要聚焦實(shí)踐議題，純粹面向文本的規(guī)范分析遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，故還應(yīng)回到具體的改革實(shí)踐中進(jìn)行綜合剖析。就方法論而言，法教義學(xué)顯然是最具學(xué)科貢獻(xiàn)價(jià)值的研究方法，但其具體邏輯的展開(kāi)事實(shí)上包括源于規(guī)范、實(shí)踐分析和歸于規(guī)范三大核心環(huán)節(jié)。當(dāng)前研究基本超越了從規(guī)范本身發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的第一個(gè)層次，但回到實(shí)踐中提煉問(wèn)題以形成完善對(duì)策的第二層次卻仍在探索之中，而這又是向第三階段“飛躍”的必經(jīng)之路。因此，對(duì)民族區(qū)域自治法治實(shí)踐的檢視，全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的——面向全國(guó)的檢查無(wú)法突出“因地制宜”，十年一次的頻率也難以體現(xiàn)“與時(shí)俱進(jìn)”，《民族區(qū)域自治法》第72條的實(shí)施在實(shí)踐中多流于形式無(wú)疑又進(jìn)一步加劇了前述困境。本文愿為新時(shí)期第二層次的深入展開(kāi)勾勒出宏觀(guān)視角、基本清單乃至初步方案。

第三，如開(kāi)篇所述，世界上單一制國(guó)家內(nèi)部的少數(shù)族群地方自治制度樣本眾多。一方面，近年來(lái)英國(guó)的蘇格蘭、西班牙的加泰羅尼亞等地的獨(dú)立思潮雖然有所抬頭，但中國(guó)卻基本不存在類(lèi)似的相關(guān)消極制度因素的作用空間，這是民族區(qū)域自治制度“中國(guó)特色”的優(yōu)勢(shì)所在，是一種最高層次的“因地制宜”的基礎(chǔ)；另一方面，我們同樣不能忽略英國(guó)、西班牙等國(guó)通過(guò)科學(xué)的憲法實(shí)施機(jī)制回應(yīng)并解決前述緊張的重大議題時(shí)所彰顯出來(lái)的豐富制度經(jīng)驗(yàn)。隨著十九大“加強(qiáng)憲法實(shí)施”目標(biāo)的確立和《憲法》修改對(duì)合憲性審查機(jī)制的具體部署，中國(guó)也正在具備通過(guò)憲法實(shí)施探索新時(shí)期民族區(qū)域自治法治深入實(shí)施的基本要素，如何在“因地制宜”基礎(chǔ)上充分借鑒其他國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn)，也必將構(gòu)成新時(shí)期民族區(qū)域自治法治“與時(shí)俱進(jìn)”的重要內(nèi)涵。