楊國為 婁佳佳/文

據(jù)政府采購網(wǎng)顯示，截至2018年10月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目綜合管理庫共納入PPP項(xiàng)目8441個(gè)，入庫項(xiàng)目投資額達(dá)12萬億元。隨著PPP模式不斷被引入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)工作也逐漸重視。根據(jù)生命周期理論，一般將PPP項(xiàng)目分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五個(gè)階段，采購是決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵階段，也是審計(jì)工作關(guān)注的重點(diǎn)。

一、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目采購審計(jì)的含義

PPP項(xiàng)目采購的最終目的是確定社會(huì)資本合作者，基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目采購審計(jì)是將社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)中采用的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念引入PPP項(xiàng)目審計(jì)工作中，通過評(píng)估采購過程中的風(fēng)險(xiǎn)，把握審計(jì)重點(diǎn)，制定審計(jì)策略及程序，對(duì)PPP項(xiàng)目采購全過程實(shí)施監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

二、PPP項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)政府采購的區(qū)別

（一）采購主體及范圍的差異

在傳統(tǒng)政府采購中，以國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為主體，以財(cái)政資金為資金來源，以集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)為對(duì)象。在PPP項(xiàng)目采購中主體是政府或是政府授權(quán)的企業(yè)和組織，采購資金來源是財(cái)政資金或是社會(huì)資金。采購對(duì)象包括購買貨物、工程、買斷、承包、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等?？傮w來說PPP項(xiàng)目采購的采購主體和采購資金來源中都能加入社會(huì)資本，采購對(duì)象的范圍也比傳統(tǒng)政府采購更加寬泛。

（二）采購合同的差異

傳統(tǒng)采購因采購對(duì)象為貨物、工程和服務(wù)，采購一般采用付現(xiàn)的方式，采購持續(xù)時(shí)間短，采購合同簡(jiǎn)單，合同內(nèi)容多圍繞采購物品的權(quán)利與義務(wù)。其合同期限較長(zhǎng)，一般為10至20年，合同中不僅包括權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，還包括設(shè)計(jì)，投融資，資產(chǎn)的歸屬權(quán)、管理以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等內(nèi)容。

（三）采購方式的差異

《政府采購法》中規(guī)定傳統(tǒng)政府采購方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)五種。而在財(cái)政部規(guī)定的PPP項(xiàng)目采購的方式中，除了傳統(tǒng)的公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購?fù)猓€增加了競(jìng)爭(zhēng)性磋商。一般采用公開招標(biāo)的方式，除非項(xiàng)目存在技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或要求等情況，才采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等其他方式。

（四）采購流程的差異

根據(jù)國家相關(guān)要求，PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審和物有所值評(píng)價(jià)。相比傳統(tǒng)的政府采購流程，在確定是否采用PPP項(xiàng)目采購時(shí)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，在確定采購方式后增加了資格預(yù)審環(huán)節(jié)，在簽訂采購合同前增加了采購結(jié)果確認(rèn)談判和確認(rèn)談判備忘錄的環(huán)節(jié)。其中通過前置的資格預(yù)審環(huán)節(jié)，更加嚴(yán)格的評(píng)估和篩選社會(huì)資本，一般流程包括編制資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，成立資格預(yù)審評(píng)審小組，提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件，進(jìn)行資格預(yù)審，編寫資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告。采購結(jié)果確認(rèn)談判時(shí)在評(píng)審結(jié)束后合同簽訂前按照評(píng)審結(jié)果中社會(huì)資本的排名依次與社會(huì)資本就合同中的一些細(xì)節(jié)進(jìn)行確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的社會(huì)資本為預(yù)中標(biāo)的社會(huì)資本，并與其簽署確認(rèn)談判備忘錄。

（五）PPP項(xiàng)目采購中引入了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估論證

相比傳統(tǒng)的政府采購，在進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購前，政府需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估論證。物有所值評(píng)價(jià)（Value for money）是政府用來評(píng)估是否使用政府和社會(huì)資本采購模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府采購模式的手段，它主要通過評(píng)判PPP采購方式是否比傳統(tǒng)采購方式更節(jié)約、效率更高。財(cái)政承受能力評(píng)估論證是擬開展PPP項(xiàng)目通過對(duì)政府進(jìn)行責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算、能力評(píng)價(jià)等來評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)當(dāng)前以及今后政府年度財(cái)政支出的影響，判斷政府是否夠能切實(shí)履行PPP合同，保障項(xiàng)目的正常運(yùn)行，防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目采購中的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）采購計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目作為政府向社會(huì)公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的手段，一般都是工程建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目的建設(shè)過程中涉及政治、城市建設(shè)規(guī)劃、法律、國家未來政策變動(dòng)等因素的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目停工或擱淺；沒有指定完善的采購計(jì)劃，臨時(shí)編制采購計(jì)劃，對(duì)社會(huì)資本應(yīng)具有的相關(guān)資質(zhì)規(guī)定不完全、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致采購工作量大、投標(biāo)企業(yè)不達(dá)標(biāo)，給政府帶來重大經(jīng)濟(jì)損失；采購需求決定采購計(jì)劃，未結(jié)合實(shí)情評(píng)估項(xiàng)目采購需求的合理性，編制采購計(jì)劃的人員，申請(qǐng)流程等問題也是采購計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因。

（二）合同簽署風(fēng)險(xiǎn)

相比較傳統(tǒng)模式的政府采購中資格預(yù)審并非必要的前置環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目采購資格預(yù)審為必須環(huán)節(jié)。合同簽署風(fēng)險(xiǎn)有：資格預(yù)審階段無明確的標(biāo)準(zhǔn)，資質(zhì)審查不嚴(yán)格，對(duì)社會(huì)資本的履約能力、管理水平等調(diào)查了解不夠；按照規(guī)定，應(yīng)招投標(biāo)的未進(jìn)行招投標(biāo)，沒有采用適當(dāng)?shù)牟少彿绞剑徽型稑?biāo)程序不合規(guī)定，存在圍標(biāo)、串標(biāo)等違規(guī)情況；沒有按照合同對(duì)審批程序進(jìn)行審查，自行簽署合同；簽署合同沒有經(jīng)過授權(quán)或違規(guī)授權(quán)等；簽約的社會(huì)資本不符合相關(guān)規(guī)定；合同變更、解除沒有履行相關(guān)的程序；對(duì)合同管理部門提出的合理合法的審查意見不予采納；合同編制不標(biāo)準(zhǔn)，管理效率不高。

（三）采購價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

采購價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因是PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，相關(guān)原材料、建設(shè)成本等市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)大，政府不可能預(yù)測(cè)到或不能及時(shí)掌握項(xiàng)目的具體市場(chǎng)成本；唯一的社會(huì)資本確定形成了多方面壟斷；社會(huì)資本因利益而違背市場(chǎng)原則；政府對(duì)PPP項(xiàng)目所涉及的行業(yè)了解不深，價(jià)格信息交流受限，使政府采購部門的價(jià)格信息收集渠道單一；開標(biāo)后，采購機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員對(duì)報(bào)價(jià)進(jìn)行價(jià)格磋商和談判的主動(dòng)性與能力不足。

（四）合同執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

合同執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因是在合同執(zhí)行過程中社會(huì)資本沒按照合同規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行開工建設(shè)，建設(shè)不符合規(guī)定，項(xiàng)目資金到位不及時(shí)、管理混亂，影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行；社會(huì)資本履約意愿發(fā)生變化、能力不足，簽訂合同后，出現(xiàn)未預(yù)期的因素，導(dǎo)致履約能力變化；合同承諾不規(guī)范；社會(huì)資本存在惡意欺詐及競(jìng)爭(zhēng)行為。

（五）舞弊風(fēng)險(xiǎn)

招投標(biāo)采購一直是舞弊的滋生地之一，舞弊也一直是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。PPP項(xiàng)目涉及的周期長(zhǎng)、金額大，舞弊行為可能存在于采購的各個(gè)環(huán)節(jié)，虛假招標(biāo)、明招暗定、圍標(biāo)、串標(biāo)等舞弊行為的發(fā)生，不僅擾亂了招投標(biāo)市場(chǎng)的公平、公正，也損害了其他投標(biāo)人的利益，不具資格或管理混亂的社會(huì)資本中標(biāo)還會(huì)給項(xiàng)目質(zhì)量留下隱患甚至造成政府和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益損失。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目采購審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)

（一）采購計(jì)劃審計(jì)

針對(duì)采購計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)人員在制定PPP項(xiàng)目采購審計(jì)策略時(shí)，應(yīng)審查采購需求是否合理，是否符合政策法規(guī)和城建需求，采購計(jì)劃依據(jù)是否充分，采購程序是否合規(guī)及采購計(jì)劃執(zhí)行是否有效。詳細(xì)審查編制的采購申請(qǐng)書，審批程序以及采購計(jì)劃的下達(dá)情況。

（二）合同簽署階段的審計(jì)

資格預(yù)審階段，審計(jì)員應(yīng)檢查資格預(yù)審的相關(guān)文件是否齊全，有無明確的標(biāo)準(zhǔn)，資格預(yù)審程序是否合規(guī)，檢查社會(huì)資本的資質(zhì)、履約能力、信用水平、管理能力等是否符合規(guī)定；在合同簽署過程中，審計(jì)員應(yīng)檢查合同的授權(quán)審批程序；檢查社會(huì)資本選擇的合規(guī)性；審查合同的條款約定是否合規(guī)，是否會(huì)構(gòu)成政府隱性負(fù)債；審查采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購程序的執(zhí)行能力與適當(dāng)性；審查招投標(biāo)情況；調(diào)查采購員與社會(huì)資本的關(guān)系，檢查是否存在串通、舞弊等情況。

（三）采購價(jià)格的審計(jì)

針對(duì)采購價(jià)格審計(jì)，審計(jì)員應(yīng)了解PPP項(xiàng)目所屬行業(yè)的相關(guān)信息，咨詢相關(guān)專家關(guān)于PPP項(xiàng)目建設(shè)所涉及的材料的未來行業(yè)走向，收集整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)等的價(jià)格信息，與實(shí)際社會(huì)資本給出的成本進(jìn)行比對(duì)，檢查社會(huì)資本有無違背市場(chǎng)原則；審查社會(huì)資本與政府之間有無利益關(guān)系以及參與投標(biāo)的企業(yè)之間的關(guān)系，社會(huì)資本與采購員之間的關(guān)系；檢查政府對(duì)采購的監(jiān)督檢查程序是否設(shè)立并有效執(zhí)行，檢查價(jià)格稽核程序的實(shí)施運(yùn)用情況；檢查采購代理平臺(tái)的運(yùn)用情況。

（四）合同執(zhí)行階段的審計(jì)

針對(duì)合同執(zhí)行階段的審計(jì)，審計(jì)員應(yīng)與社會(huì)資本方進(jìn)行溝通，了解合同的執(zhí)行情況，檢查資金支付的授權(quán)、審批情況、檢查資金支付與合同的一致性，檢查PPP項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和效率，實(shí)時(shí)掌控合同執(zhí)行的效果和進(jìn)度。詳細(xì)了解社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)狀況，判斷社會(huì)資本履約能力及意愿是否發(fā)生改變或存在惡意欺詐行為等。

（五）舞弊審計(jì)

對(duì)舞弊行為的審計(jì)，應(yīng)貫穿整個(gè)采購過程，審計(jì)人員在制定審計(jì)策略時(shí)應(yīng)分析存在舞弊行為的環(huán)節(jié)，和參與采購的人員進(jìn)行溝通，除關(guān)注是否存在虛假招標(biāo)、明招暗定、圍標(biāo)、串標(biāo)等舞弊行為，還要重視審計(jì)過程中異常的現(xiàn)象，檢查政府與社會(huì)資本之間的財(cái)務(wù)往來情況。

五、結(jié)語

采購PPP項(xiàng)目選擇的社會(huì)資本關(guān)系著PPP項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，因此，采購計(jì)劃的制定、實(shí)施以及后期的履約都應(yīng)該進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)工作應(yīng)分析PPP項(xiàng)目采購的風(fēng)險(xiǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向制定審計(jì)策略，把握審計(jì)重點(diǎn)，提供審計(jì)質(zhì)量和效率，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)資本更好為地社會(huì)公眾服務(wù)。