◆劉守剛

內(nèi)容提要：在19世紀(jì)下半葉，英國(guó)財(cái)政在理論上雖然出現(xiàn)了突破國(guó)家最小職能設(shè)定并發(fā)揮生產(chǎn)性職能的想法，但并未真正提出國(guó)家生產(chǎn)性概念與公共產(chǎn)品理論。在德國(guó)，由于實(shí)踐中財(cái)政一開始就承擔(dān)著積極的國(guó)家建設(shè)職能，特別是在19世紀(jì)承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)國(guó)家趕超的任務(wù)，財(cái)政支出遠(yuǎn)非履行最小職能，而是積極地介入生產(chǎn)活動(dòng)并提供重要的公共服務(wù)。因此，德國(guó)財(cái)政理論自始至終都強(qiáng)調(diào)財(cái)政的生產(chǎn)性作用和國(guó)家的生產(chǎn)性角色，但也沒有提出用來概括國(guó)家生產(chǎn)性概念的最好理論即公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是由意大利、奧地利與瑞典學(xué)者提出并加以發(fā)展的。在理論上，一旦使用了公共產(chǎn)品這一概念，國(guó)家就再也不可能保持在最小國(guó)家狀態(tài)且純粹消費(fèi)性的設(shè)定中，而必然導(dǎo)致對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性的事實(shí)上的承認(rèn)，財(cái)政也因此成為從事生產(chǎn)或創(chuàng)造新價(jià)值的工具。

一、引言

直至今日，對(duì)于財(cái)稅方案，仍有不少學(xué)者持有薩伊的“黃金法則”，即最好的財(cái)政方案是支出最少，最好的稅收是征稅最少。在財(cái)政思想史上，該看法的鼎盛時(shí)期是自亞當(dāng)·斯密至約翰·密爾或者說18世紀(jì)末至19世紀(jì)上半葉這一歷史階段。薩伊黃金法則的理論前提，實(shí)際上是斯密等人對(duì)于國(guó)家非生產(chǎn)性的主張，正如斯密所言：“君主以及他的官吏和海陸軍，都是不生產(chǎn)的勞動(dòng)者，他們是公仆，其生計(jì)由他人勞動(dòng)年產(chǎn)物的一部分來維持”。①亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（上卷），北京：商務(wù)印書館，1981年版，第304頁。就是說，這些財(cái)政學(xué)者將國(guó)家看作是非生產(chǎn)性的，認(rèn)為國(guó)家是“必要的惡”，因此財(cái)政支出雖確有必要但應(yīng)越少越好，于是最小職能的國(guó)家是最好的國(guó)家，“廉價(jià)政府”或者說財(cái)政支出最少的政府才最值得稱道。

不過，時(shí)間到了19世紀(jì)后期甚至20世紀(jì)初，英國(guó)財(cái)政理論界認(rèn)識(shí)到，考慮稅收效率問題，必須結(jié)合稅收征收帶來的犧牲與稅收使用帶來的效用。此時(shí)學(xué)者們已開始承認(rèn)，稅收使用能夠帶來效用，財(cái)政支出能帶來益處。因此，國(guó)家具有一定的生產(chǎn)性，類似這樣的結(jié)論此時(shí)在英國(guó)的財(cái)政理論中已呼之欲出。但遺憾的是，此歷史時(shí)期英國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性的觸及還是初步的，這與英國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中長(zhǎng)期奉行國(guó)家不干預(yù)政策有關(guān)。學(xué)者們對(duì)于財(cái)政支出規(guī)模（是否仍局限于最小國(guó)家）、種類（不同公共服務(wù)之間如何平衡）與程序（政府與民眾基于某種規(guī)則進(jìn)行選擇，即公共選擇）并沒有加以特別地研究。對(duì)此，馬斯格雷夫指出，像庇古（1877—1959）這樣的財(cái)政學(xué)者沒有明確提出國(guó)家生產(chǎn)性與公共產(chǎn)品等概念，也“沒有考慮政府通過何種機(jī)制了解個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)”，而奧地利和意大利學(xué)者早在30年前就已對(duì)此進(jìn)行了討論。①理查德·馬斯格雷夫：《財(cái)政原則簡(jiǎn)史》，載于《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊(cè)》（第1卷），北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年版。

確實(shí)，在國(guó)家生產(chǎn)性概念及公共產(chǎn)品理論方面，歐陸學(xué)者才是真正的創(chuàng)造者與發(fā)展者。歐陸學(xué)者之所以能在這方面作出重要貢獻(xiàn)，是因?yàn)樵诘聡?guó)和意大利這樣的后發(fā)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)對(duì)英國(guó)學(xué)者的理論發(fā)出了挑戰(zhàn)，當(dāng)然還有這些學(xué)者自身在理論上的努力。本文的目的，就在于追溯國(guó)家生產(chǎn)性概念與公共生產(chǎn)理論在歐陸國(guó)家的興起過程，以便為我國(guó)財(cái)稅學(xué)界進(jìn)一步思考財(cái)政職能大小、稅收負(fù)擔(dān)輕重及公共產(chǎn)品決策提供思想史背景。

二、財(cái)政學(xué)向支出理論的傾斜：應(yīng)對(duì)德國(guó)問題的國(guó)家生產(chǎn)功能

18世紀(jì)末、19世紀(jì)初的德國(guó)學(xué)者在思考本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展問題時(shí)，一開始能夠運(yùn)用的理論資源大多是由英國(guó)學(xué)者創(chuàng)造的。直至19世紀(jì)上半葉的英國(guó)財(cái)政思想，重視的主要是稅收理論而在相當(dāng)程度上忽視了支出的研究，因而對(duì)財(cái)政支出的益處（或者說國(guó)家生產(chǎn)性）的看法基本持有否定的意見。之所以如此，相當(dāng)程度上源于此時(shí)英國(guó)財(cái)稅實(shí)踐對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性的要求不高?？傻聡?guó)國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)卻對(duì)財(cái)政思想提出了必須重視支出益處、強(qiáng)調(diào)國(guó)家生產(chǎn)性的要求。正如馬斯格雷夫反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，在德國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化歷程中，“高效和運(yùn)行良好的財(cái)政當(dāng)局的形象一直保持著”并發(fā)揮了巨大的生產(chǎn)性作用，特別是在19世紀(jì)最后十年（即在德國(guó)財(cái)政學(xué)的全盛時(shí)期）。②理查德·馬斯格雷夫，詹姆斯·布坎南：《公共財(cái)政與公共選擇》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第4頁。在這樣的歷史實(shí)踐背景影響下，馬斯格雷夫竭力反對(duì)以布坎南為首的學(xué)者給政府設(shè)定的形象——“在懶散的官僚、追求自我權(quán)力膨脹以及腐敗的官員的假設(shè)下建立的政府模型”，認(rèn)為這種形象充滿偏見并且“這種模型的傳播對(duì)于民主社會(huì)中的好政府具有破壞性”。③理查德·馬斯格雷夫，詹姆斯·布坎南：《公共財(cái)政與公共選擇》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第27頁。顯然，前文提及的薩伊黃金法則也與這樣的政府形象設(shè)定一致。

比起18世紀(jì)末19世紀(jì)初的英國(guó)來，德國(guó)的特殊性在于，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重落后，因而實(shí)現(xiàn)趕超是國(guó)家發(fā)展的歷史使命。在趕超過程中，由于存在著比較明確的目標(biāo)，國(guó)家行動(dòng)的整體主義色彩比較強(qiáng)，對(duì)權(quán)威與紀(jì)律強(qiáng)調(diào)得多。作為國(guó)家人格代表的文官集團(tuán)，有必要也有可能在其中發(fā)揮巨大的作用。特別是在普魯士，文官集團(tuán)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展問題的把握與解決、對(duì)整體秩序與個(gè)體權(quán)利的平衡等方面，發(fā)揮了突出的引領(lǐng)作用。德國(guó)財(cái)政學(xué)者和財(cái)政當(dāng)局，在此方面更是表現(xiàn)良好。由于在思想上可以大力借鑒先發(fā)國(guó)家尤其英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并能始終帶著德國(guó)發(fā)展的特殊問題與英國(guó)學(xué)者的作品展開對(duì)話，因此德國(guó)財(cái)政學(xué)者在吸收與修正英國(guó)財(cái)政思想的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了盛極一時(shí)的德國(guó)財(cái)政學(xué)。而德國(guó)財(cái)政學(xué)又通過現(xiàn)實(shí)的財(cái)政活動(dòng)，在國(guó)家的趕超與治理過程中發(fā)揮了特別重要的指導(dǎo)作用。比如關(guān)稅及由普魯士主導(dǎo)的關(guān)稅同盟在德國(guó)國(guó)家統(tǒng)一和發(fā)展過程中承擔(dān)了特別使命。德國(guó)財(cái)政學(xué)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家治理過程中發(fā)揮的作用亦十分突出，它促進(jìn)了國(guó)家治理多種目標(biāo)、不同價(jià)值與利益之間的平衡，比如解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，還有富裕與累積性貧困共存的問題。

在特殊的國(guó)情前提及趕超的歷史任務(wù)下，德國(guó)財(cái)政學(xué)雖然注意到英國(guó)重視稅收不重視支出的財(cái)政理論，但并未全盤接受，而是在與這種理論不斷對(duì)話的基礎(chǔ)上，發(fā)展出自己的側(cè)重于支出、強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)功能的財(cái)政理論。在德國(guó)歷史上，這一國(guó)家生產(chǎn)性理論體現(xiàn)為財(cái)政學(xué)從官房學(xué)派、歷史學(xué)派直至黃金時(shí)代的財(cái)政學(xué)派三個(gè)階段的發(fā)展。

（一）作為德國(guó)財(cái)政學(xué)淵源的官房時(shí)代（16—18世紀(jì)末）：以富國(guó)強(qiáng)兵為中心的重商主義前期

在這一時(shí)期，德意志諸邦各自為政，甚至相互敵對(duì)。財(cái)政學(xué)的迫切任務(wù)是，以德意志諸邦的君主或領(lǐng)主為中心，通過種種財(cái)政手段來實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵。此時(shí)的財(cái)政學(xué)者幾乎都被歸于官房學(xué)派，因?yàn)樗麄兇蠖嘣诰魈峁┑姆块g即“官房”內(nèi)工作，負(fù)責(zé)向各邦君主講授財(cái)政政策并培養(yǎng)通曉行政工作原則及任務(wù)的官員。

對(duì)于官房學(xué)派，也有人將其分為前后兩期：前期主要指神圣羅馬帝國(guó)皇帝馬克西米利安于1493—1501年在因斯布魯克和維也納等地設(shè)置的官房，招聘德意志各大學(xué)中的教授和研究者來授課以培養(yǎng)官吏；后期指1727年普魯士國(guó)王威廉一世在哈雷大學(xué)與奧德大學(xué)設(shè)立官房大學(xué)的講座，在這一時(shí)期其他一些邦國(guó)也聘用了類似的官房學(xué)者。

官房學(xué)派政策主張的核心內(nèi)容是，通過對(duì)君主擁有的財(cái)產(chǎn)（一開始主要是莊園土地，如腓特烈大帝時(shí)代，王室領(lǐng)地達(dá)到普魯士領(lǐng)土的二分之一，后來擴(kuò)展到工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)）的經(jīng)營(yíng)與管理，擴(kuò)大邦國(guó)的財(cái)政收入，最終實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵。由于這一學(xué)派高度重視以金銀形式表現(xiàn)出來的君主財(cái)富，因此也像英國(guó)同類學(xué)者那樣被稱為重商主義或者前重商主義者。不過需要注意的是，德意志的重商主義，與亞當(dāng)·斯密批評(píng)的英國(guó)的重商主義還是有區(qū)別的。相對(duì)而言，英國(guó)重商主義更重視商人的商業(yè)活動(dòng)，而德意志官房學(xué)派更重視國(guó)家或君主的實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)。德國(guó)官房學(xué)派對(duì)后世財(cái)政學(xué)的影響，主要集中于兩點(diǎn)：（1）君主或國(guó)家應(yīng)積極地承擔(dān)起為全體國(guó)民謀取福利的責(zé)任，行政官吏應(yīng)承擔(dān)起專業(yè)管理的任務(wù)；（2）國(guó)家通過強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策和對(duì)資產(chǎn)的優(yōu)良管理，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和民眾福利的增加。

此時(shí)的官房學(xué)派，主要重視依靠君主或國(guó)家的資產(chǎn)獲取財(cái)政收入，并不將稅收作為國(guó)家的主要財(cái)政收入來源。對(duì)于非主要收入形式的稅收，他們的意見是國(guó)家應(yīng)征收持久的而非臨時(shí)性的稅收。特別是進(jìn)入到18世紀(jì)以后，經(jīng)由議會(huì)同意、以民眾財(cái)產(chǎn)與收入為征收對(duì)象的稅收，成為實(shí)踐中越來越重要的收入形式。在財(cái)政上，君主的個(gè)人財(cái)政與國(guó)家財(cái)政也因此不斷地得以區(qū)分。換言之，跟英國(guó)稅收國(guó)家的發(fā)展方向相似但進(jìn)程較晚，德意志諸邦在理論和實(shí)踐上也逐漸進(jìn)入了稅收國(guó)家的階段。不過，就此時(shí)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)而言，來自于君主或國(guó)家財(cái)產(chǎn)的收入仍然占據(jù)相當(dāng)大的比重；而且隨著國(guó)家出面創(chuàng)辦的工商業(yè)發(fā)展，財(cái)產(chǎn)收入的地位也未像英國(guó)那樣出現(xiàn)降低的趨勢(shì)。

官房學(xué)派中最為著名的學(xué)者可能是尤斯提（Johann Justi，1705—1771），他的《財(cái)政學(xué)》一書代表著18世紀(jì)以官房學(xué)命名的德意志財(cái)政學(xué)達(dá)到了那個(gè)時(shí)代的成熟階段。①張馨等：《當(dāng)代財(cái)政與財(cái)政學(xué)主流》，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2000年，第55頁。在該書中，尤斯提明確提出“所有國(guó)家的終極目的，是在增進(jìn)國(guó)民的福利……臣民并非為君王而存在”。②坂入長(zhǎng)太郎：《歐美財(cái)政思想史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年版，第77頁。在他看來，財(cái)政支出所需要的收入如何合理地取得，是財(cái)政的中心問題，或者說國(guó)庫需要是財(cái)政的首要原則。不過在此時(shí)，他仍認(rèn)為國(guó)有土地、王室領(lǐng)地和一些特權(quán)收入是公共財(cái)政的真實(shí)基礎(chǔ)，國(guó)家收入的來源主要是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，出于私產(chǎn)的稅收僅僅是最后的收入手段。作為官房學(xué)派的標(biāo)志性觀點(diǎn)，尤斯提強(qiáng)調(diào)，財(cái)政學(xué)必須研究如何管理國(guó)家財(cái)產(chǎn)，國(guó)家有權(quán)使用國(guó)家內(nèi)的資源，即征用國(guó)內(nèi)的一切資產(chǎn)。

（二）標(biāo)志德國(guó)財(cái)政學(xué)發(fā)展的德國(guó)歷史學(xué)派（19世紀(jì)上半葉）：以發(fā)展工業(yè)為中心的重商主義后期

在曾遭受法國(guó)軍事入侵以及現(xiàn)實(shí)中英國(guó)商品傾銷的背景下，19世紀(jì)上半葉德意志諸邦面臨的歷史任務(wù)，就是在政治上和經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家的趕超。這一時(shí)期為國(guó)家趕超提供財(cái)政理論支持的學(xué)者，大多被歸入歷史學(xué)派或稱歷史主義學(xué)派。其中在德國(guó)統(tǒng)一前的這些財(cái)政學(xué)者又大多被稱為舊歷史學(xué)派，以區(qū)別于德國(guó)統(tǒng)一后的新歷史學(xué)派。由于他們的觀點(diǎn)與人物關(guān)系與前述的官房學(xué)派有聯(lián)系，在將官房學(xué)派稱為“重商主義前期學(xué)者”的基礎(chǔ)上，這些被稱為舊歷史學(xué)派的學(xué)者又被人稱為“重商主義后期學(xué)者”。

歷史學(xué)派的財(cái)政思想與政策建議，是這些學(xué)者基于法學(xué)、哲學(xué)、歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多領(lǐng)域的歷史主義發(fā)展而創(chuàng)造的成果。早在雅各布（Luding Heinrich von Jakob，1759—1827）時(shí)期，他就已經(jīng)嘗試著將官房學(xué)派觀點(diǎn)和那個(gè)時(shí)期德國(guó)人眼中的先進(jìn)國(guó)家（即英國(guó)）的理論（特別是亞當(dāng)·斯密的思想）融合在一起，并提出適合德意志的財(cái)政學(xué)說。1832年，卡爾·海因里希·勞（Karl Heinrich Rau，1792—1870）出版了《財(cái)政學(xué)》一書，這本書把當(dāng)時(shí)已被德國(guó)引進(jìn)的斯密及薩伊的古典自由主義財(cái)政理論與德意志的官房學(xué)融合在一起，正式開創(chuàng)了德國(guó)財(cái)政學(xué)在這一時(shí)期的研究路徑。勞的著作對(duì)后來德國(guó)財(cái)政學(xué)的發(fā)展，特別是對(duì)于阿道夫·瓦格納的影響頗大。在一定意義上，勞的財(cái)政學(xué)說已可被視為歷史學(xué)派財(cái)政學(xué)。不過，多數(shù)學(xué)者將李斯特（Friedrich List，1789—1846）在1841年出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)民體系》和威廉·羅雪爾（Wilhelm Georg Friedrich Roscher，1817—1894）在1843年出版的《歷史方法的國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)大綱》兩本著作所包含的財(cái)政理論，視為歷史學(xué)派財(cái)政學(xué)誕生的標(biāo)志。李斯特在書中強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有階段的，后進(jìn)國(guó)家不能在理論上直接采用先進(jìn)國(guó)家的自由貿(mào)易、國(guó)家消極職能的做法，像德國(guó)這樣的后進(jìn)國(guó)家必須采取貿(mào)易保護(hù)主義，國(guó)家應(yīng)該在生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，因此必須倡導(dǎo)國(guó)家經(jīng)費(fèi)支出是有生產(chǎn)性的觀點(diǎn)。羅雪爾在書中強(qiáng)調(diào)，要采用歷史方法研究經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策，像德意志這樣的民族有自己特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)是有益的且必須的。經(jīng)由李斯特、羅雪爾、迪策爾（Karl Dietzal，1829—1894）等學(xué)者的努力，歷史學(xué)派的財(cái)政學(xué)得以確立。

大體上，歷史學(xué)派財(cái)政學(xué)在實(shí)踐中要面對(duì)落后的德意志努力趕超先發(fā)國(guó)家的歷史任務(wù)，在理論上要應(yīng)對(duì)英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者提倡的最小國(guó)家的財(cái)政理論。于是，相關(guān)學(xué)者在前述官房學(xué)派理論傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面提出自己的理論主張。

（1）在研究方法上，否定英國(guó)古典學(xué)派的抽象演繹法，極力推崇所謂的“歷史方法”。他們否認(rèn)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著普遍的客觀規(guī)律，認(rèn)為各個(gè)國(guó)家和民族都有自己特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。他們強(qiáng)調(diào)，學(xué)者應(yīng)該大量收集各個(gè)國(guó)家和各個(gè)民族的歷史與現(xiàn)狀的資料，用來說明國(guó)家和民族發(fā)展的特點(diǎn)。

（2）在國(guó)家職能方面，重視國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理。他們要求積極運(yùn)用財(cái)政支出手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展，堅(jiān)決反對(duì)英國(guó)古典自由主義學(xué)者提倡的國(guó)家或財(cái)政非生產(chǎn)性觀點(diǎn)，認(rèn)為稅收的征收特別是稅收的使用具有積極的生產(chǎn)性作用。

（3）在國(guó)家本質(zhì)方面，不贊成英國(guó)古典學(xué)者將國(guó)家僅僅看作實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的工具。他們認(rèn)為，國(guó)家本身就是目的，而且是最高的總體利益。就是說，國(guó)家具有實(shí)體性，與私人經(jīng)濟(jì)具有同等的天賦權(quán)利，具有“非物質(zhì)資本生產(chǎn)”的職能，可與“物質(zhì)資本生產(chǎn)”的職能一起共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

總而言之，歷史學(xué)派學(xué)者設(shè)想中的國(guó)家是生產(chǎn)國(guó)家，他們?cè)谪?cái)政學(xué)方面的核心主張是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的積極干預(yù)。

（三）代表德國(guó)財(cái)政學(xué)頂峰的黃金時(shí)代：新歷史學(xué)派與社會(huì)政策學(xué)派（19世紀(jì)下半葉）

19世紀(jì)下半葉特別是1871年德國(guó)統(tǒng)一后，原來分立在各邦國(guó)的官房學(xué)派思想、歷史學(xué)派財(cái)政理論，開始向統(tǒng)一國(guó)家的財(cái)政學(xué)發(fā)展。特別是在德國(guó)迅速工業(yè)化的背景下，各種國(guó)家建設(shè)問題給財(cái)政學(xué)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。此時(shí)的德國(guó)財(cái)政學(xué)已吸收了英國(guó)古典學(xué)派財(cái)政思想，又融合了原來官房學(xué)派和歷史學(xué)派的思想，雖然在財(cái)政思想要旨上大致仍屬于歷史學(xué)派，但因?yàn)槠涿媾R的國(guó)家建設(shè)問題比過去更為復(fù)雜，在運(yùn)用歷史歸納法方面更趨于極端，并且更加重視國(guó)家在解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題時(shí)的超階級(jí)性和自上而下的改良，所以常被人稱為“新歷史學(xué)派”。同時(shí)，因多數(shù)財(cái)政學(xué)者要么參加了1873年設(shè)立“社會(huì)政策學(xué)會(huì)”（其領(lǐng)導(dǎo)成員有阿道夫·瓦格納），要么贊同該學(xué)會(huì)強(qiáng)調(diào)國(guó)家活動(dòng)的生產(chǎn)性、主張國(guó)家干預(yù)與社會(huì)改良的觀點(diǎn)，所以1873年后的德國(guó)財(cái)政學(xué)者又大多被歸入“社會(huì)政策學(xué)派”。由于該學(xué)派的多數(shù)人為大學(xué)的教授，他們?cè)谥v壇上反對(duì)社會(huì)革命、主張社會(huì)改良，與當(dāng)時(shí)倡導(dǎo)暴力革命的社會(huì)主義思想相對(duì)應(yīng)，這樣的觀點(diǎn)又被人稱為“講壇社會(huì)主義”。

這一時(shí)期德國(guó)的財(cái)政學(xué)逐漸成為一門相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科，因其體系的完整性與內(nèi)容的豐富性，德國(guó)財(cái)政學(xué)進(jìn)入了黃金時(shí)代，對(duì)當(dāng)時(shí)的德國(guó)國(guó)家治理產(chǎn)生了極大的影響。在這一黃金時(shí)代，最為著名的財(cái)政學(xué)家就是三大巨星：斯坦因、謝夫勒和瓦格納。就他們財(cái)政思想的總體而言，其主要內(nèi)容是從國(guó)家有機(jī)體學(xué)說出發(fā)主張國(guó)家具有生產(chǎn)性，反對(duì)英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)國(guó)家非生產(chǎn)性的主張。

斯坦因（Lorenz von Stein，1815—1890）的代表作是1860年出版的《財(cái)政學(xué)教科書》，該書在一定程度上可以代表德意志財(cái)政學(xué)在黃金時(shí)代的主要觀點(diǎn)與水平。斯坦因反復(fù)強(qiáng)調(diào)，財(cái)政支出和稅收都具有生產(chǎn)性，“稅收制度的價(jià)值不在于稅收的數(shù)量與水平，而在于稅收制度形成資本的能力，而這種能力又來自于國(guó)家用稅收來促進(jìn)公民稅收潛力發(fā)展與國(guó)家經(jīng)濟(jì)力量增強(qiáng)的過程”。稅收具有的生產(chǎn)性，斯坦因概括為一種有機(jī)的循環(huán)，“稅收潛力創(chuàng)造了稅收，稅收創(chuàng)造了行政管理，而行政管理反過來又創(chuàng)造了稅收潛力”。斯坦因強(qiáng)調(diào)，稅收必須具有生產(chǎn)性，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是稅收至少與國(guó)家向人民所提供的物質(zhì)資料、公共服務(wù)相等，“每一種稅收的真實(shí)目的都是再生產(chǎn)性質(zhì)的，必須創(chuàng)造出至少相當(dāng)于稅收自身的價(jià)值。稅收的這種再生產(chǎn)能力，是而且一直是國(guó)家生命的絕對(duì)條件”。①馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第59頁。

謝夫勒（Albert Schaffle，1831—1904）的主要著作有《賦稅政策原理》和《賦稅論》，對(duì)德國(guó)在此一時(shí)期財(cái)政理論的發(fā)展也做出了杰出的貢獻(xiàn)。在謝夫勒看來，英國(guó)學(xué)者采用機(jī)械論立場(chǎng)看待國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是不正確的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)是一個(gè)由全部個(gè)別經(jīng)濟(jì)及無數(shù)部門經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合而成的國(guó)民經(jīng)濟(jì)有機(jī)體，包括私人經(jīng)濟(jì)和共同經(jīng)濟(jì)兩部分。私人經(jīng)濟(jì)的主體是個(gè)人企業(yè)，基于自私自利的思想，在市場(chǎng)上通過競(jìng)爭(zhēng)以謀取最大利潤(rùn)；共同經(jīng)濟(jì)靠人格化的團(tuán)體或組織（如國(guó)家、地方公共團(tuán)體等）來承擔(dān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的任務(wù)，其中最為重要的是以國(guó)家為主體提供物質(zhì)資料和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即國(guó)家經(jīng)濟(jì)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)在國(guó)民生活中起著促進(jìn)費(fèi)用節(jié)約和擴(kuò)大資源利用等作用，財(cái)政分配和預(yù)算收支計(jì)劃又是管好國(guó)家經(jīng)濟(jì)不可缺少的基礎(chǔ)。因此，“財(cái)政學(xué)的最高原則即國(guó)家需要必須與非國(guó)家需要同時(shí)保持均衡充足，從而使在國(guó)民經(jīng)濟(jì)也保持均衡充足”。②坂入長(zhǎng)太郎：《歐美財(cái)政思想史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年版，第295頁。謝夫勒主張，通過累進(jìn)稅率可以實(shí)現(xiàn)資源在國(guó)家需要與私人需要之間的合理配置，并利用稅收的再分配作用來調(diào)節(jié)所得和財(cái)產(chǎn)的配置。到漢斯·里徹爾（Hans Ritschl，1897—1993）那里，私人經(jīng)濟(jì)與共同經(jīng)濟(jì)這兩種有機(jī)體的構(gòu)成，被他明確界定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和共同經(jīng)濟(jì)（即國(guó)家經(jīng)濟(jì)），兩者共同構(gòu)成了一個(gè)二元經(jīng)濟(jì)體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)依靠獲利動(dòng)機(jī)（滿足私人欲求）而運(yùn)行，確立起依靠交換的機(jī)械的社會(huì)團(tuán)結(jié)；國(guó)家經(jīng)濟(jì)依靠公共精神（一種歸屬于、服務(wù)于社會(huì)的感覺）而運(yùn)行，確立起有機(jī)的社會(huì)團(tuán)結(jié)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，在提高資源使用效率這一意義上，共同經(jīng)濟(jì)當(dāng)然也必須有效地運(yùn)行。③里徹爾：“共同經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。在里徹爾等學(xué)者看來，公共經(jīng)濟(jì)就是國(guó)家財(cái)政。

謝夫勒以社會(huì)有機(jī)體理論為基礎(chǔ)對(duì)財(cái)政進(jìn)行的研究，還啟發(fā)了以瓦格納為代表的社會(huì)政策學(xué)派。瓦格納（Adolph Wagner，1835—1917）出版于1883年《財(cái)政學(xué)》一書，以前述勞的《財(cái)政學(xué)》為基礎(chǔ)，吸收了斯坦因的財(cái)政生產(chǎn)性的觀點(diǎn)和謝夫勒的社會(huì)有機(jī)體觀念，將財(cái)政學(xué)構(gòu)建成為獨(dú)立的社會(huì)科學(xué)體系。在一定程度上，瓦格納的《財(cái)政學(xué)》可以視為黃金時(shí)代財(cái)政學(xué)的最高成就，其影響直至今日。瓦格納的財(cái)政思想在以下兩個(gè)方面值得重點(diǎn)關(guān)注。

（1）肯定生產(chǎn)國(guó)家的必要性，并以此為起點(diǎn)來探討財(cái)政理論。瓦格納直接將國(guó)家界定為“生產(chǎn)性組織”，而財(cái)政活動(dòng)只是國(guó)家生產(chǎn)性活動(dòng)的一個(gè)表現(xiàn)，“作為一個(gè)生產(chǎn)性組織，國(guó)家為了完成自己的任務(wù)，需要特定數(shù)量的‘經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品’，如個(gè)人服務(wù)、勞動(dòng)力、商品、在貨幣經(jīng)濟(jì)中必需的貨幣等，它們是國(guó)家活動(dòng)的必需品”。①馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第18頁。為此，瓦格納將國(guó)家的生產(chǎn)性活動(dòng)命名為“財(cái)政經(jīng)濟(jì)”，并認(rèn)為它與私人經(jīng)濟(jì)同樣重要甚至更重要，絕非英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所形容的“必要的惡”。國(guó)家的生產(chǎn)性，就是“將物質(zhì)商品轉(zhuǎn)化為非物質(zhì)商品”，即汲取資源來提供公共服務(wù)，“從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義看，國(guó)家的服務(wù)、國(guó)家自身以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)具有極高的生產(chǎn)性”。②馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第21頁。他認(rèn)為財(cái)政自身具有再生產(chǎn)力，這種能力可進(jìn)一步形成新的稅源和再生產(chǎn)的能力。他提出衡量生產(chǎn)性的標(biāo)準(zhǔn)在于，“每一種國(guó)家活動(dòng)或活動(dòng)形式，每一項(xiàng)支出，如果給社會(huì)帶來的犧牲超過了其所帶來的效用或價(jià)值，就應(yīng)該予以拒絕（絕對(duì)拒絕原則）；如果私人個(gè)人或團(tuán)體，或者像市政當(dāng)局這樣的公共組織，可以提供同樣的服務(wù)并且成本更低，那么也應(yīng)該拒絕由國(guó)家來提供相應(yīng)的服務(wù)（相對(duì)拒絕原則）”。③馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第22—23頁。為此，國(guó)家財(cái)政支出已經(jīng)也必將持續(xù)增長(zhǎng)，此即財(cái)政學(xué)上著名的“瓦格納法則”。在這里，瓦格納事實(shí)上鮮明地提出了生產(chǎn)國(guó)家的概念，不再視國(guó)家為純粹的消費(fèi)主體，而是承擔(dān)積極生產(chǎn)功能的主體。當(dāng)然，需要交代的是，瓦格納心目中的生產(chǎn)國(guó)家一定是民主國(guó)家，國(guó)家并不具備專制的權(quán)力，在財(cái)政上它受到三個(gè)條件的限制：存在有效而獨(dú)立的議會(huì)實(shí)施財(cái)政控制；遵循節(jié)約原則；在財(cái)政需要與國(guó)民收入之間取得適當(dāng)?shù)钠胶狻＂荞R斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第22頁。

（2）針對(duì)德國(guó)在現(xiàn)代化過程中的社會(huì)困境與時(shí)代問題，提出進(jìn)一步擴(kuò)展國(guó)家職能的范圍，特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利在財(cái)政中的地位與作用，即在事實(shí)上提出“福利國(guó)家”。瓦格納反對(duì)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所主張的財(cái)政只限于治安和國(guó)防的職能，他將這種單純目的稱為“純財(cái)政目的”。瓦格納堅(jiān)定地認(rèn)為，稅收必須承擔(dān)起矯正市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中出現(xiàn)的國(guó)民收入與財(cái)富分配懸殊的職能。為此，在亞當(dāng)·斯密的稅收原則基礎(chǔ)上，他發(fā)展出四組九條稅收原則：財(cái)政原則（收入的充分性、稅收的彈性）；經(jīng)濟(jì)原則（選擇正確的稅源、選擇稅收種類）；正義原則（稅收的普遍性、稅收的平等性）；稅收管理原則（稅收的確定性、便利性、確保最少征收費(fèi)用）。⑤馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第29頁。他特別強(qiáng)調(diào)其中的正義原則，堅(jiān)決地支持運(yùn)用稅收工具來改善社會(huì)不平等狀況。瓦格納的稅收原則達(dá)到了當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界最為齊備的地步，并產(chǎn)生了廣泛的影響。在瓦格納看來，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家們之所以反對(duì)運(yùn)用稅收手段去矯正收入與財(cái)富的分配，是因?yàn)樵谶壿嬌习熏F(xiàn)行的收入與財(cái)富分配狀況視為唯一正確與正義的，而這一邏輯前提在現(xiàn)實(shí)中并不具備。為此，瓦格納還重新闡釋了普遍與平等兩個(gè)原則，認(rèn)為對(duì)窮人實(shí)行稅收豁免或區(qū)別對(duì)待不同來源的收入并不違背普遍原則，同時(shí)累進(jìn)稅制也不違背平等原則。事實(shí)上，瓦格納的這一看法直至今天仍是財(cái)政思想的基礎(chǔ)。

三、公共產(chǎn)品理論的興起：以奧地利、意大利、瑞典學(xué)者為主

公共產(chǎn)品理論的意義在于，一旦我們使用了公共產(chǎn)品一詞，就意味著在理論上再也不能將國(guó)家視為純粹的消費(fèi)主體，而認(rèn)為它具有了生產(chǎn)性。在嚴(yán)格意義上，公共產(chǎn)品這一概念是從消費(fèi)性質(zhì)來定義的，即在消費(fèi)時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性的產(chǎn)品，這類產(chǎn)品應(yīng)該由政府免費(fèi)提供給社會(huì)公眾享用。但由于非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性大多有程度的差別，因此真正純粹的公共產(chǎn)品數(shù)量并不多。在現(xiàn)實(shí)中，政府提供的公共服務(wù)在性質(zhì)上程度不等地接近非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性。所以，很多學(xué)者就從相對(duì)寬泛的意義上，將公共產(chǎn)品理解為由公共部門提供的供社會(huì)公眾免費(fèi)享用的公共服務(wù)，此種服務(wù)在消費(fèi)時(shí)可能并不具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性。馬斯格雷夫在其著名論文《財(cái)政原則簡(jiǎn)史》中，就是從這一相對(duì)寬泛的意義來回顧公共產(chǎn)品理論史的。因此，本文對(duì)公共產(chǎn)品理論的探討遵循馬斯格雷夫的界定。就是說，將政府免費(fèi)提供的公共服務(wù)大致理解為公共產(chǎn)品。

馬斯格雷夫反復(fù)強(qiáng)調(diào)，英國(guó)學(xué)者因視國(guó)家為純粹的消費(fèi)主體而不可能提出公共產(chǎn)品的概念。不過，前文描述的對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性持有積極態(tài)度的德國(guó)學(xué)者，也沒有提出關(guān)于公共產(chǎn)品的理論。事實(shí)上，直到經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際革命發(fā)生后，主觀價(jià)值理論被引入需求分析，奧地利與意大利學(xué)者才發(fā)展出公共產(chǎn)品理論。另外，瑞典的一些德語學(xué)者如維克塞爾與林達(dá)爾等，對(duì)公共產(chǎn)品理論也有貢獻(xiàn)。到20世紀(jì)40年代后該理論才影響到美國(guó)。公共產(chǎn)品理論對(duì)于財(cái)政學(xué)發(fā)展的意義，有學(xué)者是這樣評(píng)價(jià)的：“公共產(chǎn)品論的進(jìn)入，大大增加了西方財(cái)政學(xué)的基本理論分析，引起西方財(cái)政學(xué)根本思路的變化，……從而使得整個(gè)財(cái)政學(xué)的支出和收入部分，從根本上圍繞著公共產(chǎn)品的供應(yīng)來展開”。①張馨等：《當(dāng)代財(cái)政與財(cái)政學(xué)主流》，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2000年版，第64頁。

（一）從供給方面對(duì)公共產(chǎn)品的研究

如前所述，德國(guó)學(xué)者像迪策爾、謝夫勒和瓦格納等人，都已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的生產(chǎn)性以及政府作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)者的角色。事實(shí)上，在他們的著作中，討論了公共產(chǎn)品的一個(gè)特性即在消費(fèi)時(shí)的不可分割性（即所有消費(fèi)者都可以享受相同的和數(shù)量相等的產(chǎn)品，這一概念后來被“非競(jìng)爭(zhēng)性”術(shù)語重新表述）。從理論上看，他們對(duì)公共產(chǎn)品理論的貢獻(xiàn)主要是從供給方面入手的，即著重說明國(guó)家應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品之種類與數(shù)量。

就供給而言，意大利財(cái)政學(xué)者喬瓦尼·蒙特馬提尼（Giovanni Montemartini，1867—1913），在此方面為公共產(chǎn)品理論作出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。在他看來，提供公共產(chǎn)品的主體即政治組織（國(guó)家），可稱為公共企業(yè)或政治企業(yè)，在性質(zhì)上它和提供私人產(chǎn)品的主體一樣，決策也遵從成本最小化或利潤(rùn)最大化原則。然而和一般企業(yè)不同的是，政治企業(yè)提供一種特殊的服務(wù)，即強(qiáng)制服務(wù)。無論這種強(qiáng)制服務(wù)的消費(fèi)者是政治企業(yè)本身抑或其他企業(yè)，它們都可以讓那些不屬于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)單位分擔(dān)企業(yè)的成本。當(dāng)政治企業(yè)提供強(qiáng)制服務(wù)的邊際成本等于邊際收益時(shí)，政治企業(yè)的生產(chǎn)達(dá)到了最優(yōu)，其提供的強(qiáng)制服務(wù)就達(dá)到了均衡水平。按照蒙特馬提尼的分析，由政治企業(yè)提供的公共產(chǎn)品，來源有兩個(gè)：一個(gè)來自唯有政治企業(yè)履行的職能即提供強(qiáng)制服務(wù)，比如為了提供強(qiáng)制服務(wù)，需要維持一支軍隊(duì)，由此產(chǎn)生國(guó)防這種公共產(chǎn)品；另一個(gè)來自政治企業(yè)以取得的收入或利潤(rùn)來滿足企業(yè)成員的需要。在提供這些公共產(chǎn)品時(shí)，政治企業(yè)所考慮的，并非這些公共產(chǎn)品是否為整個(gè)社會(huì)所需，而是實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身的利益。在前一種情形下，是實(shí)現(xiàn)政治企業(yè)自身的利潤(rùn)最大化；在后一種情形下，是實(shí)現(xiàn)政治企業(yè)多數(shù)成員的效用最大化。換言之，蒙特馬提尼的意思是，公共產(chǎn)品的需要在相當(dāng)程度上是派生出來的，它不過是政治企業(yè)為了達(dá)成自身目的而順帶形成的，因此“嚴(yán)格來講，不存在和私人需要相對(duì)的公共需要或集體需要”。②馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第196頁。

總之，蒙特馬提尼將國(guó)家或提供公共產(chǎn)品的主體視為企業(yè)，認(rèn)為是國(guó)家這樣的企業(yè)自身的、不同于社會(huì)的需要決定了公共產(chǎn)品供給的種類和水平。由此，他將自利主義的方法論貫徹到對(duì)公共產(chǎn)品供給的分析之中，這一點(diǎn)跟當(dāng)時(shí)財(cái)政學(xué)界常將公共產(chǎn)品的提供者抽象化為一個(gè)仁慈君主的政治哲學(xué)迥然不同。他的這一觀點(diǎn)后來成為公共選擇學(xué)派的核心特征，他的思想也因此成為公共選擇理論的淵源之一。

（二）從需求方面對(duì)公共產(chǎn)品的研究

就總體而言，從公共產(chǎn)品的供給方面進(jìn)行的研究還非常少見，絕大多數(shù)研究只是將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)或供給簡(jiǎn)單地視為一個(gè)技術(shù)函數(shù)，而將重點(diǎn)落在需求方面以及下文將說到的決策機(jī)制方面。從需求方面對(duì)公共產(chǎn)品展開研究，又側(cè)重于測(cè)量或計(jì)算社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品需求的種類與數(shù)量；這種測(cè)量或計(jì)算，與消費(fèi)者即社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)評(píng)價(jià)有關(guān)，只有在經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際革命發(fā)生后以主觀效用論為基礎(chǔ)才有可能。從需求方面研究公共產(chǎn)品理論的進(jìn)展，是在19世紀(jì)80—90年代經(jīng)過奧地利和意大利學(xué)者的努力下才取得的，這些學(xué)者包括薩克斯、維塞爾、潘塔萊奧尼、馬佐拉、德·馬可、巴羅內(nèi)等人。

就潘塔萊奧尼（Maffeo Pantaleoni，1857—1924）而言，他并沒有直接提出公共產(chǎn)品的概念。不過，通過對(duì)公共支出項(xiàng)目安排的討論，他在事實(shí)上提出了公共產(chǎn)品有效供給的兩條原則：（1）擬議中的公共支出項(xiàng)目不但要有足夠高的內(nèi)部效用，而且與其他同等可能的項(xiàng)目相比效用要更高；（2）在理論上如果每一個(gè)具體支出項(xiàng)目都由特別征收的某一具體稅種來單獨(dú)供應(yīng)資金，那么一項(xiàng)支出產(chǎn)生的效用要跟為此征稅而給納稅人帶來的犧牲相當(dāng)。在實(shí)踐中采用的原則是，用社會(huì)總的效用滿足程度與立法者頭腦中認(rèn)識(shí)到的總犧牲程度相比較，必須符合二者至少相當(dāng)?shù)臈l件。①潘塔萊奧尼：《公共支出安排理論文稿》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。

在公共產(chǎn)品理論的發(fā)展過程中，馬佐拉（Ugo Mazzola，1863—1899）作出了承上啟下的貢獻(xiàn)。一方面，他繼承了薩克斯、維塞爾等人在公共產(chǎn)品理論方面的討論，另一方面他對(duì)公共產(chǎn)品的性質(zhì)、價(jià)格形成機(jī)制以及政府的作用等研究，啟發(fā)了后來者。就公共產(chǎn)品性質(zhì)而言，馬佐拉明確指出公共產(chǎn)品在消費(fèi)時(shí)具有不可分割性（同樣的數(shù)量由所有人同時(shí)享用）與不可排斥性（無法將特定的消費(fèi)者從公共服務(wù)的受益者中排除出去）的特征，這實(shí)際上是后來對(duì)公共產(chǎn)品性質(zhì)研究的標(biāo)準(zhǔn)提法。雖然他在討論中并未明確提出前面定義公共產(chǎn)品時(shí)用的“非競(jìng)爭(zhēng)性”術(shù)語，但這一特征事實(shí)上包含在消費(fèi)的不可分割性之中。他還指出了薩克斯和維塞爾在公共產(chǎn)品研究上的錯(cuò)誤，從而鞏固了公共產(chǎn)品理論的基礎(chǔ)。他認(rèn)為，薩克斯的錯(cuò)誤在于，他以為公共產(chǎn)品的特殊性在于它是政府提供的服務(wù)，而服務(wù)沒有商品的屬性，因而財(cái)政經(jīng)濟(jì)只有消費(fèi)性；而維塞爾的錯(cuò)誤在于，以為公共產(chǎn)品的特殊性來自于公共經(jīng)濟(jì)組織與私人經(jīng)濟(jì)組織具有不同的目標(biāo)，而有關(guān)公共產(chǎn)品的效用評(píng)價(jià)不屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。對(duì)二者的錯(cuò)誤，馬佐拉分別進(jìn)行了駁斥，認(rèn)為公共產(chǎn)品作為服務(wù)仍具有商品屬性，其效用評(píng)價(jià)仍是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。對(duì)公共產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制，馬佐拉指出，他那個(gè)時(shí)代許多學(xué)者注意到普通商品市場(chǎng)上的價(jià)格形成與公共產(chǎn)品的價(jià)格形成具有性質(zhì)上的差異，但他們無法給出正確的解釋。馬佐拉嘗試著解釋說，私人產(chǎn)品的消費(fèi)必須與公共產(chǎn)品的消費(fèi)組合在一起，由此出發(fā)他解釋公共產(chǎn)品的價(jià)格形成，并得出結(jié)論說若消費(fèi)者在公共產(chǎn)品消費(fèi)和私人產(chǎn)品消費(fèi)中支出的最后一元錢的效用均等，那么消費(fèi)者的總效用就實(shí)現(xiàn)了最大化。②馬佐拉：《公共產(chǎn)品價(jià)格的形成》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。雖然馬佐拉在具體解釋公共產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制時(shí)顯得晦澀而且解釋力不足，但他強(qiáng)調(diào)“公共產(chǎn)品的價(jià)格與它對(duì)消費(fèi)者而言的邊際效用相對(duì)應(yīng)”，“每個(gè)人根據(jù)自己的評(píng)價(jià)來為公共產(chǎn)品付錢”等理念，為后來從主觀效用理論方面解釋公共產(chǎn)品的價(jià)格形成及決策機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

大體而言，在公共產(chǎn)品理論上奧地利與意大利學(xué)者盡管存在著差別，但在以下兩個(gè)方面還是相當(dāng)一致的。

（1）從主觀效用角度來理解國(guó)家提供公共產(chǎn)品的行為，即國(guó)家是滿足集體或公眾整體欲望的組織，不過對(duì)這種欲望是否獨(dú)立于個(gè)人欲望，不同學(xué)者之間仍有爭(zhēng)議。

（2）運(yùn)用私人產(chǎn)品在市場(chǎng)中的交易原則（即給定個(gè)人偏好，當(dāng)每個(gè)人的邊際效用與價(jià)格相等時(shí)福利最大）來思考公共產(chǎn)品價(jià)格（即每個(gè)人應(yīng)該付出的稅收，也稱稅收價(jià)格）和數(shù)量的生成過程，即根據(jù)個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)（即邊際效用）來決定公共產(chǎn)品的供給數(shù)量與稅收分擔(dān)比例。在他們看來，與私人產(chǎn)品消費(fèi)時(shí)商品按照統(tǒng)一價(jià)格出售，個(gè)人通過消費(fèi)數(shù)量調(diào)整來使價(jià)格與邊際效用相等不同的是，在公共產(chǎn)品情況下，所有消費(fèi)者消費(fèi)的總數(shù)量沒有區(qū)別，即具有不可分割性，因此無法依此確定消費(fèi)者的付費(fèi)數(shù)量和付費(fèi)方式。

在上述討論的基礎(chǔ)上并在維克塞爾的指導(dǎo)下，1919年瑞典學(xué)者林達(dá)爾（Erik Lindahl，1891—1960）以更為嚴(yán)格的形式，重新表述了公共產(chǎn)品的需求問題并作出清晰的解答。他假設(shè)由兩個(gè)消費(fèi)者分擔(dān)某件公共產(chǎn)品，A支付越多，B支付得就越少。給定產(chǎn)品的成本曲線，對(duì)B來說，可以將A的出價(jià)曲線視為一條供給曲線。反之亦然。繪制兩條曲線，根據(jù)交點(diǎn)可以確定必須提供的數(shù)量，即實(shí)現(xiàn)林達(dá)爾均衡。在這個(gè)解上，每個(gè)人消費(fèi)相同數(shù)量的公共產(chǎn)品，但是每個(gè)人為這種消費(fèi)支付的價(jià)格不一樣；與在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中消費(fèi)私人品一樣，每個(gè)人為公共產(chǎn)品支付的稅收價(jià)格（即著名的林達(dá)爾價(jià)格）與他獲得的邊際效用相等，價(jià)格總和即為產(chǎn)品成本。在此時(shí)，每個(gè)人都獲得最大的消費(fèi)者剩余，任何對(duì)均衡的偏離都會(huì)導(dǎo)致所有人福利的下降。因此，與其他方案相比，所有的人都會(huì)偏好于這種均衡狀態(tài)，并最終達(dá)成一致的同意。①林達(dá)爾：《正義稅收：一個(gè)實(shí)證解》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。可以說，林達(dá)爾均衡是馬佐拉、薩克斯和維克塞爾等人公共產(chǎn)品理論發(fā)展的最終結(jié)果。它表明，基于與私人物品市場(chǎng)相同的自愿交易原則，最終可以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品消費(fèi)的最優(yōu)狀態(tài)。

1948年霍華德·鮑恩將個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的需求曲線垂直相加，在數(shù)學(xué)上發(fā)展了林達(dá)爾的早期論述。不過這一發(fā)展是基于基數(shù)效用論而作出的。在馬斯格雷夫看來，公共產(chǎn)品數(shù)量與價(jià)格的決定，是因薩繆爾森的研究而取得巨大進(jìn)展的。②馬斯格雷夫：《財(cái)政原則簡(jiǎn)史》，載于《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊(cè)》（第1卷），北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年版。薩繆爾森把基于序數(shù)效用論（即認(rèn)為個(gè)人的效用不可量化但可以進(jìn)行排序，不同個(gè)人間的效用無法比較）的帕累托效率條件運(yùn)用到公共產(chǎn)品決定中，他說，在給定資源和技術(shù)條件下，存在一組效率解，每個(gè)解都包含私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的產(chǎn)出比例以及私人產(chǎn)品在消費(fèi)者中的分配比例；在這組效率解下，公共產(chǎn)品的不同邊際消費(fèi)替代率之和等于邊際生產(chǎn)轉(zhuǎn)換率，這不同于私人產(chǎn)品的所有消費(fèi)者的邊際消費(fèi)替代率相同并等于邊際生產(chǎn)轉(zhuǎn)換率。這一結(jié)論，最終奠定了公共產(chǎn)品的理論基礎(chǔ)。

（三）公共產(chǎn)品的決策機(jī)制

以上說的是意大利、奧地利和瑞典等國(guó)學(xué)者對(duì)公共產(chǎn)品在供給與需求方面所進(jìn)行的研究，目的在于顯示國(guó)家的生產(chǎn)性在這一階段的理論進(jìn)展。不過，需要注意的是，由于搭便車行為的存在，公共產(chǎn)品的消費(fèi)者可能并不愿意如實(shí)披露自己的效用，不愿意支付稅收價(jià)格來消費(fèi)公共產(chǎn)品，這樣從個(gè)人需求出發(fā)來推導(dǎo)公共需求并進(jìn)而決定公共產(chǎn)品的數(shù)量與稅負(fù)分擔(dān)方式在實(shí)踐中就難以實(shí)現(xiàn)，理論上的公共產(chǎn)品最優(yōu)配置也就無法實(shí)現(xiàn)。這一問題被以德語寫作的瑞典學(xué)者維克塞爾（Johan Gustav Knut Wicksell，1851—1926年）重新提起。他說，“如果個(gè)人同時(shí)在私人用途和公共用途花錢以使自己的滿足最大化，那顯然他不愿付任何錢給公共用途”。③馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第121頁。這樣公共產(chǎn)品的決策就不能由個(gè)人像購買私人產(chǎn)品那樣在市場(chǎng)中進(jìn)行，而必須運(yùn)用某種集中的決策機(jī)制或者說通過某種政治程序。維克塞爾指出，公共產(chǎn)品的供應(yīng)取決于集體中所有成員的評(píng)價(jià)，它的邊際效用和價(jià)格之間的相等關(guān)系，理論上應(yīng)該由集體中的所有人一起磋商，而現(xiàn)實(shí)中只能由他們的代表來進(jìn)行。于是，維克塞爾將公共產(chǎn)品理論的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了公共產(chǎn)品的決策機(jī)制上。

在維克塞爾看來，真正困難的是設(shè)計(jì)出一種有效的決策機(jī)制以達(dá)到近似最佳的公共產(chǎn)品決策結(jié)果，或者說不同的納稅人“怎樣通過集體的方式或政治程序?qū)⒆约航M織起來，以便從集體行動(dòng)中獲得真正的利益，同時(shí)又使自己免受剝削？”④布坎南，馬斯格雷夫：《公共財(cái)政與公共選擇》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第14頁。就此問題，維克塞爾首先對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)將政府抽象化為一個(gè)開明、仁慈的君主提出了尖銳批評(píng)，他認(rèn)為：“無論是行政部門還是立法部門……實(shí)際上都和現(xiàn)在流行的理論告訴我們的樣子不同，它們并不是純粹的、沒有自己想法、只以促進(jìn)社會(huì)福利為目的的社會(huì)機(jī)構(gòu)”，①馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第126頁。因此他主張一種自利主義的方法論，“財(cái)政學(xué)和稅收立法關(guān)注的，不是消除社會(huì)各階級(jí)的自我主義，而是給這種自我主義安排適當(dāng)?shù)奈恢?，以便能用它來保護(hù)合法的利益”。②馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第159頁?；谶@種自利主義，維克塞爾設(shè)計(jì)了一整套的投票機(jī)制，要求公共產(chǎn)品的消費(fèi)者以國(guó)會(huì)中的議員為代表，在針對(duì)公共產(chǎn)品或者說公共服務(wù)的數(shù)量與結(jié)構(gòu)進(jìn)行投票時(shí)，必須跟稅負(fù)分?jǐn)偟姆桨竿瑫r(shí)進(jìn)行表決，且應(yīng)該以全體一致、或近乎全體一致的方式來作出決定。這是因?yàn)?，在審批為某?xiàng)公共服務(wù)籌資的稅收分?jǐn)偡桨笗r(shí)，議會(huì)如果采用通常的簡(jiǎn)單多數(shù)的表決規(guī)則，那么很可能出現(xiàn)的是，某些納稅人從這項(xiàng)公共服務(wù)中獲得的收益少于他們所繳納的稅收。在此情形下，這些納稅人就不是基于自愿而只是被迫納稅，而強(qiáng)制本身總是一種惡，它顯然不是一種正義的狀態(tài)。

在此處，維克塞爾為公共產(chǎn)品決策的規(guī)范方法特別是公共選擇理論中的投票理論研究打下了基礎(chǔ)。他的理論也為后來的公共選擇理論對(duì)政府行為的實(shí)證分析奠定了基礎(chǔ)，即公共選擇理論認(rèn)為政治家或官僚實(shí)際上由自利動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)而并非為大多數(shù)人的偏好服務(wù)，社會(huì)福利函數(shù)將國(guó)家視為有人格的實(shí)體是錯(cuò)誤的。馬斯格雷夫?qū)策x擇理論學(xué)者的評(píng)價(jià)是，“他們的關(guān)注點(diǎn)背離了早期黑格爾式的，以庇古外部性和公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)的，對(duì)市場(chǎng)缺陷和政府采取補(bǔ)救措施的必要性的研究，而是轉(zhuǎn)向?qū)Αъ`’和約束政府行為的必要性的研究。盡管內(nèi)容不同，這一分析被視為對(duì)50年前受馬克思主義影響的財(cái)政社會(huì)學(xué)的繼續(xù)”。③馬斯格雷夫：《財(cái)政原則簡(jiǎn)史》，載于《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊(cè)》（第1卷），北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年版。

至此可以看出，歐陸財(cái)政學(xué)者基本上都將國(guó)家視為具有生產(chǎn)性的，并將國(guó)家生產(chǎn)公共產(chǎn)品的決策類比于個(gè)人在私人產(chǎn)品市場(chǎng)上的權(quán)衡，就是說由民眾及其代表將稅收看作公共產(chǎn)品的成本，而將政府提供的公共產(chǎn)品視為收益，通過成本與收益的權(quán)衡來決定公共產(chǎn)品的數(shù)量與種類。需要說明的是，正如維克塞爾反復(fù)指出的，從稅收角度看這實(shí)際上是受益原則內(nèi)在地優(yōu)越于量能原則的體現(xiàn)。④馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第115頁。與此同時(shí)，公共產(chǎn)品的決策或者說現(xiàn)代財(cái)政，內(nèi)在地與民主制度結(jié)合在一起，因?yàn)閭€(gè)人犧牲與受益是高度主觀的事情，只有民眾自身才有權(quán)并有能力來權(quán)衡公共產(chǎn)品的成本與收益，并因此作出最終的決策。就是說，必須建立起稅收與財(cái)政支出同時(shí)決策的機(jī)制，讓民眾自己來衡量稅收帶來的犧牲與財(cái)政支出帶來的收益是否相稱，或者說所繳納的稅收是否物有所值。這樣一來，就必須廣泛地運(yùn)用投票程序來衡量稅收是否物有所值：地方性財(cái)政支出與地方性稅收，由相關(guān)民眾通過投票直接決定；全國(guó)性財(cái)政支出與全國(guó)性稅收，由民眾的代表投票決定；所有的決定應(yīng)盡可能采用接近于一致同意的原則，以免對(duì)受益不大的少數(shù)人造成稅收的剝削；與此同時(shí)，各項(xiàng)財(cái)政支出之間也要進(jìn)行比較與選擇，要盡量剔除收益小的支出項(xiàng)目，以求得總體收益的最大化。理論上，各項(xiàng)支出的最后一塊錢產(chǎn)生的收益即邊際收益應(yīng)該相等。

另外還需要說明的是，維克塞爾的研究將財(cái)政理論轉(zhuǎn)向政治程序而不是市場(chǎng)，試圖通過政治程序來獲得公共產(chǎn)品有效率的解決方案，這也并非完全的創(chuàng)新，意大利學(xué)者實(shí)際上早已關(guān)注過這個(gè)問題。潘塔萊奧尼在1883年討論公共支出安排時(shí)也主要是從國(guó)會(huì)的決策機(jī)制入手的。他認(rèn)為，預(yù)算決策的主體應(yīng)該是國(guó)會(huì)，應(yīng)由國(guó)會(huì)來衡量公共支出帶來的效用（不僅要考慮單項(xiàng)支出的內(nèi)部效用，還要考慮不同支出之間的效用對(duì)比）和稅收帶來的犧牲，并由此決定預(yù)算的規(guī)模與支出的結(jié)構(gòu)。而國(guó)會(huì)最終的決策結(jié)果，又取決于國(guó)會(huì)議員的平均智力水平。⑤潘塔萊奧尼：《公共支出安排理論文稿》，載于馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版。在研究這一段理論史時(shí)，馬斯格雷夫還強(qiáng)調(diào)過馬佐拉的貢獻(xiàn)，因?yàn)轳R佐拉注意到，預(yù)算決策由代理人作出，而代理人的行為又必須使選舉人滿意，以免政治均衡被打破。①馬斯格雷夫，皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年版，第8頁。

四、結(jié)論

從上述英國(guó)、德國(guó)和其他歐陸國(guó)家財(cái)政理論與政治實(shí)踐的發(fā)展歷程可以看出，現(xiàn)代國(guó)家并不是、至少可以說不僅僅是一個(gè)消耗民眾稅收的純粹消費(fèi)主體，而是一個(gè)可以有而且必須有生產(chǎn)性的主體。在19世紀(jì)下半葉，英國(guó)財(cái)政在理論與實(shí)踐上雖然出現(xiàn)了對(duì)國(guó)家突破最小職能設(shè)定并發(fā)揮生產(chǎn)性職能的想法與做法，但并未真正提出國(guó)家生產(chǎn)性概念與公共產(chǎn)品理論。在德國(guó)，由于實(shí)踐中財(cái)政一開始就承擔(dān)著積極的國(guó)家建設(shè)職能，特別是在19世紀(jì)承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)國(guó)家趕超的任務(wù)，財(cái)政支出履行的遠(yuǎn)非最小職能，而是積極地介入生產(chǎn)活動(dòng)并提供重要的公共服務(wù)。因此，德國(guó)財(cái)政理論自始至終都強(qiáng)調(diào)財(cái)政的生產(chǎn)性作用和國(guó)家的生產(chǎn)性角色，但也沒有提出用來概括國(guó)家生產(chǎn)性概念的最好理論即公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是由意大利、奧地利與瑞典學(xué)者提出并加以發(fā)展的。一旦使用了公共產(chǎn)品這一概念，國(guó)家就再也不可能保持在最小國(guó)家狀態(tài)且純粹消費(fèi)性的設(shè)定中，而成為可以用來從事生產(chǎn)或創(chuàng)造新價(jià)值的工具，或者說必然導(dǎo)致對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性的事實(shí)上的承認(rèn)。在現(xiàn)代國(guó)家中有許多制度承擔(dān)著生產(chǎn)性的職能，也因這些制度的存在，現(xiàn)代國(guó)家呈現(xiàn)出生產(chǎn)國(guó)家的“面相”。顯然，對(duì)公共產(chǎn)品的范圍界定得越寬泛、要求國(guó)家提供的公共產(chǎn)品越多，對(duì)國(guó)家的生產(chǎn)性要求就越強(qiáng)，在實(shí)踐中生產(chǎn)國(guó)家的特征也就越突出。

不過，在不同的國(guó)家以及在不同學(xué)者的理論中，對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性范圍的界定是有很大差異的，并因此深深地影響到財(cái)政的實(shí)踐。在有的國(guó)家或?qū)W者的理論中，只將公共產(chǎn)品理解為純粹的公共產(chǎn)品（如國(guó)防、治安以及極少數(shù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)等），并認(rèn)為國(guó)家的生產(chǎn)性應(yīng)僅限于此，這樣一種設(shè)定雖然突破了將國(guó)家僅視為消費(fèi)主體的設(shè)定，但對(duì)于國(guó)家生產(chǎn)性擴(kuò)大仍抱有警惕的態(tài)度。這樣的國(guó)家是一種比較弱的生產(chǎn)國(guó)家，通常的說法是反對(duì)國(guó)家干預(yù)范圍的擴(kuò)大。另外一些國(guó)家或?qū)W者的理論則相反，它們將公共產(chǎn)品的范圍擴(kuò)大至生產(chǎn)人力資本（如教育、醫(yī)療）、創(chuàng)造生產(chǎn)條件、管制社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，并因此在實(shí)踐中要求國(guó)家出面積極地介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與公共產(chǎn)品的供給。這樣的國(guó)家是一種比較強(qiáng)的生產(chǎn)國(guó)家，國(guó)家干預(yù)的范圍很廣。就總體而言，19世紀(jì)至20世紀(jì)理論與實(shí)踐的發(fā)展表明，生產(chǎn)國(guó)家慢慢成為歷史的事實(shí)，并呈現(xiàn)出一個(gè)逐漸變強(qiáng)的過程。