◆吳 巖

內(nèi)容提要：新時代下我國社會的主要矛盾變化對于民生財政的建設提出了更高的要求，如何有效使用財政資源從而保障和改善民生是一個非常重要的議題。文章通過地方政府間支出競爭對民生的影響分析，認為不同類型的支出競爭生成機理不同，對民生領域衍生的影響也存在差異。在此基礎上，進一步對標尺競爭、財政競爭、福利競爭以及支出受益外溢機制對民生的影響進行細致歸類，并針對其差異化影響生成的背后機理，提出了相應對策，即為了進一步增強支出競爭的民生效應，需要通過健全支出競爭的激勵機制、促進民生政策調(diào)整、不斷提高財政支出效率、促進民生服務供給創(chuàng)新等來實現(xiàn)。

一、引言

在全面深化改革的新時代背景下，財政作為國家治理的重要基礎和支柱，其體系構(gòu)建是財政治理體系和治理能力逐漸完善和增強的過程。當前，面對經(jīng)濟新常態(tài)，我國各級地方財政面臨著新的挑戰(zhàn)，特別是營改增等對地方財政收入的增長影響很大，而民生服務領域的財政支出剛性很強。因此，如何有效使用財政資源來保障和改善民生將是一個備受理論和實踐關注的議題。

在我國經(jīng)濟由高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中，以提供優(yōu)質(zhì)的地方公共產(chǎn)品和公共服務為主要特點的財政支出競爭將逐步成為各地財政競爭的主要手段（蹤家峰和蔡偉賢，2008），而過去生產(chǎn)建設型財政下稅收競爭所能發(fā)揮的作用將日益有限，如稅收返還、地價優(yōu)惠等，因而，在實踐過程中因存在諸多不規(guī)范的、不正當?shù)母偁幮袨槎艿蕉糁?。與此同時，隨著法治推進和稅收政策設計不斷完善，地方政府企圖利用稅收優(yōu)惠政策來大量拉動外資的現(xiàn)象也將會逐漸減少，地方官員將競爭方式的焦點轉(zhuǎn)移到財政支出領域，在民生服務領域也不例外。

地方政府間支出競爭即是橫向同級地方政府之間基于不同的政治、經(jīng)濟利益考量，以支出政策為手段展開的空間層面的策略互動行為，具體表現(xiàn)為差異化和模仿式競爭。近年來，支出競爭在地方政府行為研究中的地位越來越凸顯，但大多聚焦于地方政府競爭在財政支出領域的具化，少有支出競爭對民生公共服務的影響研究?？律谱珊鸵溉A（2016）實證發(fā)現(xiàn)，民生類支出競爭雖然提高了省內(nèi)民生類公共服務水平，但存在的局限性是并未探究支出競爭背后的激勵機制，而且缺乏對支出競爭的民生效應傳導機理分析。

由于支出競爭在不同激勵機制促發(fā)下會呈現(xiàn)迥異的表現(xiàn)形式，因此隨之衍生的傳導機制會存在差異（如圖1所示）。本文將聚焦標尺競爭、財政競爭、福利競爭以及支出受益外溢機制對民生的影響研究，并進一步分析其差異化影響生成的背后機理。

圖1 地方政府間支出競爭影響民生的傳導機制

二、地方政府間支出競爭對民生的差異化影響

地方政府間支出競爭在空間計量的操作層面表現(xiàn)為地方支出政策間的策略互動，該行為的生成存在多種可能的解釋路徑，例如，基于信息外溢情況下的標尺競爭機制、為了吸引要素流入的財政競爭機制、為了排斥窮人流入的福利競爭機制以及受益外溢機制。

（一）地方政府間標尺競爭對民生的影響

張晏（2010）、Emilie Caldeira（2012）提出“自上而下的標尺競爭”（Yardstick Competition from the Top），對我國地方政府間競爭給予了解釋，即在信息不對稱的前提下，中央對各地方政府財政政策進行比較從而解決當前我國府際委托代理關系中的績效考核難題。

從國內(nèi)情況來看，中央提出構(gòu)建惠及全民的基本公共服務體系，把“建設服務型政府”作為重要考核任務，這表明中央對公共服務供給給予充分重視。但在信息不對稱的情況下，中央政府由于難以掌握代理人即地方政府的行為，因此往往會根據(jù)相似轄區(qū)的財政支出政策進行比較。而地方為了達到中央政府績效考核的目標，當鄰近地區(qū)或者經(jīng)濟發(fā)展相似地區(qū)民生性支出增加時，該地區(qū)往往會采取策略互補的競爭行為，即趨向于增加民生性支出，以避免被評定為無能政府，從而為官員獲取政治晉升的優(yōu)勢。

上級中央政府的政策倡導可以重塑地方政府行為的目標治理體系，逐漸扭轉(zhuǎn)“重經(jīng)濟、輕民生”的財政支出偏好，標尺式的模仿競爭在一定程度上可以保證民生公共服務領域中的資金投入，但是需要警惕支出固化所引發(fā)的資源配置活力降低。

（二）地方政府間財政競爭對民生的影響

財政競爭源于財政分權理論，該理論歷經(jīng)第一代到第二代的演變。第一代財政分權理論闡述了不同層級政府的職能設定以及延伸到財政分權的合理性，而第二代則將研究重心轉(zhuǎn)向了財政分權體制下如何激勵地方政府推動轉(zhuǎn)型和增長（謝芬等，2013）。因此，財政分權為地方政府間支出競爭提供了制度情境，在用腳投票機制（Tiebout,1956）的作用下，為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長和地方預算收入最大化的經(jīng)濟利益目標，地方政府爭相通過財政支出供給特定類型的公共服務，以實現(xiàn)吸引要素流入的目的。

地方政府間財政競爭機制對民生的影響取決于當?shù)卣陌l(fā)展理念和行為模式。在發(fā)展初期，唯GDP的發(fā)展理念促發(fā)了地方政府“為增長而競爭”的行為模式，因資源的有限性促使地方政府在經(jīng)濟建設領域賦予了財政資源的優(yōu)先配置權，從而能夠快速吸引資本要素的流入。在新時代的背景下，我國經(jīng)濟正由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，地方政府的行為模式也隨之調(diào)整，并且由于戶籍制度的漸進式改革，為了吸引勞動力要素流入，地方政府對民生的重視程度會逐步加強，支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整逐漸呈現(xiàn)出對民生領域的資源配置偏好。

（三）地方政府間福利競爭對民生的影響

基于福利受眾的流動性，福利政策的分權化將會產(chǎn)生策略性的設定行為，即排斥窮人流入的福利競爭機制。地方政府將支出水平而非稅率作為策略變量進行博弈，并延展到福利項目的支出政策上，其背后的動機不是為了吸引稅基而競爭，而是為了排斥福利受眾，留住相對高收入的群體。地方政府間財政競爭機制是以圍繞提供較高水平的公共服務作為吸引人口和資本要素流入的重要條件來展開的，而福利競爭機制是在用腳投票機制的基礎上對人口要素做了細致歸類，突出表現(xiàn)為對低收入人口的排斥，雖然二者的切入點不同，但其目的均是為了實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟利益的極大增長。

福利競爭的具體表現(xiàn)是空間層面的策略互補，但策略互補可以呈現(xiàn)為逐底競爭或者逐頂競爭。在大多數(shù)情況下，當福利收益的配置權力下放到地方政府時，基于福利遷移的動機導致窮人趨向于流入到那些高福利供給水平的轄區(qū)，進而導致各轄區(qū)為了避免窮人的大量涌入趨向于降低福利的供給水平。但地方政府間的策略互動并不必然導致公共服務的供給不充分，當其他地區(qū)福利支出水平增長時，當?shù)卣檻]被搭便車的可能性會降低，因此在不擔心窮人大規(guī)模涌入的情況下，也會傾向于增加福利支出水平。

關于地方政府間福利競爭對民生的影響，一方面聚焦于民生領域中的福利支出項目；另一方面，雖然戶籍制度的漸進改革致力于降低依附于戶籍身份上的公共服務資源享受“門檻”，但是戶籍制度的管控所帶來的制度慣性不可能在短時間內(nèi)得到消除，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達省份。由此來看，福利競爭在國內(nèi)的解釋力還有待進一步探究。

（四）地方政府支出受益外溢機制對民生的影響

民生性支出政策本身具有一定的正外部性，地方政府的支出水平受益于外溢效應（Case、Rosen和Hines，1993)。例如，當?shù)卣诘缆?、教育等具有正外部性的領域增加財政支出，對鄰近地區(qū)的居民也會帶來交通便利以及教育受益，因為子女成長后可能遷移出其入學的區(qū)域，因此很可能對那些具有相似經(jīng)濟或者人口特征區(qū)域的勞動力市場帶來重要影響。

受益外溢機制對地方支出政策的影響具有一定程度的間接性，因為該機制不涉及地方政府間支出政策的直接策略互動。一方面，部分地方政府選擇“搭便車”的策略從而做到“不勞而獲”，這種替代性的策略互動往往會引發(fā)逐底競爭，同福利競爭機制背后的利益考量相似，導致其他地區(qū)為了避免被“搭便車”而不愿增加民生性支出，最后呈“兩敗俱傷”的逐底競爭態(tài)勢。另一方面，如果以財政支出的受益外溢為切入點，考慮實現(xiàn)區(qū)域間民生支出合作的可能性，便可探索區(qū)域一體化的民生路徑，即將財政支出的外部性內(nèi)部化以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的合作共贏。

三、地方政府間支出競爭影響民生的機理分析

由于地方政府間支出競爭在不同機制促發(fā)下的利益訴求和行為動機不同，因此對民生的影響呈現(xiàn)出差異的傳導機理（如圖2所示）。具體可歸納為：直接意義上對民生支出以及相關政策的影響；間接意義上通過影響供給效率以及供給方式作用于地方政府的民生供給。

圖2 地方政府間支出競爭對民生的影響機理分析

（一）財政投入效應

無論背后是何種激勵機制，地方政府間支出競爭對民生最直接的影響體現(xiàn)在民生支出政策的調(diào)整上。政府對基本公共服務的財政投入在相當程度上決定了基本公共服務的數(shù)量和質(zhì)量（項繼權和袁方成，2008）。從一般意義上來說，投入民生服務領域的財政資金越多，那么就為該領域的有效產(chǎn)出提供重要的財政保障。

隨著新一輪財稅體制改革的推行，地方政府的財政實力和資源配置結(jié)構(gòu)極大地影響著民生服務的供給。地方政府間支出競爭與資源配置偏好的交互作用生成了特定的財政支出結(jié)構(gòu)，支出結(jié)構(gòu)在形式上反映了政府治理的重點方向和領域。一方面，民生領域中的策略互補式逐頂競爭有助于激勵地方政府增加民生服務領域的資金投入，進而為民生的改善提供財政保障。另一方面，其他領域支出競爭對民生的影響往往是通過支出結(jié)構(gòu)來衍生的。地方政府在不同的發(fā)展階段具有不同的支出偏好，因此不同的支出領域呈現(xiàn)差異化的策略選擇，因其對民生的影響不同，經(jīng)濟性支出競爭往往會帶來“重經(jīng)濟、輕民生”的支出結(jié)構(gòu)偏向。

就具體機制來看，一是國內(nèi)民生支出的標尺競爭一般表現(xiàn)為自上而下方向的，雖然在一定程度上保證了民生領域的資金投入，但由于是自上而下方向的激勵來源，容易與民眾的需求相脫離，而且形式化模仿易形成預算剛性。二是當前勞動力要素自由流動下的財政競爭機制尚未建立健全，因此民生性支出的財政競爭所能發(fā)揮的財政投入效應有限。三是在福利競爭和受益外溢機制下，地方政府往往趨向于減少民生領域的財政投入。

（二）政策調(diào)整效應

地方政府間支出競爭意味著同級地方政府之間的相互關注與監(jiān)督增強，這可以提高政府部門的運作效率，減少地方腐敗和尋租現(xiàn)象。Canegrati(2006)認為標尺競爭會帶來兩種效應：一是甄選效應，可以幫助委托人區(qū)分哪些是有效的政府，哪些是糟糕的政府。二是規(guī)范效應，迫使那些糟糕的政府努力去表現(xiàn)為有效的政府，這有助于節(jié)約委托人的管理成本，規(guī)范權力的行使。因此，標尺競爭影響民生服務的政策調(diào)整效應主要側(cè)重于消除地方財政政策執(zhí)行的偏差。

在福利競爭機制和受益外溢機制下，地方政府為了限制窮人的流入或者鄰近地區(qū)的搭便車行為，除了降低整體的民生財政支出水平之外，往往調(diào)整相關政策來限制公共服務的享受資格，通常是控制居民的身份，從而做到公共服務一定程度上排他，呈現(xiàn)出特定的俱樂部效應（吳巖等，2018）。上述做法容易引發(fā)地方保護主義等現(xiàn)象。

但是資源的有限性決定了財政資金的投入不能持續(xù)無限地增長，在既定的財政資源總量限制下，投入到一個領域的財政資金多了，那么投入到其他領域的財政資金便會減少。因此，當?shù)胤秸g支出競爭遇到財政資源匱乏的情況時，為了提高財政資金的使用效率，少投入多產(chǎn)出便是一條可行的路徑。如何實現(xiàn)效率提高？公共管理變革是關鍵。因此，提高財政支出效率來實現(xiàn)特定投入下的產(chǎn)出最大化，以及通過公共服務的供給創(chuàng)新來促進制度完善，即提高政府的治理能力便成為應對競爭壓力的一個重要選擇。

（三）影響供給效率

地方政府間標尺競爭在支出效率層面不易得到充分體現(xiàn)。首先，支出效率具有不易觀察性，內(nèi)含于各領域的諸多方面和環(huán)節(jié)，而且對支出效率的感受也具有一定程度的主觀性；其次，當前的官員評價機制沒有將財政效率充分納入其中，地方政府缺乏提高財政效率的動力（才國偉等，2011）。因此，地方政府在支出效率層面并未形成明顯的標尺競爭機制。

但是地方間財政競爭會對支出效率產(chǎn)生影響，導致支出效率也處于競爭狀態(tài)。在策略互補式逐頂競爭的情境下，如果所能支出的總量受限，那么便會選擇提高支出效率這一途徑來達到改善服務、吸引要素流入的目的。地方政府間支出競爭不僅能夠提高公共服務的供給數(shù)量和居民效應，而且還會減少財政資源的“浪費”，提高財政資金使用效率，即能夠以最少投入獲得最大產(chǎn)出（Wilson和Gordon，2003；朱軍，2007）。但是，隨著財政競爭度達到一定水平以后，財政支出效率會逐步下降（劉江會等，2017）。

（四）影響供給方式

地方政府間支出競爭對民生的影響還會延伸到財政資金的使用方式。在財政資源有限的前提下，轄區(qū)政府出于競爭的壓力會致力于更有效地提高民生服務的供給水平，促進地方官員通過不斷創(chuàng)新以尋找更有效的資源配置格局和多元化的公共服務供給模式（Hayes，1998），而且和支出競爭相伴隨的是公共政策創(chuàng)新的理想環(huán)境、公共產(chǎn)品供給和地方偏好的較好匹配（Ferreira S G,2006），這均有利于促進地方政府在公共服務資金使用方式層面競相進行改革創(chuàng)新。一方面，這可以看作是民生服務供給方式的政策擴散所形成的標尺競爭，即當其他地區(qū)實施民生服務供給創(chuàng)新政策時，該地區(qū)也會傾向于進行相應的制度創(chuàng)新。另一方面，出于當?shù)亟?jīng)濟利益考量，地方政府間財政競爭也會推動供給方式創(chuàng)新。這是由于政府擔負著民生服務供給職責，且其生產(chǎn)方式可以多元化，從而能夠發(fā)揮政府和其他主體的優(yōu)勢，進而提高民生財政支出的效率和效果，從而更有效地滿足各種民生訴求。

四、民生導向下地方政府間支出競爭機制的健全

地方政府擁有資源配置和公共服務供給的職能，如何調(diào)整地方財政行為對民生的保障和改善將會產(chǎn)生重要影響。因此，應進一步增強地方財政的民生屬性以及優(yōu)化地方政府間支出競爭的民生傳導機制。

（一）地方財政的民生屬性

約翰·加爾布雷思（1965）提出豐裕社會（The Affluent Society）的構(gòu)建，強調(diào)在經(jīng)濟增長的同時不可忽視社會發(fā)展，民生服務的供給能夠利于滿足民眾基本的生活需要，進而達到公共服務與私人消費的社會平衡，即私人和國家對物品和服務供應商的滿意關系，公共服務和私人生產(chǎn)同步增加，從而保持社會良序。由于財政（Public Finance）本身已經(jīng)暗含了公共屬性，公共性突出了財政即是為了滿足公共利益的資源配置活動，但是唯GDP式發(fā)展路徑不能在短期內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)。相對應地，財政功能由生產(chǎn)建設型向公共服務型轉(zhuǎn)變的過程中，需要依據(jù)經(jīng)濟高速增長轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的時代背景，進一步促進財政公共性的回歸。

財政的功能與目標多樣化容易造成資源的分散配置，在不同的政府職能導向下呈現(xiàn)出不同的財政行為。已有的研究中關于財政的發(fā)展導向主要有以下兩種：一是財政為市場服務。主要關注如何解決公共產(chǎn)品供給不足的市場失靈問題。二是財政為強國服務。如，劉曉路（2014）認為現(xiàn)代財政制度的建設應對焦“增強國家能力”。本文認為，為了增強我國財政的公共性，財政尤其是地方財政應服務于民生，富民應成為財政的發(fā)展導向，應通過不斷增強其民生屬性，從而解決民眾所關心的教育、醫(yī)療、社保等領域的民生難題。

因此，服務型政府的建設需要進一步促進地方財政回歸公共性與增強民生性，圍繞改善民生、兜住民生底線來調(diào)整地方政府的財政支出政策，推動民生服務供給不斷優(yōu)化。

（二）優(yōu)化地方政府間支出競爭的民生傳導機制

為了進一步保障和改善民生，需要不斷優(yōu)化地方政府間支出競爭的民生傳導機制，因地制宜地構(gòu)建地方財政治理體系。

1. 健全地方政府間支出競爭的激勵機制

地方政府間支出標尺競爭是基于自上而下的考核壓力而產(chǎn)生的模仿式行為，該機制引發(fā)的直接結(jié)果是民生服務領域投入的增加，這雖然有助于建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、與財政政策相銜接的民生服務投入穩(wěn)步增長機制，但是容易造成支出慣性，而且民生需求是自下而上的，自上而下的標尺競爭容易導致服務供給錯位。需要注意的是，讓財政支出退出生產(chǎn)建設領域甚至以此作為財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向絕不是公共財政建設的實質(zhì)內(nèi)容（高培勇，2007）。財政資源配置的調(diào)整雖然能夠化解一定的公共風險，但是其作用發(fā)揮的空間是有限的。因此，絕不能將財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整視作解決各種社會結(jié)構(gòu)性問題的“萬能藥”，最終還是要靠完善相應的制度供給來保障的。

在下一步改革中，應充分發(fā)揮民眾在地方政府績效考核中的積極作用，拓展國內(nèi)標尺競爭自下而上的通道，健全地方政府間為吸引勞動力要素流動而產(chǎn)生的財政競爭機制，以及利用支出的受益外溢促進地方政府間的財政支出合作以實現(xiàn)公共服務供給一體化。

2. 促進民生服務供給的政策調(diào)整

首先，根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變推動財政轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代財政制度，構(gòu)建民生型財政治理體系。將治理的理念貫穿于財政政策的過程中，統(tǒng)籌考慮中央和地方政府之間、地方政府之間、政府與社會、政府與市場之間的關系，實現(xiàn)多主體參與的協(xié)同治理。其次，以政府職能為依據(jù)，明確事權劃分和財政支出責任，促進供給職責明晰化，地方政府在較強的財力支持下，通過發(fā)揮其了解基層民眾偏好的優(yōu)勢，以及地方政府間的民生服務供給競爭來實現(xiàn)財政分權的積極效應最大化。最后，對戶籍制度背后的民生準入規(guī)則進行漸進性變革，對不同類型的城市戶籍進行有序開放，推動新型戶籍制度的搭建與完善，實現(xiàn)民生服務在城鄉(xiāng)之間的逐步并軌和對接。

3. 提升地方民生財政支出的效率

提高民生財政支出的管理水平與使用效益。由于缺乏降低成本的壓力，加上民生服務的產(chǎn)出不易衡量，以及缺乏有效的政績考核機制和監(jiān)督約束機制，政府會不斷增加預算和人員，從而造成公共資源浪費現(xiàn)象嚴重，由此引發(fā)公共服務供給效率低下。這表明，一味增加支出并非有效解決民生發(fā)展不充分、不均衡難題的“良藥”。現(xiàn)有關于政府間競爭對民生的影響研究，一般將財政投入作為民生服務水平代理變量，隱含的假設即是財政投入越高，民生服務供給水平越高，但實際上還涉及財政投入產(chǎn)出效率的高低問題。在下一步改革中，應推進預算管理與績效管理相結(jié)合，將民生服務質(zhì)量高低作為地方官員政績考核體系中的重要內(nèi)容。并在此基礎上，進一步健全地方政府行為的激勵機制，以及完善民生服務質(zhì)量的問責體系，綜合考慮定性和定量的指標來衡量民生服務的質(zhì)量，避免出現(xiàn)執(zhí)行中單純依據(jù)量化指標的僵化式政策的情形。

4. 促進地方民生公共服務供給創(chuàng)新

政府主導型的公共服務供給模式對地方財政施加了很大的壓力，政府支出的剛性增長催生了較大的財政缺口，而市場主體與社會主體在民生服務供給中的參與積極性尚待進一步激發(fā)。引入新公共管理精神可以有效提升地方供給民生公共服務的效率與效果，但應有效轉(zhuǎn)變現(xiàn)行政府主導式供給模式，因地制宜地積極推動政府購買，發(fā)揮社會力量在民生領域中的積極作用；在政府購買的內(nèi)部運作機制中，購買對象之間可形成特定形式的標尺競爭。另外，為了避免出現(xiàn)地方政府競爭下的盲目效仿，應重點關注政策模仿下的政府購買公共服務在各地推廣的適用性，綜合考慮當?shù)刭Y源稟賦、民生需求以及制約政策實施的各種現(xiàn)實條件。