◆孫少芹

內容提要：個人住房房產稅收入能力水平的高低主要取決于相應稅收要素設計，與此同時收入能力水平的現(xiàn)實選擇則還要受政治、經濟、法律和社會等因素的影響。文章通過對個人住房房產稅的主要稅收要素進行假設，以北京市為例分別測算家庭自有住房和全市所有住房的個人住房房產稅收入能力水平，并對收入能力水平的現(xiàn)實選擇進行了分析。研究結果表明，受不同稅收要素假設的影響，個人住房房產稅收入能力水平的可選空間較大；但對影響個人住房房產稅收入能力水平選擇的因素進行分析之后，認為當下不宜選擇個人住房房產稅的高位收入能力水平。

從理論層面而言，稅收的基本目標是籌集財政收入，個人住房房產稅的目標在一定程度上應該也是籌集財政收入。而且，房地產稅的受益性、良好籌資稟賦和公共投資溢價回收等特性決定了房地產稅有望成為地方政府籌集收入的主體稅種。但從現(xiàn)實選擇層面來看，根據2011—2017年《重慶統(tǒng)計年鑒》和上海財政財政局官方網站2010—2016年度一般公共預算收入決算表分析，2010—2016年重慶市、上海市房產稅占全市稅收收入比例的增長趨勢都較為平緩。①2010年至2016年重慶市房產稅占全市稅收收入的比例分別為2.26%、2.37%、2.83%、2.82%、3.15%、3.87%、3.95%；上海市房產稅占全市稅收收入的比例分別為2.30%、2.32%、2.70%、2.45%、2.37%、2.55%、3.04%。與2010年相比，2011年以后的房產稅收入占全市稅收收入比重并沒有顯著提升。所以，滬渝兩市試點政策并未選擇個人住房房產稅的高收入能力，亦未將籌集財政收入作為主要政策目標。通過上述分析，個人住房房產稅收入能力的水平高低及其現(xiàn)實中選擇等問題有待進一步探討。

一、文獻綜述與稅收要素假設

（一）文獻綜述

根據受益論和多數(shù)西方國家房地產稅征收的經驗，各個地方政府應該根據當?shù)氐木C合情況設置差異化的房地產稅政策，故各地房地產稅的收入能力和相應的政策效應會有所不同。因此，本文以個人住房房產稅的地方稅屬性為基本研究前提。

既有文獻中不乏對個人住房房產稅、房產稅、房地產稅收入能力測算的研究。因為國家尚未出臺相關政策，所以文獻中對于稅收政策的假設各有偏重，研究目標亦有所不同。韋志超和易綱（2006）通過預測我國35個城市存量房的物業(yè)稅收入并與地方財政收支缺口進行比較，認為物業(yè)稅能夠在地方財政中扮演重要角色。鄭思齊（2013）基于我國245個城市家庭調查數(shù)據，測算全國范圍內不同類型起征點及其組合下的房產稅征收情況，并分析房產稅稅收收入對地方財政貢獻度和相應的居民稅負。李文（2014）根據稅基寬窄和稅率水平高低設計了我國房地產稅的四個政策方案，并對不同政策方案下全國經營性和非經營性房產的稅收收入采用不同計算方法進行測算后認為窄稅基和低稅率的組合方式更為可行。既有研究多采用全國數(shù)據進行測算，為我們提供了計算的思路和方法，但我國各地區(qū)間的經濟發(fā)展水平、房價和居民收入等存在重大差別，以全國為研究范圍難免存在誤差。同時，既有文獻未能同時兼顧征稅對象、稅率和優(yōu)惠減免面積等稅收要素，導致測算結果缺乏準確性。

所以，本文突出征稅對象、稅率和減免面積等稅收要素的重要性，以房地產模擬評稅試點之一的北京市為例，通過稅收要素的綜合設計來模擬測算2016年北京市個人住房房產稅的收入能力，并在此基礎上，對能夠成為近期政策目標的收入能力水平進行分析和再選擇。

（二）稅收要素研究設計

稅收要素包括征稅范圍、納稅人、計稅依據、稅率和稅收優(yōu)惠。個人住房房產稅以居民住宅房產作為征稅對象，以房產產權所有者為納稅人，以房產評估值為計稅依據。①本文重點不在于個人住房房產稅稅收要素的具體分析，所以此處僅作概述。由于本文需要進行收入能力測算，所以必須對高度相關的征稅對象、稅率和稅收優(yōu)惠等三項要素進行說明。

1. 征稅范圍的區(qū)別選擇

2015年3月1日《不動產登記暫行條例》開始實施，成為對個人住房征收房產稅的重要配套措施。從住宅房產所有者的視角來看，我國住宅房產多數(shù)集中于家庭（居民）②因為《北京市統(tǒng)計年鑒》中家庭分類包括單人家庭，所以此處不區(qū)分居民與家庭。手中，少部分存在于包括政府、事業(yè)單位和企業(yè)在內的各類組織手中，所以個人住房房產稅的狹義征稅范圍為家庭（居民）住房，廣義征稅范圍則包括家庭和各類組織所擁有的住宅性質房產。據此，下文分別對北京市家庭自有住房與全市所有住房的房產稅收入能力進行測算。

對個人住房開征房產稅必須考慮我國住房種類繁多的特殊國情（楊志勇，2012）。根據2017年《北京統(tǒng)計年鑒》，北京市城鎮(zhèn)居民家庭住房③暫時不對農村居民個人住房征收個人住房房產稅，所以本文僅研究北京城鎮(zhèn)居民個人住房房產稅。來源包括租賃公房、租賃私房、自建住房、購買商品房、購買房改住房、購買保障性住房、拆遷安置房、繼承或獲贈住房、免費借用房和雇主提供免費住房等十類。其中，排除租賃公房、租賃私房、免費借用房和雇主提供房等四類住房產權被認為不屬于居住家庭所有外，其他六類房產產權均為居住家庭所有，總量占北京市所有家庭住宅房產總數(shù)的80.1%，屬于個人住房房產稅狹義上的征稅范圍；而廣義征稅范圍則包括北京市所有住宅性質房產。

2. 稅率參考區(qū)間的設定

既有文獻中設計的個人住房房產稅稅率普遍不高，并且多數(shù)學者認為中央政府可以給出稅率區(qū)間，由各地方政府根據本地實際情況選擇。其中，張平等(2016)認為0.5%的有效稅率比較適合當下的國情；況偉大等（2012）調查發(fā)現(xiàn)對個人住房征收房產稅的稅率應保持在2%以下；曲衛(wèi)東等(2008)參考國際經驗，在確定應納稅額占家庭可支配收入比例的基礎上，提出個人住房房產稅的稅率空間為0.45%～0.91%。重慶、上海試點政策中對個人住房房產稅稅率的設定范圍為0.4%～1.2%。總結既有文獻和重慶、上海兩地的個人住房房產稅政策中的稅率設計，再考慮到收入能力本身就意味著高低值共存并且低稅率更有利于減少輿論壓力和民眾稅收焦慮，所以本文將用于定量計算的稅率參考空間設定為0.3%～1.2%。

3.稅收減免分析

稅收減免的設計著重考慮減輕居民自住性房產的稅收負擔。稅收減免方式包括按人均面積減免、按人均價值減免、首套房減免等三種。房產評估存在一定難度的前提下，既有文獻多以房產面積與房產價格乘積代替房產評估值進行計算（本文后續(xù)計算思路亦采用此法）。此時第一種減免方式的計算方法是：人均面積=房產面積/家庭人口數(shù)；第二種減免方式的計算方法是：人均價值=房產價值/家庭人口數(shù)=（房產面積×房產價格）/家庭人口數(shù)。同時期征收的房產稅減免方式都主要受到房產面積/家庭人口數(shù)的影響，即人均面積。所以，第一種和第二種減免方式本質相似。根據《中國民生發(fā)展報告（2012）》公布數(shù)據顯示，①《中國民生發(fā)展報告》每年研究側重點有所不同，根據可查資料，2012版《中國民生發(fā)展報告》對人均住房面積的描述最為清楚詳盡。2011年我國家庭平均住房面積為116.4平方米，人均住房面積為36平方米。2012年底，農村人均住房面積為37.1平方米，城鎮(zhèn)人均住房面積32.9平方米。根據2016年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》，全國戶均人口數(shù)為3。據此推算，實行首套房減免政策類本質上類似于實行人均面積減免38.8平方米的政策。首套房減免政策可被看做是人均面積大幅度減免版本。以上三種減免方式本質都是為了確保居民基本居住需求，契合劉劍文(2014)提出的基本權利保障原則，三種減免方式在量化計算上亦是殊途同歸?？紤]到2016年國家統(tǒng)計局公布的我國人均住房建筑面積為40.8平方米和收入能力意味著高低值共存的區(qū)間，因此本文選擇按人均面積減免0～40平方米作為衡量北京市個人住房房產稅收入能力的稅收減免范圍。

二、數(shù)據來源和方法說明

數(shù)據來源包括2017年《北京統(tǒng)計年鑒》、中華人民共和國國家統(tǒng)計局網站、中國房價行情平臺、中經網統(tǒng)計數(shù)據庫和北京大學的中國家庭追蹤調查（CFPS）數(shù)據庫。

按家庭測算個人住房房產稅收入能力，其核心變量為北京市常住人口有房家庭數(shù)量和各類房型房價。其中北京市常住人口有房家庭數(shù)量變化緩慢，可將短期內的小幅度變化情況視為常數(shù)，因此短期內各種稅收政策下個人住房房產稅收入能力變化情況主要取決于房價變化。房價屬于資產價格，受預期和市場競價決定，對其進行常規(guī)統(tǒng)計學意義上的預測（如計量回歸）并沒有實際意義。所以此處按計算方法研究，并不進行統(tǒng)計性預測。

（一）按家庭自有住房征收的計算方法

由于不同類型住房的價格存在差距，如北京市2016年普通住宅產品成交均價為37,138元/平方米，豪宅產品成交均價為84,789元/平方米。不同類型住房的差異往往表現(xiàn)在價格與戶型面積上，也代表不同產權所有者的繳稅能力。因此按家庭戶型計算個人住房房產稅收入可以較詳細了解個人住房房產稅收入情況。所以下文選擇將住房面積劃分為90平方米以下、90～144平方米、144平方米三類進行計算，②這種劃分依據為國家統(tǒng)計局公布的住房價格指數(shù)中對于住宅的分類。以代表家庭自有住房的不同家庭規(guī)模和住房價值。在此基礎上分別計算各類住房在人均面積減免0～40平方米、稅率區(qū)間0.3%～1.2%的個人住房房產稅收入。計算思路如下：

第一步：北京市城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)=北京市城鎮(zhèn)總常住人口/北京市城鎮(zhèn)每戶常住人口。其中以常住人口來計算而不是戶籍戶數(shù)的原因是北京有很多外來人口不在戶籍，而北京目前落戶標準不是買房，很多家庭即使在北京擁有產權房，但也沒有北京戶籍，因此本文統(tǒng)計跟住房有關的家庭戶數(shù)時，采用總家庭戶數(shù)的形式。

第二步：北京市城鎮(zhèn)有房家庭戶數(shù)=北京市城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)×自有住房家庭占比。其中自有住房家庭占比指上文征稅范圍分析中所確定的家庭擁有產權的住房，占總量的比例為80.1%。

第三步：北京市城鎮(zhèn)各類型住房戶數(shù)=北京市城鎮(zhèn)有房家庭戶數(shù)×各類型房屋占比。

第四步：北京市城鎮(zhèn)各房型總價值=北京市城鎮(zhèn)各類型住房戶數(shù)×對應房型面積×對應房型價格。

其中，第四步中的對應房型面積為各房型面積減去預設的人均減免面積與北京市家庭戶均人口乘積。最后，用上述計算結果乘以預設稅率，即可得出北京市自有住房家庭應繳納的房產稅總額，并求出其占全市稅收收入比例。

（二）按全市所有住房征收的計算方法

由于數(shù)據可得性原因，無法將每一類型房屋及其對應家庭分別考慮，即使是中國家庭追蹤調查（CDPS）數(shù)據庫的調查數(shù)據也沒有能力覆蓋全部范圍。因此本文將全部類型住房考慮在內計算有房家庭的平均單位家庭住房面積及個人住房房產稅。以此為基礎估算2016年人均面積減免0～40平方米情況下稅率從0.3%～1.2%的個人住房房產稅收入。

2016年個人住房房產稅收入計算思路如下：首先，房屋總面積=常住人口數(shù)×人均住房建筑面積；其次，家庭平均住房面積=房屋總面積/2016年總有房家庭數(shù)；最后，所有住房房產稅應納稅額=（家庭平均住房面積-減免面積）×住房平均價格×稅率。其中，減免面積為預設的人均減免面積與北京市家庭戶均人口乘積。

三、實證結果分析

（一）按家庭自有住房計算的結果

根據以上計算思路測算出2016年北京市按戶型分組家庭自有住房按人均面積0～40平方米減免情況、稅率從0.3%～1.2%征收的個人住房房產稅稅收結果見表1：

表1 2016年北京市按戶型分組家庭自有住房的房產稅收入 單位：萬元

觀察表1，同等稅率下，個人住房房產稅收入數(shù)額與減免面積成反比，并且隨著減免面積增大，大戶型住房的房產稅收入降幅小于小戶型住房的房產稅收入。以0.3%檔稅率為例，人均面積減免20平方米和30平方米時，90平方米以下住房和144平方米以上住房的房產稅收入降幅分別約為64%和17%，這說明稅收減免面積的設計對調節(jié)收入分配的作用顯著；同等減免措施下，收入額隨著稅率的增加而增加，同時大戶型住房與小戶型住房的房產稅收入增幅大致相同。以人均減免30平方米為例，稅率為0.3%和1.2%時，90平方米以下住房和144平方米以上住房的房產稅收入增幅都約為3，這是因為單一比例稅率比累進稅率調節(jié)收入分配的效果弱。

綜合以上分析，稅率與個人住房房產稅的財政收入能力成正比，稅收減免與個人住房房產稅的財政收入能力成反比；個人住房房產稅人均減免面積的設計對籌集財政收入和調節(jié)收入分配的作用效果相反；單一比例稅率不如差別比例稅率和累進稅率調節(jié)收入分配的作用明顯。

根據表1匯總測算北京市個人住房房產稅總收入及其占2016年北京市稅收收入比重，結果見表2：

表2 2016年北京市家庭自有住房的房產稅總收入及其稅收收入占比

表2數(shù)據顯示減免力度越大，個人房產稅收入總額越少，占全市稅收收入比例越低；稅率越高，收入總額越大，占全市稅收收入比例越高。如果以各類有房家庭為征收對象征收個人住房房產稅，當個人住房房產稅收入最少時，其占全市稅收收入的比例為3.61%，最高占比則為64.11%。這說明個人住房房產稅具有較大稅收潛力，且由于住房本身耐用品性質使得個人住房房產稅具有可持續(xù)性，因此僅從數(shù)量角度而言，個人住房房產稅有能力成為地方財政收入的主要來源。

（二）按全市所有住房計算的結果

根據各個數(shù)據來源，本文發(fā)現(xiàn)住宅房產并不是想象中都歸家庭所有或者幾年之后歸家庭所有，有一小部分住宅房產歸各類組織所有或者被其長期持有。因此本文認為，征收房產稅時不應該忽略這小部分住房。

參照上述計算方法，以人均面積0～40平方米為稅收減免范圍，0.3%～1.2%為稅率參考區(qū)間測算北京市2016年所有住宅房產的房產稅總收入及全市稅收收入占比，結果見表3：

表3 2016年北京市所有住房的房產稅總收入及其稅收收入占比

觀察表3，可以發(fā)現(xiàn)按所有住房征稅時的房產稅收入及稅收收入占比均較按家庭自有住房計算時的水平要高。其中，最高值為0減免情況下按1.2%稅率征收的個人住房房產稅占全市稅收收入的比重達到95.45%，比同等稅率和減免下的按家庭自有住房征收時的占比數(shù)值高了31.34%。這既說明本文按狹義征稅范圍與廣義征稅范圍分別計算個人住房房產稅收入能力的必要性，也說明對住房征收房產稅的稅收收入能力很大，其對地方財政收入的貢獻度遠超其他稅種。

綜合觀察表1和表3發(fā)現(xiàn)，受計算方法中采用住房面積平均值的影響，表1和表3中的結果在人均減免40平方米時出現(xiàn)或部分出現(xiàn)了收入為0的情況。在既有相關文獻中，采用相關變量平均值估算房產稅水平的文章并不少見，如胡洪曙（2011）、韋志超和易綱（2006）在測算全國房地產稅規(guī)模時均使用了人均建筑面積（人均住宅面積）指標。對住房面積采用平均值使得人均減免面積從住房面積多的家庭轉移到住房面積少的家庭，一方面，略微低估了北京市個人住房房產稅的整體稅收收入水平，但因為研究重點在于衡量北京市個人住房房產稅的收入能力，所以并未妨礙最終研究結果的分析和判斷；另一方面，通過人均住宅面積和人均減免平方米數(shù)的對應，發(fā)現(xiàn)以稅率0.3%～1.2%為參考區(qū)間的前提下適宜北京市政策設計的人均減免面積邊緣值估計在30～40平方米之間，這符合2016年北京市城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為32.38的統(tǒng)計數(shù)據。

四、個人住房房產稅收入能力的選擇

收入能力水平的高低基本決定了個人住房房產稅是否有能力選擇籌集財政收入作為政策目標。通過對稅收要素假設的測算結果表明對個人住房征收房產稅的收入能力空間跨度較大，就家庭自有住房而言，個人住房房產稅的地方稅收占比區(qū)間為3.61%～64.11%，既可以低至對財政收入影響甚微，也可以高至支撐其籌集財政收入的政策目標。所以不考慮其他影響因素的情況下，個人住房房產稅甚至整個房地產稅體系能夠勝任籌集財政收入的政策目標。但現(xiàn)實是，學術界依然對此爭議頗大，滬渝試點的稅收設計也并未選擇高位的收入能力作為政策目標。因此，下文對個人住房房產稅收入能力的現(xiàn)實選擇進行分析，嘗試解釋其不能充分發(fā)揮收入能力的現(xiàn)實困境。

（一）影響因素分析

個人住房房產稅收入能力的選擇主要是指在高位收入能力、較多籌集財政收入和低位收入能力、較少作用于財政收入之間的政策目標抉擇。影響稅收政策目標選擇的因素較多，包括稅收本身因素、法律因素、經濟因素、政治因素、社會因素等。其中，法律因素和經濟因素屬于保障性質的因素。法律因素是指稅收政策需要以法律工具固定才可成型，經濟因素是指稅收具有非中性，對宏觀經濟或者地方經濟有不可忽略的影響，這兩個因素對稅收要素設計及目標選擇的影響較小。而稅收本身因素、政治因素和社會因素往往具有更多的直接影響效果。

稅收本身因素。稅收本身因素是指稅收要素的政策設計，這是一項基礎因素。個人住房房產稅政策的制定者可以在其他因素影響下，綜合考慮選擇和制定稅收要素，充分發(fā)揮稅收要素各自的作用領域。除共同作用于籌集財政收入的水平之外，征稅范圍、納稅人、稅率、計稅依據和稅收優(yōu)惠等要素都具有各自的作用領域。例如，征稅范圍影響稅基寬窄、納稅人的范圍，各類稅率會影響稅收的橫向公平和縱向公平等。選擇合適的稅收要素進行適當設計完全可以體現(xiàn)政策制定者的目標。

社會因素。社會因素主要涵蓋居民訴求、公眾輿論和相關行業(yè)專家等。考慮到稅收對社會公民的再分配具有直接或間接的利益相關性，利益相關者的訴求理應被考慮在內。對住房征收房產稅會增加居民的稅收焦慮，強化其稅收痛感，容易引發(fā)民眾輿論爭議。公眾輿論輕松時，政府會推進稅收政策，反之則擱淺。

政治因素。因為稅收是政府部門實現(xiàn)國家管理的主要收入工具，所以政治考量勢必極大左右稅收政策選擇。稅收政策是政府政策工具的一種，所以選擇稅收政策的目的并不單一，也許為了產生其他政策結果。例如，軍事戰(zhàn)爭時期，國家會通過增稅的方式保障軍備需求。

在以上因素中，影響我國個人住房房產稅收入能力水平選擇的關鍵因素是社會因素、政治因素和稅收本身因素。稅收本身因素一方面受到財稅理論的影響，另一方面則受到政治因素和社會因素的作用。自2003年至今，出于財稅政策發(fā)展要求和國家籌集財政收入的需要，房地產稅改革屢屢被提及，但每次提及都會引起輿論熱議和專家廣泛研討。個人住房房產稅的直接利益受損者是擁有產權房的居民，所以征稅會使居民產生直接而明顯的稅收焦慮和稅收痛感；行業(yè)專家則是基于各自不同的立場和學術觀點對個人住房房產稅進行研討，至今尚未有所共識。綜合以上分析，稅收本身因素、社會因素和政治因素等共同影響個人住房房產稅收入能力水平的選擇，多方力量的牽制成為個人住房房產稅不可發(fā)揮高水平收入能力和籌集地方財政收入的掣肘。

（二）實踐經驗分析

從世界范圍來看，有的國家以房地產稅撐起地方政府的稅收收入，如英國房地產稅占地方政府稅收的比例將近100%；也有的國家不靠房地產稅籌集地方財政收入，如德國房地產稅收入占地方稅收的比例不足20%。而且，房地產稅占比較高的美國近年來因為經濟增速放緩而通過稅制改革逐漸降低房地產稅占比，甚至取消了遺產稅與贈與稅等直接稅。這意味著，即使多數(shù)國家以房地產稅為地方財政收入主要來源，但是以房地產稅籌集主要財政收入和不以房地產稅籌集主要財政收入在不同國家、不同政治環(huán)境和不同經濟階段可以存在不同政策選擇。

從我國試點城市來看，自2011年開征的個人住房房產稅已經釋放出當前政府的選擇信號。開篇的分析已經證明滬渝兩市并未依靠個人住房征收的稅收籌集地方財政收入來彌補收支缺口，而是通過政策設計在一定程度上穩(wěn)定了房地產市場和調節(jié)住房財富分配。

通過對稅收政策影響因素、國外經驗和試點城市經驗的分析，本文認為當下應該摒棄高位收入能力，選擇低位的收入能力。選擇高位收入能力，即以籌集財政收入作為個人住房房產稅的政策目標是不合時宜的，有可能產生民眾反抗較為強烈、征管難度較高和內需不足等結果，最終會損害居民福利水平，影響經濟發(fā)展水平提高和小康社會建設；考慮到上文實證中人均面積減免對收入分配調節(jié)的顯著作用，選擇以低位收入能力匹配調節(jié)收入分配的政策目標，相對而言更為適合當下的社會環(huán)境和經濟發(fā)展水平。除此之外，基于前文測算，本文認為可以通過主要稅收要素的變動來實現(xiàn)調節(jié)收入分配與籌集財政收入的偏倚或者平衡，實現(xiàn)個人住房房產稅在初期階段重于收入分配調節(jié)，中后期階段若符合經濟社會發(fā)展需要的話，可適當變動為二者兼顧。

五、結論

本文在稅收要素假設的基礎上，測算了北京市家庭自有住房和全市所有住房的房產稅收入能力水平，分析了影響收入能力水平選擇的因素和經驗后做出了摒棄高位收入能力的現(xiàn)實選擇。研究結論包括：第一，受稅收要素影響，個人住房房產稅的收入能力空間較大。同時，個人住房房產稅收入能力與減免面積成反比，與稅率成正比；與稅率相比，人均面積減免的設計對籌集財政收入和調節(jié)收入分配的作用效果相反，且調節(jié)收入分配的正向效果顯著；具體征稅范圍的選擇一定程度上影響收入能力。第二，在整體確定收入能力水平的基礎上，通過分析影響個人住房房產稅收入能力現(xiàn)實選擇的因素和實踐經驗，指出高位收入能力水平不宜作為當前個人住房房產稅的政策選擇。應該在綜合分析多種影響因素后再選擇收入能力的水平。個人住房房產稅的收入潛力較大，可調整空間和可選擇空間較大，這意味著個人住房房產稅在收入能力方面的政策彈性較大。但同時個人住房房產稅收入能力高低選擇的影響因素多，牽涉范圍廣，因此，應該在綜合分析稅收因素、政治因素、社會因素和經濟因素等之后做出選擇，不能僅以籌集財政收入為參考因素而選擇高收入能力。