文/黃功允

2019年1月1日，《中華人民共和國電子商務(wù)法》（2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過）開始施行，這是電子商務(wù)領(lǐng)域的第一部法律。該法充分體現(xiàn)了李克強(qiáng)總理提出的對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管的原則，比如“法律責(zé)任”部分以責(zé)令改正為主要方式、行政處罰大多為可選項(xiàng)而非必選項(xiàng)等。筆者認(rèn)為，新法對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的寬容，不代表市場(chǎng)監(jiān)管力度的減弱，而是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門執(zhí)法理念和管理方式的改變。具體到網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營許可與管理，既是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的重點(diǎn)也是消費(fèi)投訴與職業(yè)打假的密集區(qū)，理應(yīng)施加更多關(guān)注。但該領(lǐng)域法律規(guī)制還剛起步，如原國家食品藥品監(jiān)督管理總局2016年施行的《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》和2018年施行的《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》都只是部門規(guī)章，如何與《電子商務(wù)法》合理銜接，解決監(jiān)管中的疑難問題，需要結(jié)合基層實(shí)踐來具體研究。

電子商務(wù)法豁免個(gè)人銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的主體登記義務(wù)，是為了方便人民群眾能夠在豐收季和農(nóng)暇時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通，助力鄉(xiāng)村振興。

一、個(gè)人網(wǎng)絡(luò)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品是否需要取得食品經(jīng)營許可

個(gè)人網(wǎng)絡(luò)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品無需辦理營業(yè)執(zhí)照?！峨娮由虅?wù)法》第十條規(guī)定：“電子商務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法辦理市場(chǎng)主體登記。但是，個(gè)人銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品、家庭手工業(yè)產(chǎn)品，個(gè)人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)和零星小額交易活動(dòng)，以及依照法律、行政法規(guī)不需要進(jìn)行登記的除外。”查詢可知，農(nóng)副產(chǎn)品主要為糧食、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物和雞、鴨、羊等畜禽產(chǎn)品。根據(jù)該條，個(gè)人網(wǎng)絡(luò)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品，包含食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要辦理市場(chǎng)主體登記。但《食品經(jīng)營許可管理辦法》第九條規(guī)定：“申請(qǐng)食品經(jīng)營許可，應(yīng)當(dāng)先行取得營業(yè)執(zhí)照等合法主體資格。”該條又把合法市場(chǎng)主體作為經(jīng)營者申請(qǐng)食品經(jīng)營許可的前提，依照《電子商務(wù)法》規(guī)定無需辦照的個(gè)人網(wǎng)絡(luò)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的經(jīng)營者，也無法獲取食品經(jīng)營許可。這與《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條規(guī)定的：“入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法取得許可”的規(guī)定相違背。

筆者認(rèn)為，電子商務(wù)法豁免個(gè)人銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的主體登記義務(wù)，是為了方便人民群眾能夠在豐收季和農(nóng)暇時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通，助力鄉(xiāng)村振興。雖然《電子商務(wù)法》沒有明確指出該行為無需取得食品經(jīng)營許可，但由于制度銜接的問題，導(dǎo)致個(gè)人網(wǎng)絡(luò)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品未取得營業(yè)執(zhí)照等主體資格就無法辦理食品經(jīng)營許可證，由于法律規(guī)定不明確，該情形也不屬于《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條規(guī)定的：“法律、法規(guī)規(guī)定不需要取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的除外”的情況。為了維護(hù)《電子商務(wù)法》的統(tǒng)一性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”的立法宗旨，建議暫時(shí)豁免個(gè)人網(wǎng)絡(luò)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)取得食品經(jīng)營許可的義務(wù)，以待法律制度的進(jìn)一步完善。

二、網(wǎng)絡(luò)超范圍經(jīng)營食品是否屬于無證經(jīng)營

2018年9月，福州市檢察院一份檢察建議書稱：發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的多個(gè)壽司店通過外賣平臺(tái)銷售刺身品種壽司，比如“芥末章魚”“生魚片壽司”等，但其食品經(jīng)營許可范圍只限熱食類食品和自制飲品制售，并不包括生食制售項(xiàng)目，因此存在超范圍經(jīng)營行為，要求相關(guān)區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局進(jìn)行查處。

執(zhí)法人員對(duì)此案件定性存在兩種截然不同的意見。

第一種認(rèn)為超范圍經(jīng)營食品不等于無證經(jīng)營，只是當(dāng)事人怠于履行申請(qǐng)變更許可項(xiàng)目，違法情形相對(duì)輕微，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《食品經(jīng)營許可管理辦法》第四十九條的規(guī)定，給予警告，拒不改正的，再給予處罰。此外，2018年10月9日，全國食品保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《食品保健食品欺詐和虛假宣傳整治問答》第16條提到：“如果經(jīng)營者有許可證但其超越許可范圍，按《食品經(jīng)營許可管理辦法》第四十九條的規(guī)定實(shí)施處罰?！?/p>

第二種認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者超許可范圍經(jīng)營食品，應(yīng)當(dāng)按照無證經(jīng)營進(jìn)行處罰。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四條規(guī)定：“入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證，并按照食品經(jīng)營許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項(xiàng)目從事經(jīng)營活動(dòng)，不得超范圍經(jīng)營?！钡诙咭?guī)定：“違反本辦法第四條規(guī)定，入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者不具備實(shí)體經(jīng)營門店，未依法取得食品經(jīng)營許可證的，由縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰?！甭?lián)系上下條文，可以得出“未依法取得食品經(jīng)營許可證”需按照《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定進(jìn)行處罰，包括“超范圍經(jīng)營”的情形。《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》對(duì)超范圍經(jīng)營如何處罰更為明確，該辦法第三十八條規(guī)定：“入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營者超過許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰?！?/p>

筆者認(rèn)為，鑒于《電子商務(wù)法》只規(guī)定電子商務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法取得許可，但并未對(duì)超出許可范圍的情況進(jìn)行表述，因此，解決網(wǎng)絡(luò)食品超范圍經(jīng)營如何處罰的問題還需進(jìn)行規(guī)章、規(guī)范性文件之間的效力比對(duì)。

一是規(guī)章優(yōu)于規(guī)范性文件?！毒W(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》屬于食品監(jiān)管部門制定的部門規(guī)章，全國食品保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《食品保健食品欺詐和虛假宣傳整治問答》屬于規(guī)范性文件。在效力上規(guī)章是要優(yōu)于文件，因此兩者發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》和《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》。

二是特殊優(yōu)于一般?！毒W(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》屬于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營的特殊規(guī)章，《食品經(jīng)營許可管理辦法》屬于規(guī)范食品經(jīng)營的一般性規(guī)章，因此涉及網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)管，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》優(yōu)先《食品經(jīng)營許可管理辦法》適用。

綜上所述，雖然食品監(jiān)管部門有不同的意見，但是比對(duì)效力后得出的結(jié)論：網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者超許可范圍經(jīng)營食品屬于無證經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)按照《食品安全法》第一百二十二條進(jìn)行處罰。特別是涉及檢察監(jiān)督事項(xiàng)，如果執(zhí)法人員因法律規(guī)章的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致監(jiān)管力度過輕，可能引發(fā)瀆職風(fēng)險(xiǎn)。

三、如何監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者是否取得相應(yīng)許可

在基層監(jiān)管中，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營群體具有數(shù)量眾多、難以發(fā)現(xiàn)等特點(diǎn)，如何監(jiān)管其是否取得相應(yīng)許可？《電子商務(wù)法》出臺(tái)后，筆者認(rèn)為除了市場(chǎng)監(jiān)督管理部門增加網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)力度外，還可以通過以下三個(gè)途徑來加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營許可監(jiān)管。

首先，讓網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者自己走到“陽光下”。《電子商務(wù)法》第十五條規(guī)定：“電子商務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在其首頁顯著位置，持續(xù)公示營業(yè)執(zhí)照信息、與其經(jīng)營業(yè)務(wù)有關(guān)的行政許可信息……或者上述信息的鏈接標(biāo)識(shí)。”本條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者主動(dòng)辦理許可并公示的義務(wù)，為后續(xù)監(jiān)管打下了經(jīng)營者自律的基礎(chǔ)。

其次，經(jīng)營者主動(dòng)向監(jiān)管部門報(bào)送資料。原工商行政管理總局2014年1月份公布的《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》第二十一條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)商品經(jīng)營者、有關(guān)服務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家工商行政管理總局的規(guī)定向所在地工商行政管理部門報(bào)送經(jīng)營統(tǒng)計(jì)資料?！睆钠鋱?bào)送的材料中，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門可以發(fā)現(xiàn)許可經(jīng)營項(xiàng)目是否正常開展，有無超范圍經(jīng)營等；如果經(jīng)營者沒有及時(shí)報(bào)送，將根據(jù)該辦法第五十一條，予以警告，責(zé)令改正，拒不改正的，處以一萬元以下的罰款。

市場(chǎng)對(duì)于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管不是對(duì)諸如外賣、生鮮速遞、食品網(wǎng)店等網(wǎng)絡(luò)食品安全重要節(jié)點(diǎn)監(jiān)管力度的放松，而是執(zhí)法者監(jiān)管理念和監(jiān)管手段的改變。

最后，平臺(tái)經(jīng)營者參與協(xié)同管理?！峨娮由虅?wù)法》第七條規(guī)定：“國家建立符合電子商務(wù)特點(diǎn)的協(xié)同管理體系，推動(dòng)形成有關(guān)部門、電子商務(wù)行業(yè)組織、電子商務(wù)經(jīng)營者、消費(fèi)者等共同參與的電子商務(wù)市場(chǎng)治理體系。”參與協(xié)同管理的電子商務(wù)經(jīng)營者主要就是指各大電商平臺(tái)，它們對(duì)入駐平臺(tái)的食品經(jīng)營者有協(xié)助職能部門進(jìn)行監(jiān)督管理的義務(wù)。比如2017年10月，羅源縣承接美團(tuán)平臺(tái)業(yè)務(wù)的某公司向當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局舉報(bào)，稱有多名經(jīng)營者使用偽造的食品經(jīng)營許可證向該公司申請(qǐng)入駐美團(tuán)平臺(tái)。該局在調(diào)查屬實(shí)后，對(duì)使用偽造許可證的經(jīng)營者分別作出了5000 元的行政處罰?！峨娮由虅?wù)法》出臺(tái)后，平臺(tái)經(jīng)營者協(xié)同管理的義務(wù)更加細(xì)化，就食品經(jīng)營許可而言，可分為兩個(gè)方面：一方面是平臺(tái)自查。根據(jù)《電子商務(wù)法》第二十七條和二十八條的規(guī)定，電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)進(jìn)入平臺(tái)銷售商品或者提供服務(wù)的經(jīng)營者提交其身份、地址、聯(lián)系方式、行政許可等真實(shí)信息，進(jìn)行核驗(yàn)、登記，建立登記檔案，并提示未辦理市場(chǎng)主體登記的經(jīng)營者依法辦理登記。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門可以要求平臺(tái)經(jīng)營者配合統(tǒng)計(jì)入駐食品經(jīng)營者及相關(guān)許可信息，夯實(shí)監(jiān)管數(shù)據(jù)。另一方面是先行處置。發(fā)現(xiàn)未辦理食品經(jīng)營許可證或許可證出現(xiàn)過期、超范圍等問題的，平臺(tái)可以根據(jù)《電子商務(wù)法》第二十九條規(guī)定，依法采取諸如下架、屏蔽等必要的處置措施并向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門報(bào)告。

總之，市場(chǎng)對(duì)于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管不是對(duì)諸如外賣、生鮮速遞、食品網(wǎng)店等網(wǎng)絡(luò)食品安全重要節(jié)點(diǎn)監(jiān)管力度的放松，而是執(zhí)法者監(jiān)管理念和監(jiān)管手段的改變。具體到網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營許可，是一個(gè)全新的交叉監(jiān)管領(lǐng)域，工作中既要貫徹“四個(gè)最嚴(yán)”的食品安全監(jiān)管要求，又要兼顧網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的開放性和創(chuàng)新性，還要結(jié)合《電子商務(wù)法》倡導(dǎo)的業(yè)者自律精神。整合了工商部門網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能和食品藥品部門食品安全監(jiān)管職能的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門或許能結(jié)合兩者之長，走出一條政府嚴(yán)格監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)更加自律和經(jīng)營者珍視信用的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管之路。