武麗君

（山西大同大學(xué)法學(xué)院，山西 大同 037000）

2014年4 月24 日修訂后的環(huán)保法第58 條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的、專門從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、并且連續(xù)五年沒(méi)有違法記錄的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。該條明確界說(shuō)了提起環(huán)境公益訴訟的范圍和起訴主體的資格。雖說(shuō)限制環(huán)境公益訴訟的起訴條件被解決了，但是由于此條規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，一度被學(xué)界和實(shí)務(wù)界稱為“原則性”條款。對(duì)于環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益范圍的界定以及圍繞社會(huì)公共利益理解環(huán)境公益訴訟爭(zhēng)議頗多。本文擬從現(xiàn)有的法律規(guī)定，試圖從環(huán)境污染、破壞生態(tài)的利益歸屬的角度為切入點(diǎn)探討環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象及它們之間的關(guān)系，厘清環(huán)境公益訴訟運(yùn)行邏輯，嘗試闡釋自己的一孔之見(jiàn)。

一、利益關(guān)系是環(huán)境公益訴訟的核心

環(huán)境公益訴訟的邏輯起點(diǎn)就是公共利益的損害，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的公共利益是什么，現(xiàn)有環(huán)保法以及相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋并沒(méi)有明確說(shuō)明，從而導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟常常出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象。究其原因，導(dǎo)源于環(huán)境公益訴訟的利益關(guān)系不清楚，因此利益關(guān)系是環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)，也是核心內(nèi)容。依據(jù)環(huán)保法第58 條規(guī)定，凡是因環(huán)境污染、破壞生態(tài)所遭受的利益損害均有可能是環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的對(duì)象。換句話說(shuō)，因環(huán)境污染、破壞生態(tài)所遭受的利益損害并不全是環(huán)境公益訴訟中的保護(hù)利益范圍內(nèi)。因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟是一種新型的訴訟模式，它是為了突破傳統(tǒng)的私益訴訟模式的“瓶頸”而孕育出來(lái)的。傳統(tǒng)的法律框架下能夠解決的“公共利益”，嚴(yán)格意義上說(shuō)并不屬于環(huán)境公益訴訟的范疇內(nèi)。環(huán)境公益訴訟中所保護(hù)的利益基礎(chǔ)應(yīng)該是“公共的”，是完全排除傳統(tǒng)私益訴訟的。

所以從法律保護(hù)利益的角度觀察，環(huán)境公益訴訟的運(yùn)行邏輯是發(fā)現(xiàn)一些“公共的”利益需要保障，進(jìn)而把“公共的”利益納入范疇內(nèi)，并將“公共的”利益進(jìn)行界定并承認(rèn)。同時(shí)也要考慮其它已經(jīng)被承認(rèn)的利益，從而通過(guò)司法或者行政手段保護(hù)這些利益。所以是承認(rèn)了這些利益并且肯定了它們，才會(huì)想出保障它們的方法。故對(duì)于環(huán)境公益訴訟首當(dāng)其沖是要弄明白它所要保護(hù)的利益以及相關(guān)利益之間關(guān)系問(wèn)題。筆者沿著環(huán)境公益訴訟過(guò)程中的利益歸屬的思路去探尋在不損耗社會(huì)整體利益的條件下，使得環(huán)境公益訴訟中所涉及的各種利益沖突和利益重迭得到妥善解決或者達(dá)到一個(gè)利益平衡，并基于此尋求環(huán)境公益訴訟的利益保護(hù)尺度。

二、個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益訴訟利益的阻卻

環(huán)境的污染、生態(tài)的破壞直接影響個(gè)人生活并以損害個(gè)人利益而提出的主張，傳統(tǒng)民事訴訟法完全可以解決。民訴法第119 條規(guī)定“原告是與本案直接有厲害關(guān)系的公民、法人和組織”方可提起民事訴訟。所以，根本上為了個(gè)人利益提起的環(huán)境訴訟，或者那種“主觀上為個(gè)人，客觀上為別人”的環(huán)境訴訟完全可以在傳統(tǒng)的私益訴訟內(nèi)解決，大可不必另起爐灶，重新構(gòu)建一個(gè)環(huán)境公益訴訟制度。這就是我國(guó)學(xué)者說(shuō)的從字面上理解的公益訴訟，即侵犯了社會(huì)個(gè)體或社會(huì)共同體未來(lái)既得的利益，依法授權(quán)的公民、組織、國(guó)家機(jī)關(guān)提起的訴訟。[1](P148)也就是說(shuō)，一類是侵犯了個(gè)體的利益，可通過(guò)傳統(tǒng)的私益訴訟獲得救濟(jì)；另一種是侵犯了社會(huì)共同體的利益。社會(huì)共同體的利益既有個(gè)人利益，也有社會(huì)共同體全體成員的共同利益，這其間環(huán)境訴訟中個(gè)人的利益與社會(huì)共同體的利益存在包含關(guān)系，只要是社會(huì)共同體的利益受到損害，即可為個(gè)人利益提起侵權(quán)之訴，也可以為社會(huì)共同體的利益提起侵權(quán)之訴，因?yàn)槎呃嬉话闶侵睾蠣顟B(tài)，也被我國(guó)學(xué)者稱為“環(huán)境眾益之訴”。[2]進(jìn)一步說(shuō)，此處的社會(huì)共同體的利益由于已包含了個(gè)體的利益，雖說(shuō)是社會(huì)共同體的利益，但是這里的社會(huì)共同體的利益往往是可以確定為特定人數(shù)的利益，就算個(gè)體不為自己的利益提起環(huán)境訴訟，也是可以通過(guò)傳統(tǒng)的私益訴訟中“代表人訴訟制度”解決環(huán)境所帶來(lái)的侵權(quán)問(wèn)題。法律依據(jù)是我國(guó)民訴法53 條規(guī)定“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人訴訟?！贝砣嗽V訟制度的規(guī)定完全有能力處理特定多數(shù)人的利益，使其得到法律上的救濟(jì)。因而特定多數(shù)人的利益雖有一些“公共利益”的特征，但此“公共利益”的救濟(jì)仍然是傳統(tǒng)的私益訴訟救濟(jì)方式，沒(méi)有必要多此一舉把它硬行拽入環(huán)境公益訴訟范疇內(nèi)。因此，一定要明白一點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟中的公共利益的理解是在環(huán)境公益訴訟的原理中剖析，脫離了這個(gè)條件，有可能出現(xiàn)胡亂模仿、不從主觀實(shí)際出發(fā)考慮問(wèn)題的現(xiàn)象，結(jié)果必然適得其反。

綜上所述，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)破壞所觸及的個(gè)人利益、特定多數(shù)人的利益雖波及公共利益或具備某些公共因子，但是由于都可以在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)能夠很好地處理個(gè)人利益與特定多數(shù)人的利益，就沒(méi)有必要另辟門戶，重新建構(gòu)一個(gè)環(huán)境公益訴訟制度來(lái)保護(hù)個(gè)人利益與特定多數(shù)人的利益。公益訴訟的新穎性就是在這里，即原告并非是為了自己的利益受到損害而提起的訴訟，而是為了法律規(guī)定的公共利益提起的訴訟。[1](P150)也就是說(shuō)公益訴訟與傳統(tǒng)的訴訟的重要區(qū)別是原告割斷了與案件相關(guān)的利益聯(lián)結(jié)。例如：熟知的“電信費(fèi)”、“如廁費(fèi)”、“火車票漲價(jià)費(fèi)”、“機(jī)票退票費(fèi)”、“火車發(fā)票費(fèi)”等個(gè)人壯舉令人萬(wàn)分欽佩，同時(shí)也促進(jìn)了我國(guó)公益訴訟的發(fā)展。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種，它具備公益訴訟所有的屬性。因而，環(huán)境公益訴訟中的個(gè)人利益、特定多數(shù)人的利益由于沒(méi)有與案件利益相割裂，不符合公益訴訟的原理。所以，環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象不包括個(gè)人利益和特定多數(shù)人的利益。筆者認(rèn)為這就是為什么修改后的環(huán)保法并沒(méi)有把公民作為環(huán)境公益訴訟的主體資格之其中一種原因，而并不是一些學(xué)者所言，環(huán)保法58 條沒(méi)有規(guī)定公民的主體資格是為了“預(yù)防公民濫訴”。更何況新環(huán)保法第58 條實(shí)行以來(lái)，并沒(méi)有迎來(lái)環(huán)境公益訴訟的“春天”，反而是各地的環(huán)保法庭出現(xiàn)了“零受案率”[3]的尷尬局面，值得反思！

三、盧梭的公意論與環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象

環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，環(huán)境問(wèn)題更多侵犯的是不特定多數(shù)人的利益。譬如：2015年發(fā)生的北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴江蘇中丹化工技術(shù)有限公司、泰州市沃愛(ài)特化工有限公司、泰興市橡膠化工廠環(huán)境污染責(zé)任糾紛案。這三家公司采用補(bǔ)貼一定款項(xiàng)的形式將廢酸交由另外六家公司處理，而六家公司又將廢酸交由無(wú)資質(zhì)處理廢酸的二被告處理，二被告將廢酸傾倒至如泰運(yùn)河、古馬干河。雖說(shuō)該案是針對(duì)環(huán)境污染的救濟(jì)，保護(hù)的是環(huán)境利益，但勢(shì)必也可以判斷出二河的環(huán)境污染直接損害居住在兩河流域的不特定多數(shù)人的利益。比如：人格利益（健康利益）、財(cái)產(chǎn)利益（河流中的魚蝦的死亡導(dǎo)致兩河漁戶的財(cái)產(chǎn)損失）、環(huán)境利益等。除了環(huán)境利益天生具有“公共利益”的屬性，它一定是環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的利益，無(wú)可非議。其他人格利益和財(cái)產(chǎn)利益本來(lái)就有“私益”屬性，由于涉及人數(shù)眾多，又似乎具有“公共利益”的屬性，就需要考慮傳統(tǒng)的法律制度是否可以解決利益問(wèn)題。如果能夠解決，那自不必考慮公益訴訟；如果不能，就要考慮該利益的特殊性，是否具有環(huán)境公益訴訟的利益屬性?？倸w一句話，對(duì)于兩河不特定多數(shù)人的利益，是否是環(huán)境公益訴訟所救濟(jì)的對(duì)象，取決于該利益是否具有“公共性”，因此需要對(duì)“公共利益”剝繭抽絲的剖析和嚴(yán)絲合縫的論證。公共利益是一個(gè)“羅生門”概念，盡管世界各國(guó)均意識(shí)到它的存在，卻沒(méi)有一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的法律定義。

正如臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授所闡釋的，公法學(xué)所討論的公共利益概念著重圍繞“公共”的概念而不是圍繞利益的概念。[4](P65)歷史上以“公共”為基石闡釋“公共利益”概念，以盧梭的公意論為代表。因此理解盧梭的公共利益理論對(duì)于不特定多數(shù)人利益是否屬于環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象可以起到一個(gè)借鑒和斷定作用。

盧梭認(rèn)為公意永遠(yuǎn)是公正的，而且始終以公共利益為依托?！吧鐣?huì)的治理只應(yīng)建立在這一公共利益基礎(chǔ)之上”。[5](P21)在盧梭眼里，主權(quán)是公意的行使，公意考慮的是公共利益，因此，只有公意才具有合法性和正當(dāng)性。所以一個(gè)完美的國(guó)家，以保護(hù)公共利益為宗旨，個(gè)體利益應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有任何地位的。最重要的是公共利益并不是簡(jiǎn)單的個(gè)體利益總和，而是個(gè)體利益之間對(duì)立造成的，個(gè)體利益的對(duì)立使它們之間互相沖突，在沖突的過(guò)程中，人們可以感覺(jué)到公共利益的存在，否則人們是感覺(jué)不到公共利益的存在的。盧梭的意思是說(shuō)眾多的個(gè)體利益彼此之間互相沖突，利益在沖突的過(guò)程相互抵消，沖突抵消后剩余的利益就是公共利益。即“阿讓松先生說(shuō)：每個(gè)利益都有不同的原則。兩個(gè)個(gè)別利益之所以能存在一起，那是它們與第三個(gè)利益對(duì)立造成的?！盵5](P61)在盧梭看來(lái)，由于個(gè)人存在自私自利的本性，因此盧梭認(rèn)為個(gè)人利益存在一定的危險(xiǎn)性，它具有破壞公共利益的動(dòng)機(jī)和行為，所以要將不同的個(gè)人利益互相抵消，不能讓它在政治活動(dòng)中發(fā)揮作用，只有讓社會(huì)中每個(gè)個(gè)體都參與政治活動(dòng)，個(gè)人的利益才會(huì)互相抵消，才會(huì)產(chǎn)生抵消后的剩余利益，即公意，也就是公共利益。

如此一來(lái)，盧梭的公共利益是建立在個(gè)人利益之上，是與個(gè)人利益迥然不同的利益。盧梭說(shuō)：“一種意志若成為普遍意志。它并非總是要得到全體一致的同意，但所有的票數(shù)都要得到統(tǒng)計(jì)。在形式上排除了哪一票都將破壞這種普遍性。”[5](P86)依據(jù)盧梭的意思，社會(huì)個(gè)體每個(gè)人都有參與公共利益的產(chǎn)生、斷定、保護(hù)的權(quán)利。任何人都不會(huì)作壁上觀，皆須要參預(yù)涉及公共利益的所有活動(dòng)過(guò)程中。因?yàn)橹灰懦粋€(gè)個(gè)體就會(huì)“在形式上排除了哪一票都將破壞這種普遍性”。[5](P120)其實(shí)盧梭的公共利益反映的是個(gè)人在社會(huì)生存的兩個(gè)維度，第一個(gè)維度是個(gè)人首先滿足自己的需求——向社會(huì)索得自己的利益；第二個(gè)維度是作為社會(huì)主體一員——自為存在物的存在。所以任何人要想在社會(huì)生存都必須滿足兩個(gè)維度，而第二個(gè)維度人作為社會(huì)存在物的必備條件就是公共利益的維護(hù)。

概而言之，依照盧梭的公共利益概念，環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是社會(huì)全體成員的利益，強(qiáng)調(diào)的是公共性特征，也就是說(shuō)，提起環(huán)境公益訴訟的主體不管是個(gè)人、組織或者是代表國(guó)家的機(jī)關(guān)都是大公無(wú)私的，完全是為了社會(huì)全體成員的利益著想，不能摻雜一絲私益，是以排除了私益，肯定了環(huán)境公益訴訟的原告是與訴爭(zhēng)沒(méi)有直接利益關(guān)系。強(qiáng)調(diào)了環(huán)境公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中每個(gè)利益?zhèn)€體的積極作用，鼓勵(lì)每個(gè)利益?zhèn)€體積極參與環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)，并為公共利益的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任。筆者贊同以盧梭的公共利益觀念，確定環(huán)境公益訴訟保護(hù)的利益。

現(xiàn)代德國(guó)學(xué)者洛厚德認(rèn)為公共利益就是任何人的利益，不必是所有人的利益，他采用“地域基礎(chǔ)”為標(biāo)準(zhǔn)，就是指一定地域范圍內(nèi)大多數(shù)人的利益或者許多人的利益就是公共利益。[4](P126)另外，德國(guó)學(xué)者紐曼提出的“不確定多數(shù)人”理論，他以人數(shù)多寡的方式?jīng)Q定是否屬于公共利益的范圍內(nèi)，假設(shè)不確定多數(shù)人獲得了利益，就是公益。[4](P165)不確定多數(shù)人的利益與不特定多數(shù)人的利益內(nèi)涵基本上是一致的，因此按照上述“公共利益”的理論，不特定多數(shù)人的利益在環(huán)境訴訟中具體指的是“大多數(shù)人的利益”或者是“許多人的利益”，盡管不是包含“所有人的利益”，仍屬于公共利益。那么環(huán)境公益訴訟救濟(jì)對(duì)象包括不特定多數(shù)人的利益。該理論符合現(xiàn)代民主制度，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的理念，屬于現(xiàn)代社會(huì)通用的圭臬。

四、環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)

環(huán)保法第58 條其實(shí)明確劃定了環(huán)境公益訴訟保護(hù)利益的界限以及環(huán)境公益訴訟所承認(rèn)的利益是“社會(huì)利益”。而我國(guó)很多學(xué)者把“國(guó)家利益”界定為環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的對(duì)象，顯然不符合環(huán)保法第58 條的立法意圖。筆者也認(rèn)為，國(guó)家利益的概念與環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的利益本體是不同的，不應(yīng)把國(guó)家利益作為環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象。

一是從字面意思上解釋，環(huán)保法第58 條明確規(guī)定保護(hù)的是社會(huì)公共利益，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)”二字，從社會(huì)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河的經(jīng)驗(yàn)上觀察，社會(huì)的概念與國(guó)家的概念是不同的，社會(huì)的發(fā)展早于國(guó)家的，社會(huì)的外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越國(guó)家的外延，含糊的將國(guó)家＝社會(huì)，是以偏概全，不夠嚴(yán)謹(jǐn)。二是國(guó)家利益≠公共利益，環(huán)境訴訟中的公共利益是個(gè)體利益沖突抵消后的剩余利益，公共利益一般是放在社會(huì)里說(shuō)，而不是放在國(guó)家里說(shuō)，因?yàn)閲?guó)家在社會(huì)中是一個(gè)特殊主體，特殊在擁有環(huán)境資源總量不一樣，可以說(shuō)環(huán)境資源全歸國(guó)家所有——現(xiàn)代法治國(guó)家通常利用法律手段實(shí)現(xiàn)。社會(huì)中除了國(guó)家外，任何一個(gè)利益體都沒(méi)有實(shí)力完全擁有環(huán)境資源，因?yàn)閲?guó)家利益有國(guó)家機(jī)器（就是強(qiáng)力）做后盾，國(guó)家有縱向的利益權(quán)威。所以若是將國(guó)家利益看成環(huán)境公益訴訟保護(hù)的利益，那么就沒(méi)有公共利益和私益了。國(guó)家利益就是公共利益，國(guó)家利益就是私益，形成利益專制，不符合現(xiàn)代民主體制。比如幾乎所有國(guó)家的法律都有這樣的規(guī)定，即遇到國(guó)家認(rèn)定的“緊急狀態(tài)”，國(guó)家可以實(shí)施特殊管制，不受法律的約束。具言之，如果出現(xiàn)所謂的“緊急狀態(tài)”，國(guó)家為了戰(zhàn)略需求或經(jīng)濟(jì)需求等等，或者姑妄言之，瘋狂攫取環(huán)境利益，而該行為即使損害了全體社會(huì)的利益，社會(huì)中其他利益體可以提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境利益或所有人的利益嗎？答案毋庸贅述。所以說(shuō)，存在國(guó)家的社會(huì)中，由于利益保護(hù)手段差距太大，國(guó)家利益又往往高于公共利益。因此如果環(huán)境問(wèn)題真影響到國(guó)家利益，國(guó)家有辦法救濟(jì)，不會(huì)僅僅依托在環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)。綜上，筆者認(rèn)為國(guó)家利益并不適合成為環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象。

此外，筆者更傾向與社會(huì)自治制度，社會(huì)主義國(guó)家的法的作用，應(yīng)先是社會(huì)的意志，再上升到國(guó)家意志。因此環(huán)境公益訴訟應(yīng)首要保護(hù)的的是社會(huì)利益，環(huán)保法第58 條的規(guī)定體現(xiàn)了立法者的聰慧：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合條件的社會(huì)組織可提起環(huán)境公益訴訟。此條定位在“社會(huì)公共利益”、“社會(huì)組織”，而沒(méi)有定位在“國(guó)家利益”、“國(guó)家組織”，就是想要駕起一座橋梁，讓國(guó)家利益逐漸回歸到社會(huì)利益。一言以蔽之，利益關(guān)系是環(huán)境公益訴訟的核心內(nèi)容，厘清環(huán)境公益訴訟中的利益關(guān)系，方能尋求環(huán)境公益訴訟原理，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境公益訴訟制度。