□石 猛

混合所有制是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的重要成果，在職業(yè)教育領(lǐng)域推動(dòng)混合所有制改革，是所有制結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域深化的體現(xiàn)，是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度在職業(yè)教育領(lǐng)域新的實(shí)現(xiàn)形式[1]。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”，首先在職業(yè)教育領(lǐng)域引入了混合所有制。高等職業(yè)院校的首要職能是面向市場(chǎng)培養(yǎng)應(yīng)用型、技能型人才，產(chǎn)教融合、校企合作是其創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、 培養(yǎng)專業(yè)性人才的需要，也是新常態(tài)下國(guó)家關(guān)于現(xiàn)代職業(yè)教育改革與發(fā)展的總體設(shè)計(jì)與要求。 所以，在高等職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制辦學(xué)改革是由其人才培養(yǎng)模式?jīng)Q定的，也是為了從根本上解決產(chǎn)教融合的問(wèn)題。 為此，山東省教育廳持續(xù)推進(jìn)職業(yè)教育混合所有制改革，不少公辦高等職業(yè)院校積極參與其中，取得了一定的成績(jī)，形成了一些可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也面臨著一些值得探討的問(wèn)題。 總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，嘗試思考回應(yīng)存在的問(wèn)題，可以為其他高等職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制辦學(xué)改革提供有益的借鑒。

一、山東省公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的基本模式

進(jìn)入新世紀(jì)，為推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展，政府不斷完善政策體系，以打造新的動(dòng)力機(jī)制。 受此鼓舞與帶動(dòng)，濰坊市民辦航海專修學(xué)院的舉辦者決定申請(qǐng)成立股份制的全日制民辦普通高校，謀求教育事業(yè)的更大發(fā)展。 市政府不但同意了這一申請(qǐng)，還注入了資金，用于支持學(xué)校建設(shè)。 2011年，在專修學(xué)院基礎(chǔ)上成立的山東海事職業(yè)學(xué)院獲得批準(zhǔn)，并開始招生，這開啟了省內(nèi)職業(yè)院校股份制、混合所有制辦學(xué)的先河。而后，在國(guó)家“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索推進(jìn)職業(yè)學(xué)校股份制、混合所有制改革”的政策指引下，山東省率先在全國(guó)啟動(dòng)了職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)項(xiàng)目，并將混合所有制項(xiàng)目列為職業(yè)教育質(zhì)量提升的重點(diǎn)內(nèi)容。到目前，在省內(nèi)61 所公辦高職院校中， 已有33 所參與了混合所有制辦學(xué)的探索，辦學(xué)項(xiàng)目主要分布在院校整體、二級(jí)學(xué)院和生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地三個(gè)領(lǐng)域。

（一）院校整體層面的混合所有制辦學(xué)

院校整體層面的混合所有制辦學(xué)是學(xué)校作為投資主體之一，與其他所有制投資主體通過(guò)改變產(chǎn)權(quán)形態(tài)或建立新的法人形式而進(jìn)行的合作辦學(xué)。公辦高職院校進(jìn)行混合所有制改革是公有主體吸引社會(huì)資本進(jìn)入學(xué)校開展辦學(xué)，因而其前提是學(xué)校的公有產(chǎn)權(quán)屬性不能改變。 這種合作，一是公辦高職院校與社會(huì)資本共同投資， 開展混合所有制辦學(xué)。山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院與三家企業(yè)共同出資成立了山東長(zhǎng)信商苑教育管理咨詢有限公司，學(xué)校股份占25%，其他社會(huì)資本占75%。 新的教育管理咨詢公司作為投資者與其他企業(yè)共同參與學(xué)校建設(shè)，開展混合所有制辦學(xué)。威海職業(yè)學(xué)院與山東萬(wàn)斯達(dá)建筑科技股份有限公司共同成立了威海職業(yè)學(xué)院萬(wàn)斯達(dá)學(xué)院， 新成立的學(xué)院具有獨(dú)立的法人資格，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧；實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，企業(yè)負(fù)責(zé)推薦選派董事長(zhǎng)和院長(zhǎng)，學(xué)校選派黨總支書記，學(xué)院、企業(yè)和教職工三方代表組建監(jiān)事會(huì)。 二是在保證公有產(chǎn)權(quán)屬性不變的前提下，公辦高職院校向其他所有制資本授讓經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，學(xué)校管理事務(wù)委托給其他組織。山東化工職業(yè)學(xué)院原本由中國(guó)石化集團(tuán)齊魯石化公司組建，后來(lái)在企業(yè)分離社會(huì)職能時(shí)，石化公司退出辦學(xué)，濰坊市政府委托濱海區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)接收，濰坊濱海教育投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，心怡科技股份有限公司參與投資建設(shè)。 山東海事職業(yè)學(xué)院承擔(dān)托管任務(wù)，既要負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)，還要根據(jù)自身的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)對(duì)新的化工職業(yè)學(xué)院進(jìn)行混合所有制改革。委托管理雖然操作簡(jiǎn)便，但還是有較大風(fēng)險(xiǎn)，因而這種改革在公辦高職院校并不多。

（二）二級(jí)學(xué)院層面的混合所有制辦學(xué)

二級(jí)學(xué)院層面的混合所有制辦學(xué)主要是高職院校與社會(huì)力量共同籌劃、建設(shè)非獨(dú)立法人性質(zhì)的混合所有制二級(jí)學(xué)院，當(dāng)下主要是新建或改建的產(chǎn)業(yè)學(xué)院。 混合所有制二級(jí)學(xué)院可能會(huì)涉及股權(quán)問(wèn)題，但對(duì)學(xué)校的法人屬性問(wèn)題不會(huì)產(chǎn)生影響，因而相對(duì)比較容易操作，在實(shí)踐中受到青睞。 山東交通職業(yè)學(xué)院與山東通達(dá)國(guó)際船舶管理有限公司共同發(fā)起建立了航海學(xué)院，學(xué)校擁有51%的股權(quán)、企業(yè)擁有49%的股權(quán)。 按照合同約定，雙方共建了航海技術(shù)、輪機(jī)工程技術(shù)和船舶電子電氣技術(shù)三個(gè)專業(yè)與33 個(gè)實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)室， 教學(xué)儀器設(shè)備近3000 萬(wàn)元，社會(huì)服務(wù)效益已年達(dá)500 萬(wàn)元。借鑒航海學(xué)院的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校又與其他企業(yè)合作，引入社會(huì)資金和設(shè)備1500 余萬(wàn)元， 以混合所有制的形式共建了先電信息學(xué)院、長(zhǎng)風(fēng)物流學(xué)院，進(jìn)一步擴(kuò)大了混合所有制辦學(xué)成果。德州職業(yè)技術(shù)學(xué)院與相關(guān)企業(yè)成立了互聯(lián)網(wǎng)學(xué)院、航空乘務(wù)學(xué)院、老齡產(chǎn)業(yè)學(xué)院等混合所有制性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)二級(jí)學(xué)院，企業(yè)投資500 余萬(wàn)元購(gòu)置了必要的實(shí)訓(xùn)設(shè)施； 學(xué)校投資了100 多萬(wàn)元，建設(shè)了教學(xué)、辦公和實(shí)習(xí)場(chǎng)地。 在實(shí)踐中，混合所有制二級(jí)學(xué)院基本形成了學(xué)校主導(dǎo)、多元主體參與的辦學(xué)體制，表現(xiàn)為校企共建專業(yè)、課程、共育師資、股份共建實(shí)訓(xùn)基地；辦學(xué)成本基本由混合制二級(jí)學(xué)院獨(dú)立核算，校企雙方共同分擔(dān)，且辦學(xué)收益按股權(quán)比例分成； 根據(jù)合作辦學(xué)章程完善治理結(jié)構(gòu)，推薦選派董事長(zhǎng)、院長(zhǎng)等人選，生成二級(jí)學(xué)院理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（三）生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地層面的混合所有制辦學(xué)

生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地實(shí)質(zhì)是校企雙方按照股份制形式運(yùn)作的教學(xué)性工廠，既能模擬教學(xué)，也能進(jìn)行實(shí)訓(xùn)生產(chǎn)，還能對(duì)外開展科研服務(wù)與其他社會(huì)服務(wù)，實(shí)踐中比較典型的形式是校辦工廠和產(chǎn)業(yè)園。傳統(tǒng)意義上，高校是人才培養(yǎng)的主體，是供給側(cè)；企業(yè)是人才的需求者，是需求側(cè)。 為了使人才培養(yǎng)契合需求側(cè)，不少高職院?；I建實(shí)訓(xùn)基地、開展實(shí)訓(xùn)教學(xué)。早期的實(shí)訓(xùn)基地主要源于課程教學(xué)的需要，基本功能是模擬教學(xué)，可以被稱謂教學(xué)性實(shí)訓(xùn)基地。 其模擬教學(xué)的性質(zhì)決定了教學(xué)內(nèi)容往往與行業(yè)脫軌，人才供給與社會(huì)需求精準(zhǔn)結(jié)合程度比較低。隨著職業(yè)教育的深入發(fā)展， 為了增強(qiáng)人才供給的有效性，解決辦學(xué)與市場(chǎng)脫節(jié)的問(wèn)題，學(xué)校與資本市場(chǎng)深度合作，雙方根據(jù)自己的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，投入場(chǎng)地、資金、設(shè)備等生產(chǎn)要素，共建混合所有制的生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地。山東畜牧獸醫(yī)職業(yè)學(xué)院以原有校辦企業(yè)為投資主體，成立了7 家股份制企業(yè)，建成了集教學(xué)科研、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、科技服務(wù)于一體的生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地。 萊蕪職業(yè)技術(shù)學(xué)院與河北邯鄲史威冶金設(shè)備材料公司共同出資1000 萬(wàn)元， 在校內(nèi)成立了混合所有制企業(yè)，建成了年產(chǎn)100 噸鋼結(jié)硬質(zhì)合金材料和模具材料生產(chǎn)線。 生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地對(duì)內(nèi)是校中廠，在校企結(jié)合、工學(xué)結(jié)合中實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究的基本職能；對(duì)外是獨(dú)立的企業(yè)法人，通過(guò)直接的社會(huì)服務(wù)參與外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，校企間可以按照股權(quán)進(jìn)行收益分成。 按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地構(gòu)建了法人治理結(jié)構(gòu)， 組建了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成了共享發(fā)展成果、共同承擔(dān)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的緊密發(fā)展型利益共同體。

二、山東省公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)發(fā)展的動(dòng)力要素

在整個(gè)教育體系中，職業(yè)教育是非常薄弱的一環(huán)，因而，完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作，提高職業(yè)院校人才培養(yǎng)質(zhì)量和整個(gè)職業(yè)教育的辦學(xué)水平是當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展面臨的重要課題，這也正是公辦高職院?；旌纤兄聘母锏膬r(jià)值所在。職業(yè)院校的混合所有制改革總體上符合政府、學(xué)校和企業(yè)的利益與訴求，在其推動(dòng)下，山東省半數(shù)以上的公辦高職院校參與了各種形式的混合所有制辦學(xué)改革。

（一）政府部門的推動(dòng)作用

教育是社會(huì)公共事業(yè)，推動(dòng)高等職業(yè)教育的發(fā)展是政府的重要責(zé)任。 面對(duì)職業(yè)院校發(fā)展的困境，各地都開展了相關(guān)探索。山東省教育廳等相關(guān)部門把推動(dòng)混合所有制辦學(xué)，作為深化職業(yè)院校辦學(xué)體制機(jī)制改革、 激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力的重要舉措。2016年1月11日，山東省教育廳印發(fā)了《關(guān)于公布職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)項(xiàng)目的通知》，遴選山東海事職業(yè)學(xué)院等9 個(gè)職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)項(xiàng)目，在全國(guó)率先啟動(dòng)試點(diǎn)改革。 9 個(gè)試點(diǎn)單位涉及濰坊、德州、淄博、萊蕪四地市；在法人屬性上，有公辦學(xué)校與民辦學(xué)校；在學(xué)校類別上，有高等職業(yè)院校與中等職業(yè)學(xué)校。 接著，山東省教育廳在隨后3年的年度工作計(jì)劃中，都把推動(dòng)職業(yè)院?；旌纤兄谱鳛檗k學(xué)體制改革的重要內(nèi)容。在此期間，山東省教育廳和財(cái)政廳組織實(shí)施了優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)工程（《關(guān)于實(shí)施山東省優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)院校建設(shè)工程的通知》）和職業(yè)教育提升計(jì)劃（《關(guān)于實(shí)施山東省職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃的意見》），要求以建設(shè)優(yōu)質(zhì)高職院校為契機(jī)， 積極深化產(chǎn)教融合、校企合作，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公辦職業(yè)院校辦學(xué)體制改革，探索股份制、混合所有制合作辦學(xué)；確定職業(yè)院?；旌纤兄圃圏c(diǎn)項(xiàng)目為重點(diǎn)建設(shè)提升內(nèi)容，拓展試點(diǎn)改革的廣度和深度， 到2020年建設(shè)6 所以上具有國(guó)際先進(jìn)水平和20 所以上具有國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平的優(yōu)質(zhì)高職院校。 山東省教育廳等11 部門印發(fā)了《關(guān)于辦好新時(shí)代職業(yè)教育的十條意見》和《山東省職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》，要求通過(guò)政府推動(dòng)的形式，激勵(lì)企業(yè)和學(xué)校開展校企合作，通過(guò)股份制、混合所有制等多種形式創(chuàng)建職業(yè)學(xué)校，共建共管職教園區(qū)、產(chǎn)業(yè)學(xué)院、工程（技術(shù)）中心、實(shí)踐基地等教學(xué)和科研機(jī)構(gòu)。 在政策的推動(dòng)與鼓舞下，山東省公辦高職院?；旌纤兄聘母锿葡蛉?， 青島、 威海、煙臺(tái)、東營(yíng)等地紛紛把混合所有制職業(yè)院校改革列為工作重點(diǎn)，青島市更是提出要在5-10年間對(duì)所有的公辦職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革。 所以，政府部門的政策引導(dǎo)和制度安排等外源性因素成為推動(dòng)公辦高職院校開展混合所有制辦學(xué)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（二）試點(diǎn)的輻射作用

試點(diǎn)是各領(lǐng)域改革取得成效的重要途徑，試點(diǎn)的好壞能夠影響改革的全局。 之所以要進(jìn)行試點(diǎn)，一是因?yàn)楦母锞哂胁淮_定性，而且要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)；二是因?yàn)樵圏c(diǎn)具有“點(diǎn)效應(yīng)”，相對(duì)于整體的改革，試點(diǎn)的相關(guān)舉措影響有限，有利于放開手腳奮力一搏；而且回旋空間大，是對(duì)是錯(cuò)可從容應(yīng)對(duì)[2]。山東省教育廳選擇的9 個(gè)混合所有制辦學(xué)試點(diǎn)項(xiàng)目中有6 個(gè)位于濰坊市，這有利于形成地區(qū)性的集群效應(yīng)。濰坊市是省部共建的國(guó)家職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)， 擁有高等職業(yè)院校11 所， 技師學(xué)院2所，中等職業(yè)學(xué)校41 所，龐大的職業(yè)院校規(guī)模對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)產(chǎn)生著重要影響，為混合所有制職業(yè)院校建設(shè)奠定了規(guī)?；A(chǔ)。 濰坊市早在2010年就提出合辦股份制院校的動(dòng)議， 然后又在2011年參與投資建設(shè)了混合所有制的山東海事職業(yè)學(xué)院。濰坊市的公辦職業(yè)學(xué)院混合所有制試點(diǎn)項(xiàng)目包括院校整體、二級(jí)學(xué)院、生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地三個(gè)領(lǐng)域，基本覆蓋了可探討的混合所有制辦學(xué)模式，有利于經(jīng)驗(yàn)的推廣、復(fù)制與應(yīng)用。 作為山東省最早探索混合所有制辦學(xué)的山東海事職業(yè)學(xué)院，托管了山東化工職業(yè)學(xué)院，并對(duì)其進(jìn)行了混合所有制辦學(xué)的改革；牽頭籌建了民辦性質(zhì)、本科層次、混合體制的應(yīng)用型山東海洋技術(shù)大學(xué)；參與了濰坊市與貴州省六盤水市的職業(yè)教育協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展建設(shè)，并向六盤水市輸出混合所有制高職院校辦學(xué)模式；受濰坊市教育局委托，對(duì)省內(nèi)一些職業(yè)院校的混合所有制改革提供了指導(dǎo)。在山東省教育廳開展混合所有制職業(yè)院校改革試點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，海事職業(yè)學(xué)院提供了理論上與技術(shù)上的相關(guān)支持。為了推動(dòng)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)改革，海事職業(yè)學(xué)院發(fā)起成立了混合所有制職業(yè)院校聯(lián)盟，主辦了兩次混合所有制職業(yè)院校研討會(huì)；接待了大批來(lái)自山東省內(nèi)兄弟院校的參訪，為其混合所有制辦學(xué)改革提供了重要指導(dǎo)與支持。山東省的高職院?；旌纤兄妻k學(xué)改革由試點(diǎn)院校輻射開來(lái)，并擴(kuò)大到其他公辦高職院校。

（三）部分企業(yè)的參與作用

對(duì)于高職院校來(lái)說(shuō)，企業(yè)主動(dòng)參與辦學(xué)，可以使學(xué)校人才培養(yǎng)對(duì)接市場(chǎng)，人才供給符合生產(chǎn)實(shí)踐的要求。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，在產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)、技術(shù)不斷進(jìn)步的背景下，參與人才培養(yǎng)的全過(guò)程，可以滿足自身未來(lái)發(fā)展對(duì)于創(chuàng)新型技術(shù)技能人才的需求[3]。公辦高職院校開展混合所有制辦學(xué)改革是利用市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本進(jìn)入學(xué)校，通過(guò)股份和收益維持校企合作，通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、多方參與、科學(xué)決策、民主管理和運(yùn)行高效的現(xiàn)代學(xué)校制度，從根本上消除公辦學(xué)校體制僵化、機(jī)制不活的弊端，從而不斷激發(fā)辦學(xué)活力，推動(dòng)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展[4]。但不可回避的問(wèn)題是由于回報(bào)與投入難以匹配，相關(guān)利益無(wú)法保證， 企業(yè)參與辦學(xué)的積極性一直比較低，這也成為制約職業(yè)教育發(fā)展的最大瓶頸?！稕Q定》在提出探索職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)時(shí)指出， 以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)的，可以享有相應(yīng)的權(quán)利。 之前的一攬子教育法律修改，也刪除了教育不得以營(yíng)利為目的的要求。這意味著企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)已經(jīng)變成一種財(cái)產(chǎn)投資行為，不再是傳統(tǒng)的捐獻(xiàn)行為， 客觀上符合了企業(yè)的利益訴求。有的公辦高職院校與企業(yè)約定企業(yè)的投入產(chǎn)權(quán)歸屬不變，有的強(qiáng)調(diào)雙方按股權(quán)進(jìn)行利益分配。 這從根本上保證了企業(yè)的財(cái)產(chǎn)利益與其他方面的權(quán)益， 從體制上激發(fā)了企業(yè)參與辦學(xué)的內(nèi)生動(dòng)力，從而吸引了不少社會(huì)資本。 同時(shí)，校企間形成了應(yīng)用型的治理結(jié)構(gòu)，企業(yè)按照股權(quán)或協(xié)議、章程在辦學(xué)中共享治理話語(yǔ)權(quán)。這有利于培養(yǎng)符合本企業(yè)或區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的高素質(zhì)人才， 解決人才缺失問(wèn)題，從機(jī)制上激發(fā)了企業(yè)參與辦學(xué)的活力。因而，一些企業(yè)主動(dòng)與公辦高職院校合作，定向培養(yǎng)高級(jí)專門人才。 山東世博動(dòng)漫集團(tuán)董事長(zhǎng)王振華在參與山東輕工業(yè)職業(yè)學(xué)院混合所有制辦學(xué)時(shí)， 不但投資建立了高標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)房、實(shí)訓(xùn)室和創(chuàng)意中心、研發(fā)中心、制作中心，還把公司項(xiàng)目和制作團(tuán)隊(duì)也搬到了學(xué)校。教育領(lǐng)域的混合所有制落實(shí)了企業(yè)的主體地位，總體上契合了企業(yè)的教育情懷，保證了企業(yè)的利益，有利于企業(yè)參與公辦高職院校的混合所有制辦學(xué)。

三、公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)推進(jìn)的實(shí)踐困境

混合所有制辦學(xué)是多元資本共同推動(dòng)的結(jié)果，企業(yè)基于合作辦學(xué)平臺(tái)， 將產(chǎn)業(yè)要素引入職業(yè)院校，通過(guò)深度產(chǎn)教融合，幫助職業(yè)院校提高了人才培養(yǎng)水平和社會(huì)服務(wù)能力。但公辦高職院校都是國(guó)家投資辦學(xué)，辦學(xué)行為具有明顯的指令性與計(jì)劃性，政府管理或政府政策將對(duì)公辦高職院校混合所有制辦學(xué)的深入開展產(chǎn)生直接或間接的影響。加之公辦高職院校與企業(yè)自身的原因，部分項(xiàng)目辦學(xué)行為缺乏靈活性，在實(shí)踐中存在著許多問(wèn)題。

（一）缺乏系統(tǒng)謀劃，政府的助推作用還比較有限

一直以來(lái)，政府是公辦高職院校的投資者，也是舉辦公辦高職院校的最大外部受益者。因而政府主導(dǎo)公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)改革是高等職業(yè)教育發(fā)展的必然選擇，也是發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用的必然選擇。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是引導(dǎo)作用，二是助推作用。前者主要指政府統(tǒng)籌混合所有制項(xiàng)目的開展，通過(guò)法律政策鼓勵(lì)、指導(dǎo)公辦高職院校開展混合所有制辦學(xué)；后者主要是指政府通過(guò)法律政策措施拓寬混合所有制辦學(xué)的覆蓋面， 深入推進(jìn)公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)。當(dāng)前，山東省政府及相關(guān)管理部門通過(guò)項(xiàng)目啟動(dòng)、政策激勵(lì)的形式激起了一些學(xué)校與企業(yè)進(jìn)行合作辦學(xué)的熱情。 但實(shí)事求是地說(shuō)，在公辦高職院校進(jìn)行混合所有制辦學(xué)的問(wèn)題上，政府更多地是將一批學(xué)校送上馬，具體地怎么送一程，做的還不夠。政府部門現(xiàn)在所起到的作用主要還是引導(dǎo)性的，助推作用還十分有限，究其原因主要是缺乏自上而下的系統(tǒng)謀劃。 一是對(duì)混合所有制辦學(xué)缺乏總體設(shè)計(jì)。國(guó)家早在2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中就提出了鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)的構(gòu)想，2014年的《決定》明確提出了探索職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)，國(guó)務(wù)院也在“十九大”之后對(duì)產(chǎn)教融合、校企合作作出了重要安排，山東省政府及相關(guān)地市政府也是主動(dòng)作為，啟動(dòng)混合所有制職業(yè)院校試點(diǎn)。 但總體來(lái)說(shuō)，這些政策安排沒有對(duì)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)進(jìn)行更深入的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，對(duì)實(shí)施方案、路徑和評(píng)價(jià)機(jī)制都缺乏高屋建瓴的深入研究，基本上是職業(yè)院校在摸著石頭過(guò)河，自下而上地探索。二是沒有解決混合所有制辦學(xué)面臨的一些關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前，公辦高職院校混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目在法人屬性、收益分配、治理結(jié)構(gòu)等方面暴露出了不少問(wèn)題，但政府管理部門明顯缺乏系統(tǒng)地調(diào)研，在實(shí)踐中也缺乏管理、服務(wù)、保障與監(jiān)督。特別是一些意見與措施沒有及時(shí)通過(guò)法律固化下來(lái)，一些政策受到領(lǐng)導(dǎo)任期與升遷的影響，開展混合所有制辦學(xué)時(shí)談好的條件至今都無(wú)法落實(shí)。 所以從實(shí)踐來(lái)看，政府對(duì)混合所有制辦學(xué)的關(guān)懷要低于學(xué)校與企業(yè)的熱情，長(zhǎng)此以往將影響多元資本參與混合所有制辦學(xué)的信心，并最終影響混合所有制辦學(xué)的深入開展。

（二）紐帶作用不明顯，部分辦學(xué)項(xiàng)目混合名實(shí)難符

混合所有制辦學(xué)本質(zhì)上是以資產(chǎn)為紐帶結(jié)合起來(lái)的， 作為一種財(cái)產(chǎn)的組織形式與經(jīng)營(yíng)方式，既表現(xiàn)為資本層面的交叉融合，也表現(xiàn)為資本運(yùn)營(yíng)機(jī)制層面的交叉融合。既然公辦高職院校與企業(yè)通過(guò)投融資合作形成了一個(gè)利益共同體，那么這個(gè)共同體應(yīng)該有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)預(yù)算、人事安排、決策執(zhí)行、績(jī)效管理等方面的制度安排，以此保證混合所有制組織的健康發(fā)展。 然而，部分公辦高職院校的混合所有制改革名實(shí)難符，一是不同的所有制資本會(huì)涉及到不同的管理要求，這導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)融合在具體的操作中難以實(shí)現(xiàn)?；旌纤兄妻k學(xué)的資本來(lái)源于不同的體制，一些辦學(xué)項(xiàng)目在辦學(xué)之初就對(duì)校企投入的資產(chǎn)進(jìn)行了確權(quán)，看似校企雙方已經(jīng)形成了一個(gè)統(tǒng)一體，但一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，公辦高職院校應(yīng)該按照《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》對(duì)投資收益與其他收入納入本單位的預(yù)算統(tǒng)一管理，由此導(dǎo)致合作方在財(cái)務(wù)方面彼此獨(dú)立，沒有統(tǒng)一的預(yù)算決算。 一些混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目，因?yàn)槌杀?、回?bào)與收益問(wèn)題無(wú)法統(tǒng)一決策，以至于學(xué)校教師的工資由學(xué)校發(fā)放，拿事業(yè)單位的工資；企業(yè)教師工資由企業(yè)發(fā)放，同工不同酬的現(xiàn)象非常突出。這些所謂的混合被一些業(yè)內(nèi)人士稱謂是企業(yè)在幫扶學(xué)校發(fā)展，或者以“混合”的旗號(hào)進(jìn)行合作，意在爭(zhēng)取各種扶持。 二是行政化特征明顯，與混合所有制所要求的市場(chǎng)化管理方式產(chǎn)生了沖突，以至于在治理層面難以實(shí)現(xiàn)融合。 社會(huì)資本介入職業(yè)教育辦學(xué)，企業(yè)就成為學(xué)校股東中的一員。 企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)入校董事會(huì)，自然會(huì)把事關(guān)職業(yè)院校發(fā)展的各項(xiàng)事務(wù)從外在義務(wù)變?yōu)閮?nèi)在職責(zé)，也會(huì)更努力地支持職業(yè)院校的發(fā)展[5]。 所以，公辦高職院校與企業(yè)的融合關(guān)系是以資本為紐帶進(jìn)行聯(lián)結(jié)，以市場(chǎng)化的治理結(jié)構(gòu)來(lái)固化的。 但公辦高等職業(yè)院校還是采用行政指令的方式進(jìn)行管理，干部任命、人事調(diào)整都由上級(jí)部門統(tǒng)一管理。 行政干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)相對(duì)不足。 有的辦學(xué)項(xiàng)目缺乏共同的設(shè)計(jì)，章程被高閣，治理活動(dòng)缺乏參與，理事會(huì)制度成為空話。 有時(shí)在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的問(wèn)題上，校企都各執(zhí)一詞，最后勉強(qiáng)推出，但在實(shí)際管理活動(dòng)中缺乏對(duì)方的配合，管理者明顯力不從心，效率低下。由于缺乏統(tǒng)一的設(shè)計(jì)，這些混合所有制辦學(xué)缺乏工作目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，因而無(wú)法全面評(píng)價(jià)辦學(xué)情況，采取有針對(duì)性的補(bǔ)救措施。

（三）短期內(nèi)收益難兌現(xiàn)，企業(yè)辦學(xué)積極性有待提升

企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)，應(yīng)該與高職院校共同投入、共同經(jīng)營(yíng)，共同獲得收益。 現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)所投入的主要是資本、技術(shù)和知識(shí)等要素，學(xué)校所投入的主要是品牌，或者師資與管理。 從物質(zhì)資本的角度， 企業(yè)確實(shí)在混合所有制辦學(xué)中付出很多，這也是公辦高職院校領(lǐng)導(dǎo)的共識(shí)。企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)反映了投資者有一定的教育情懷，但辦學(xué)不能僅靠情懷來(lái)維持，也需要有利益刺激。 企業(yè)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益主要是按股權(quán)確定的收益分成，合作雙方一般也會(huì)在協(xié)議中確認(rèn)可以進(jìn)行收益分成。但實(shí)際上，企業(yè)要么無(wú)法實(shí)現(xiàn)分成，要么獲得分成需要很長(zhǎng)的時(shí)間。 一是有的企業(yè)難以獲得收益分成。部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，按照《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》所確立的投資收益管理方式，如果對(duì)所取得的收益進(jìn)行分配可能會(huì)涉及到國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。所以學(xué)校不敢對(duì)其收益進(jìn)行分配，或者通過(guò)各自投入的方式，盡量避免混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目存在收益。二是辦學(xué)是一個(gè)不斷加大投入的過(guò)程，在保證留有發(fā)展基金的情況下，短期內(nèi)校企雙方難有剩余可以進(jìn)行分配。幾乎沒有混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目從一開始就是營(yíng)利的，許多混合所有制的二級(jí)學(xué)院或?qū)嵱?xùn)基地預(yù)測(cè)的收益期為5年，其前提條件是該項(xiàng)目達(dá)到1000-1200 人的底線規(guī)模。 如果低于這個(gè)規(guī)模，只能通過(guò)不斷追加成本來(lái)維持運(yùn)營(yíng)。公辦高職院校要按照國(guó)家核定的規(guī)模招生，各學(xué)校的招生計(jì)劃要與辦學(xué)條件相匹配，不能無(wú)限制擴(kuò)大；盡管各校可以在招生計(jì)劃總量?jī)?nèi)自主安排各學(xué)院或?qū)I(yè)的生源計(jì)劃，但還要照顧到各學(xué)院、專業(yè)的均衡發(fā)展，因而不能隨意擴(kuò)大混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目的規(guī)模。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些辦學(xué)項(xiàng)目的學(xué)生總?cè)藬?shù)才一二百人，有領(lǐng)導(dǎo)戲稱連職業(yè)經(jīng)理人的工資都不夠， 就更難說(shuō)收益了。 這導(dǎo)致企業(yè)獲取收益的時(shí)間延長(zhǎng)，相關(guān)股東的利益可能會(huì)受到損害。企業(yè)即使不能獲得預(yù)期收益，也需要勉力辦學(xué)，因?yàn)椴糠趾献鲄f(xié)議規(guī)定，企業(yè)一旦中途退出，那么所有投資將劃歸學(xué)校。 收益與付出不對(duì)等可能會(huì)影響企業(yè)參與辦學(xué)的積極性，進(jìn)而影響到混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目的存在或開展，一些項(xiàng)目因之一直停留在協(xié)議階段。一些項(xiàng)目企業(yè)數(shù)量不少，但投資數(shù)額往往很小，一些項(xiàng)目還在靠校友情、個(gè)人情等特殊關(guān)系來(lái)維持，這種辦學(xué)象征意義明顯要大于其實(shí)際意義。

四、公辦高職院校混合所有制辦學(xué)的突破之道

從世界職業(yè)教育發(fā)展和我國(guó)的政策導(dǎo)向來(lái)看，高等教育職業(yè)教育應(yīng)該面向市場(chǎng)，引入社會(huì)力量參與辦學(xué)，使教育與產(chǎn)業(yè)有效融合，所以公辦高等職業(yè)院校的混合所有制改革特別值得期待。 當(dāng)前，許多省份的公辦職業(yè)院校混合所有制改革幾乎都面臨著相同的問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)“教育與產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合、良性互動(dòng)的發(fā)展格局”需要政府、學(xué)校與企業(yè)形成合力，及時(shí)推廣試點(diǎn)院校的經(jīng)驗(yàn)，解決試點(diǎn)院校發(fā)展所面臨的問(wèn)題。

（一）完善系統(tǒng)設(shè)計(jì)，解決混合所有制辦學(xué)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題

混合所有制辦學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念在教育領(lǐng)域的植入，公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)是豐富職業(yè)教育辦學(xué)形式、 提升職業(yè)教育治理能力和教育質(zhì)量，推進(jìn)教育現(xiàn)代化的有效措施。對(duì)高職院?；旌纤兄妻k學(xué)這樣一個(gè)新事物進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，一是要研制指導(dǎo)意見，提供法理依據(jù)。國(guó)家從深化產(chǎn)教融合、校企合作的角度提出探索職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)，但各級(jí)政府關(guān)于各級(jí)各類混合所有制辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定主要是一種政策性的存在，與法律的規(guī)范化與定型化相比，政策具有較強(qiáng)的原則性與伸縮性。 因而公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)在實(shí)踐中所享受的政策激勵(lì)較多，亟待的扶持難以落實(shí)。 一些地區(qū)的混合所有制辦學(xué)能夠明顯感受到政策的牽引作用，但在實(shí)踐中并未享受到多少直接的實(shí)惠。同時(shí)，關(guān)于混合所有制辦學(xué)既缺乏專門的政策，也缺乏專門的法律， 相關(guān)政策措施體現(xiàn)在一些部門文件中。這就要對(duì)混合所有制辦學(xué)的實(shí)施方案、機(jī)制和路徑進(jìn)行深入的研究，形成有高度、前瞻性且又落地的混合所有制辦學(xué)指導(dǎo)意見。相關(guān)意見要明確混合所有制學(xué)校的法律地位、機(jī)構(gòu)屬性、管理體制及退出機(jī)制，建立起相應(yīng)的注冊(cè)登記、資產(chǎn)管理、收益分配、質(zhì)量監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)防范等具體制度[6]。二是推進(jìn)試點(diǎn)工作，做好評(píng)估與推廣。 正如習(xí)近平總書記所說(shuō)，試點(diǎn)是改革的前哨站、偵察崗，要注意讓試點(diǎn)的問(wèn)題窮盡、矛盾突顯，然后來(lái)創(chuàng)造可復(fù)制可推廣的機(jī)制與制度。 未來(lái)，針對(duì)公辦高職院校混合所有制辦學(xué)形式多樣的特點(diǎn)，各級(jí)政府還是要繼續(xù)抓好試點(diǎn)工作，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理把握試點(diǎn)工作的節(jié)奏；加強(qiáng)指導(dǎo)，分類分層推進(jìn)，重點(diǎn)探索職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的舉措；做好統(tǒng)籌與突破，及時(shí)評(píng)估試點(diǎn)院校的成績(jī)，解決試點(diǎn)院校所面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，推廣試點(diǎn)院校的經(jīng)驗(yàn)。

（二）破除制度障礙，解決企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)的動(dòng)能問(wèn)題

在產(chǎn)教融合的背景下，缺少了企業(yè)的參與，高等職業(yè)院校無(wú)法進(jìn)行真正的職業(yè)教育。 為此，政府需要通過(guò)自己所掌控的專業(yè)資源，破除校企合作的制度障礙，為混合所有制辦學(xué)提供強(qiáng)有力的支撐，為企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目注入強(qiáng)大的動(dòng)能。一是明確混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目的法人地位。混合所有制是不同所有制屬性的資本開展的合作，落腳點(diǎn)是建立不同屬性的法人組織，而混合所有制組織的屬性將從根本上影響合作雙方的利益。 從實(shí)踐調(diào)研來(lái)看，企業(yè)地位和收益權(quán)得不到保證，根本原因是混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目的法人屬性不清楚。所以支持公辦高職院校開展混合所有制辦學(xué)首先要進(jìn)行法人建設(shè)，給予混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目法人屬性問(wèn)題的指導(dǎo)，明確混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目可以以獨(dú)立法人和非獨(dú)立法人的形式存在；對(duì)于不適合獨(dú)立法人的混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目，可以借鑒相關(guān)地市的探索，設(shè)立類法人，在行政管理中，給予其單獨(dú)的社會(huì)信用帳號(hào)。二是探索適合公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度。 法人建設(shè)需要有產(chǎn)權(quán)保證，明確的產(chǎn)權(quán)制度界定和所有制主體劃分是高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的理論基礎(chǔ)[7]。因此，支持校企雙方按照平等保護(hù)、全面保護(hù)的原則合理評(píng)估各類資源要素的價(jià)值明確其產(chǎn)權(quán)歸屬，界定雙方的產(chǎn)權(quán)份額；明確混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目的收益問(wèn)題，肯定公辦高職院校和企業(yè)在保證留有足夠發(fā)展基金的情況下，可以按照章程規(guī)定對(duì)辦學(xué)收益進(jìn)行自主分配。 三是出臺(tái)、落實(shí)扶持優(yōu)惠政策。優(yōu)惠政策要直面校企雙方所面臨的問(wèn)題，主要集中在招生傾斜政策、收費(fèi)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策等。鼓勵(lì)公辦高職院校在申報(bào)新專業(yè)或落實(shí)專業(yè)招生計(jì)劃時(shí)給予混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目必要的扶持，將單招計(jì)劃或增量的招生計(jì)劃適當(dāng)傾斜在混合所有制辦學(xué)項(xiàng)目上，以保證該項(xiàng)目在較短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到額定規(guī)模。 綜合考慮辦學(xué)成本、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民的經(jīng)濟(jì)承受能力，均衡政府管制與市場(chǎng)的雙重作用，建立適合公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)項(xiàng)目的收費(fèi)政策，適當(dāng)補(bǔ)償其辦學(xué)成本。 打出稅費(fèi)優(yōu)惠政策組合拳，出臺(tái)面向參與混合所有制辦學(xué)的企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠減免政策，建立企業(yè)接收生產(chǎn)性實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)學(xué)生的財(cái)政成本補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)政策等，通過(guò)減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)參與辦學(xué)的熱情與責(zé)任。

（三）完善治理體系，彰顯公辦高職院校混合所有制辦學(xué)改革的主體性

企業(yè)等社會(huì)資本參與公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)后，順理成章地成為產(chǎn)權(quán)主體之一，獲得了進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)、參與辦學(xué)的權(quán)力，因而按股本構(gòu)建與多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的治理體系是保護(hù)股權(quán)的需要，也是規(guī)范各主體辦學(xué)行為的需要[8]。投資主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化引起了治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，混合所有制辦學(xué)的核心是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和治理問(wèn)題，但從深層次來(lái)說(shuō)，建立產(chǎn)權(quán)明晰、多方參與的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是基本要素，形成有效制衡的治理結(jié)構(gòu)、建立科學(xué)與民主的管理機(jī)制是發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，保證混合所有制成效的關(guān)鍵要素。 公辦高職院校進(jìn)行混合所有制辦學(xué)改革，要構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系：一是要完善外部治理體系，明確院校辦學(xué)自主權(quán)。 政府要繼續(xù)深化管評(píng)辦分離和放管服改革工作，從具體的管人、管事的行為中退出，轉(zhuǎn)變成真正的投資者，由具體的管辦學(xué)的行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，從而克服行政化管理，擺脫單向性、約束性、垂直性的管理弊端[9]。同時(shí)，作為教育的代表與學(xué)校國(guó)有資本的管理者，政府不應(yīng)忽視其教育責(zé)任，還需要通過(guò)參與理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)其股本權(quán)力，在混合所有制的各級(jí)各類項(xiàng)目中與學(xué)校、企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。 通過(guò)經(jīng)費(fèi)資助、資質(zhì)認(rèn)證的方式支持第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)建設(shè)，對(duì)混合所有制辦學(xué)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、研究，一方面把評(píng)價(jià)結(jié)果作為扶持的依據(jù)，另一方面把評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給學(xué)校與企業(yè)，促進(jìn)人才培養(yǎng)。二是完善內(nèi)部治理體系，彰顯公辦高職院校的辦學(xué)主體性。公辦高職院校不能被動(dòng)地等待與政府關(guān)系的調(diào)整，而是要增強(qiáng)主體意識(shí)，根據(jù)法律的規(guī)定和精神，與政府等有關(guān)組織開展建設(shè)性對(duì)話，建立雙贏的互動(dòng)關(guān)系，積極爭(zhēng)取法律所賦予的地位和權(quán)利[10]。通過(guò)與政府關(guān)系的改善，獲得政府對(duì)于學(xué)校改革的支持，贏得與企業(yè)合作的主動(dòng)性和有效性。 自主開展辦學(xué)改革，主動(dòng)在混合所有制項(xiàng)目中完善內(nèi)部管理體系，試點(diǎn)改革以編制管理為要素的行政管理制度、人事制度和考核評(píng)價(jià)體系，完善以崗位工資為主體的分配激勵(lì)機(jī)制，與合作企業(yè)實(shí)現(xiàn)同工同酬。完善合作辦學(xué)章程，依據(jù)章程建立健全由行業(yè)、企業(yè)參與的應(yīng)用型治理結(jié)構(gòu)，生成理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，推薦選派董事長(zhǎng)、院長(zhǎng)等人選，讓專業(yè)人士對(duì)辦學(xué)行為負(fù)責(zé)。