孫照紅
(北京市社會科學院 科學社會主義研究所,北京 朝陽 100101)
黨的十九大報告提出:“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發(fā)展、保障善治?!保?]而立法協(xié)商是科學立法、民主立法、依法立法的重要前提。立法協(xié)商是有立法權限的法定主體依照法定職權和程序在立法過程中廣納群言、集中民智的過程,是協(xié)商民主在立法工作中的體現(xiàn)和應用,是科學立法、民主立法、依法立法的必然要求。自黨的十八屆三中全會首次正式提出“深入開展立法協(xié)商”[2]528的要求以來,無論是中央還是地方都積極探索立法協(xié)商并取得了一定成效。在中央層面,《安全生產法》《促進科技成果轉化法》《快遞條例》《水污染防治法》等多部法律在修訂前都在政協(xié)開展了立法協(xié)商。在地方層面,各地探索出形式多樣的立法協(xié)商實踐,逐步實現(xiàn)從“閉門立法”到“開門立法”,提高了地方法規(guī)的科學性、民主性。比如,北京市政協(xié)通過界別渠道組織政協(xié)委員圍繞《北京市大氣污染防治條例(草案)》開展立法協(xié)商,拓展了協(xié)商民主的新領域、新途徑。在理論研究層面,學界圍繞立法協(xié)商問題開展了探索性研究并產生了一系列創(chuàng)新性的研究成果。
但是,在肯定成績的同時也不可否認,我國的立法協(xié)商仍然存在一些問題。從理論研究看,現(xiàn)有研究多集中于立法協(xié)商的概念、內容、特征、現(xiàn)狀及完善路徑等方面,鮮有對立法協(xié)商主體進行的專門研究。即便如此,在現(xiàn)有研究中也存在一些比較明顯的分歧和相互矛盾之處。比如,在立法協(xié)商的概念問題上,有的側重于“立法”,有的側重于“協(xié)商”。這里試舉幾例。(1)“立法協(xié)商就是指在立法過程中,有立法權的有關機構,按照規(guī)定的程序與有關機構、部門、或人士,或面向社會公眾,就立法的內容和有關事項通過座談、溝通、論證、聽證、評估、征求意見等形式征集意見與建議,并作出反饋的體現(xiàn)協(xié)商民主的行為?!保?](2)“立法協(xié)商,是指具有立法權的人大及其常委會或其行使相關立法權限的法定主體,在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動?!保?](3)“立法協(xié)商,是指政協(xié)有關專門委員會和政協(xié)委員,在立法機關初審之前,對有關法律法規(guī)草案進行論證、協(xié)商,發(fā)表意見和建議的活動。”[5](4)“立法協(xié)商,是指政協(xié)委員或者政協(xié)有關專門委員會,針對相關法律法規(guī)草案,在立法機關初審之前對草案的論證、協(xié)商?!保?]8顯然,(1)和(2)強調的是有立法權的機構(人大)開展的協(xié)商活動,(3)和(4)強調的則是政協(xié)(政協(xié)委員和專門委員會)在立法協(xié)商中的作用。在立法協(xié)商的主導權問題上,有的認為,立法協(xié)商應由具有立法權的機構主導;也有人認為,立法協(xié)商不一定是由立法機關主導,“從協(xié)商發(fā)起和主導部門的維度,立法協(xié)商主要可以分為‘人大主導的立法協(xié)商’、‘人民政協(xié)主導的立法協(xié)商’、‘政府部門主導的立法協(xié)商’、‘人民團體主導的立法協(xié)商’四類?!保?]
這些問題同樣反映在實踐之中。目前來看,我國的立法協(xié)商主體定位還不夠清晰,特別是在立法協(xié)商的主導權問題上,仍然存在人大主導還是黨主導、政協(xié)主導、政府主導的困惑和爭議。從各地立法協(xié)商的相關制度設計和安排看,有的以人大和政協(xié)的名義出臺,如福州市《關于加強地方立法協(xié)商工作的實施意見》;有的以政府名義制定,如武漢《市政府法制辦公室加強與市政協(xié)社會法制委員會地方立法協(xié)商工作的實施方案》;有的以人大、政府、政協(xié)名義出臺,如《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》。那么,到底立法協(xié)商的主體包括哪些,立法協(xié)商應由誰來主導,黨、人大、政府、政協(xié)、社會公眾等政治主體在立法協(xié)商中分別扮演什么樣的角色、發(fā)揮什么樣的作用,如何處理他們之間的關系以形成立法協(xié)商的主體合力,是需要進一步深入思考的問題。
黨領導立法,是全面依法治國的重要內涵和題中應有之義。黨和法、黨的領導和依法治國是高度統(tǒng)一的?!吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出:“堅持黨的領導,是社會主義法治的根本要求,是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推進依法治國的題中應有之義。”“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是我國社會主義法治建設的一條基本經驗?!保?]全面依法治國是涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)在內的龐大的系統(tǒng)工程,其中,立法是全面依法治國系統(tǒng)工程的重要環(huán)節(jié),立法工作必須堅持黨的領導。同理,作為立法工作重要環(huán)節(jié)的立法協(xié)商也必須堅持黨的領導。
黨領導立法協(xié)商是黨領導立法原則在協(xié)商實踐中的具體實施和遵循,是做好立法協(xié)商工作的根本原則,問題是如何實現(xiàn)黨對立法協(xié)商工作的領導。黨要領導好立法協(xié)商,首先要準確理解“黨的領導”的內涵。早在1991年通過的《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》中就明確規(guī)定,黨對立法工作的領導主要實行政治即方針政策的領導。2016年發(fā)布的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》也沿用類似的提法。可見,黨對立法工作的領導主要是政治領導,目的是把方向、定原則。在立法協(xié)商工作中,黨的領導主要體現(xiàn)為確立指導思想、指引政治方向及審批立法規(guī)劃等。
其次,正確理解并處理好集體領導和個人分工負責的關系。黨領導立法主要是黨委以集體的名義向立法機關提出立法建議,是組織行為和集體行為?!肮伯a黨的領導是指黨的集體領導,黨的中央和黨的各級領導機構(省、市、縣委員會等)的領導?!保?]392同時,集體領導必須和個人分工負責相結合,黨委主要負責同志要履行“領導立法工作第一責任人”的職責,對于重點立法工作要親自過問、重要立法項目要親自推進、重大立法問題要親自協(xié)調。需要強調的是,“親自過問”“親自推進”“親自協(xié)調”都必須建立在民主決策、集體領導的基礎上,任何黨委負責人和領導都不能以個人意志代替集體和組織、以權力壓制民主、以言代法、以言廢法、徇私枉法。但是,在一些地方,黨委提出立法建議主要是黨委書記、副書記、常委以批示的形式做出,而較少以黨委的名義、集體的名義提出,甚至個別地方出現(xiàn)了黨委負責人不顧立法條件和權限直接向人大提出立法要求、為人大“命題立法”的現(xiàn)象。[10]這顯然超出了個人的職責權限,是對集體領導的悖棄。
再次,在方式方法上,黨的領導必須“以黨的正確政策和自己的模范工作”[11]742來實現(xiàn)。為此,一要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的作用?!包h對立法的領導在功效上應體現(xiàn)于以民主協(xié)商為路徑的多元利益的協(xié)調、動員和整合能力?!保?2]由于立法工作涉及多方面的利益調整和資源分配,需要處理和協(xié)調政府、企事業(yè)單位、社會組織、人民團體和社會群體等方方面面的關系,僅僅依靠立法機關的力量往往不能很好地協(xié)調這些關系,這就需要發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢,把黨“總攬全局、協(xié)調各方”這一黨的領導的重要原則與人大、政府、政協(xié)等依法履行職能作用統(tǒng)一起來,善于使黨的主張通過立法程序成為國家意志,提高立法效率和立法質量。二要充分發(fā)揮人大及其常委會中黨員代表和委員的作用。在立法協(xié)商實踐中,人大及其常委會中黨員代表和委員要充分發(fā)揮作用,通過其先進言行影響其他協(xié)商主體,而不是靠黨員代表在人大及其常委會中的簡單多數(shù)。三要貫徹群眾路線。各級黨委要深入實際調查研究,最大限度地集民意、匯民智,要通過對社會不同群體意見、建議的綜合和分析,從大局上掌握社情民意和輿情動態(tài),準確把握社會的立法需求。
最后,妥善處理黨的領導和立法機關依法履職的關系。領導不等于主導?!吨泄仓醒腙P于加強黨領導立法工作的意見》在強調黨的領導的同時提出了具體的要求,即黨領導立法工作必須在憲法法律范圍內進行,不允許隨意干預甚至替代立法活動;要做好黨領導立法工作程序與立法程序的對接,不允許以黨內程序代替立法程序。按照這些要求,在立法協(xié)商工作中,無論中央還是地方,黨都不能侵犯立法機關的法定職權,不能事無巨細地包攬立法協(xié)商具體事務,不能隨意干預立法協(xié)商的程序。相反,各級黨委要尊重、支持立法機關在立法協(xié)商工作中的權力,為立法機關開展立法協(xié)商活動創(chuàng)造條件。
立法協(xié)商的主導權來源于立法主導權。在我國,人民是依法治國的真正主體和力量源泉,而人民代表大會制度是實現(xiàn)人民當家作主的根本制度保障。由人民選出人大代表組成代議機關通過法律的形式表達人民利益訴求,是人大立法正當性、合法性的根基所在。因此,無論是全面推進依法治國的綱領性文件——《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,還是“管法的法”——《中華人民共和國立法法》,都強調有立法權的人大及其常委會在立法工作中的主導作用?!吨泄仓醒腙P于加強黨領導立法工作的意見》更是強調了人大的立法主導權及立法協(xié)商的任務,要求健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制,按照科學立法、民主立法的要求,加強立法協(xié)商,健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制。立法協(xié)商是服務于立法工作的,是為了集民意匯民智,使立法真正體現(xiàn)人民民主?!傲⒎C關是立法活動的主導機關,當然也是立法協(xié)商活動的主體和主導機關,應在立法協(xié)商過程中充分發(fā)揮主導者和組織者的作用”[13]。
人大主導立法,即“有立法權的人大對立法選項與規(guī)劃、立法過程、立法結果具有真正實質意義上的決定權?!保?4]人大主導權體現(xiàn)在立法工作中,就是立法程序的啟動、各參與主體工作的協(xié)調、最終的審議和決定權等都屬于人大或其常委會。但是,實踐中人大作為立法機關在立法中的主導地位不明確,發(fā)揮作用也不到位。在我國,除了人大以外,享有立法權的行政機關也可以立法。行政機關立法的內容主要是與政府職能相對應的行政法規(guī)、行政規(guī)章?!皬姆ɡ砩险f,人大立法與政府立法是一種主導和從屬的關系,或者叫支配與服從關系。前者處于主導、支配和優(yōu)勢地位,后者則處于從屬、補充和服從的地位?!保?5]然而,從我國的實際情況看,政府在立法工作中往往比人大的主導性更強,人大立法權被行政立法權消解,立法行政化。當前強調人大在立法中的主導地位,很大程度上就是針對“當前立法權高度行政化、政府部門強勢主導立法”“人大立法權、尤其是人民代表大會立法權的虛置弱化以及由此形成的立法過程中‘人民形式上有權、實際上無權’”[16]的實際狀況而提出的。
實現(xiàn)和維護人大對立法協(xié)商工作的主導權,首先要做的是實現(xiàn)和維護人大對立法工作的主導權。而人大能不能主導立法,從根本上取決于人大自身的審議和表決能力。當前人大內部嚴重的行政化、人大議事規(guī)則的不健全、人大代表立法調查手段和技術的落后等削弱了人大審議和表決的能力,削減了人大在立法中的話語權?!叭绻舜蟠淼漠a生過程缺乏民眾參與和認同,如果人大代表難以將各種社會訴求帶到立法機關并對立法過程施加影響,那么勢必造成人大代表立法職能的邊緣化、表面化和虛置化”[16]。因此,“健全人大審議民主和表決民主的體制機制,是保證人大主導立法的根本手段”[17]。
其次,強化人大“人民代言人”和“立法主導者”的角色意識?!案骷壢舜笫谴砣嗣裥惺箛覚嗔Φ膰覚C關,具有‘人民利益’代表者和‘人民意志’表征者的法定身份,這是其最大的政治優(yōu)勢和立法的正當性基礎。”[14]因此,人大要明確樹立“代表人民立法”的責任感和榮譽感,強化其在立法工作中的主導意識,以“舍我其誰”的責任、勇氣和信心,主動承擔并充分發(fā)揮其主導立法的責任,防止人大立法主導權的虛化和旁落。
再次,加強立法協(xié)商的體制機制建設。中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主的意見》從宏觀上提出了立法協(xié)商的方向,包括建立健全法律法規(guī)起草協(xié)調機制,立法論證、聽證、評估機制,重大利益調整論證咨詢機制,法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制以及法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度等,[18]為人大立法協(xié)商提供了宏觀指導。為進一步明確立法協(xié)商的內容、主體、程序、形式,可以借鑒政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商、社區(qū)協(xié)商等制度化建設的經驗,①制定并出臺關于立法協(xié)商的專門實施意見或辦法,使立法協(xié)商有具體明確的制度保障和程序規(guī)范。除此之外,完善人大立法協(xié)商,還應建立、健全與人大立法協(xié)商相關的配套制度建設,如立法專家顧問制度、立法信息公開制度等。
最后,處理好黨的領導權與人大主導權的關系。人大主導立法協(xié)商不是、不能也不可能脫離黨的領導。從根本上說,人大主導立法與黨領導立法是一致的,二者都是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。加強和改善黨對立法協(xié)商工作的領導與支持人大對立法協(xié)商工作的主導,其實是一個問題的兩個方面。加強黨對立法協(xié)商工作的領導,就要改善黨的領導方式,減少黨對人大立法協(xié)商工作的直接干預,增強人大的立法協(xié)商主導權。換句話說,支持人大依法履職本身就是改善黨對立法協(xié)商領導的重要內容。一方面,在立法協(xié)商過程中,人大及其常委會必須自覺增強黨領導立法協(xié)商工作的意識,始終貫徹黨的主張和政策。同時,在遇到難以協(xié)調的利益矛盾和難以解決的利益問題時,人大及其常委會需要報請黨委并尋求黨委來協(xié)調、整合各種利益關系,平衡各種資源配置。另一方面,人大及其常委會要在黨的領導和支持下獨立自主地履行法定職權,更加主動、積極地致力于立法協(xié)商工作,充分發(fā)揮其在立法協(xié)商中的主導權。
需要注意的是,強調人大對立法和立法協(xié)商的主導權,不是指人大對所有立法和立法協(xié)商都具有主導權。對于與政府職能相關的行政立法,政府的經驗更豐富,更具有高質量立法的能力,因此更具主導權。同樣,對于規(guī)范黨組織和黨員工作、行為的黨內法規(guī)的立、改、廢,黨最具主導權。
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出:“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用,探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制?!保?]政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,是多黨合作和政治協(xié)商的重要機構,“是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構”[1],這種特殊的定位決定了政協(xié)是最方便把方方面面的力量組織、團結和凝聚起來的機構和平臺。在政協(xié)平臺上進行立法協(xié)商,是政協(xié)作為專門協(xié)商機構的分內之事,是政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的重要內容。
從中央和各地實踐來看,目前的立法協(xié)商“主要是通過中國人民政治協(xié)商會議等組織機構或者通過征求相關人士和普通公民對法律草案的意見等方式進行的”[19],政協(xié)已經成了立法協(xié)商的重要機構和平臺,相關主體在政協(xié)平臺上積極聯(lián)動,對于立法機構科學立法、民主立法,提高立法質量發(fā)揮了積極作用。但是,對于政協(xié)在立法協(xié)商中的角色、權責邊界,無論是理論上還是實踐中都存在一些認識誤區(qū)。在理論上,有人把政協(xié)作為立法協(xié)商的主體,比如,有觀點認為,立法協(xié)商是立法機構和人民政協(xié)就法律的立、改、廢進行協(xié)商的專門活動,“立法協(xié)商是主體雙方的共同行為,一方必須是人民政協(xié),另一方則是立法機構”[20]。也有人明確把立法協(xié)商模式總結為“政協(xié)主導模式”和“人大主導模式”:“目前,我國已經形成了包括‘廣東經驗’‘廣西經驗’在內的‘人大主導模式’,包括‘南京經驗’‘福州經驗’在內的‘政協(xié)主導模式’”[21]。這顯然背離了人大主導立法的原則。在實踐中,有的地方立法機構錯誤地認為,立法協(xié)商工作屬于協(xié)商民主范疇,立法協(xié)商是政協(xié)的本職工作,和立法機關關系不大,有的甚至根本不關心、不參與政協(xié)組織的立法協(xié)商。
上述觀點和做法實際上是由對人大和政協(xié)的性質、地位、職能的認識不清醒、不到位引起的。作為協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構,人民政協(xié)當然應該是立法協(xié)商的重要渠道和協(xié)商平臺,這是各地在立法協(xié)商中多強調發(fā)揮政協(xié)平臺作用的重要原因。但是,不能因此認為政協(xié)是立法協(xié)商主體和立法主體,也不能把政協(xié)作為唯一協(xié)商渠道和形式。第一,立法協(xié)商的形式和渠道有很多。如聽證會、座談會、專家咨詢會等,以政協(xié)為平臺、到政協(xié)聽取意見和建議只是諸多形式中的一種。認為人民政協(xié)必然是立法協(xié)商的一方,實質上排除了人大和政協(xié)以外的其他社會主體的平等參與機會。
第二,政協(xié)不是協(xié)商主體。參加政協(xié)的各民主黨派和無黨派人士、各人民團體、各少數(shù)民族和各界代表,港澳臺同胞、歸國僑胞和特邀人士在政協(xié)平臺上就立法的相關問題開展討論、協(xié)商,為立法機關提供意見和建議。換言之,政協(xié)各組成界別和政協(xié)委員可以以立法協(xié)商主體的身份參與立法協(xié)商,但作為一個組織的人民政協(xié)不能作為立法協(xié)商主體與立法機關進行立法協(xié)商。應有效區(qū)分政協(xié)與政協(xié)參加單位、界別、政協(xié)委員在性質和職責上的不同,“如果說要把人民政協(xié)當成立法協(xié)商的主體之一,那么參加人民政協(xié)的各有關單位、界別、個人就被人民政協(xié)代表了,立法協(xié)商到頭來就成了人大與政協(xié)二者的協(xié)商,這顯然不符合我國的政治運行的特點和有關規(guī)定?!保?2]
第三,政協(xié)不是立法主體。政協(xié)不是權力機關和行政機關,不具有立法功能,因此不能作為立法主體。立法協(xié)商的過程本是立法機關與其他參與者之間的互動。政協(xié)只是為立法協(xié)商搭建平臺,組織和推動立法協(xié)商,不能因此把政協(xié)當成立法協(xié)商的主體與立法機構協(xié)商立法或共同立法。同時,政協(xié)不是決策機構,沒有決策的權力。立法機構到政協(xié)組織的立法協(xié)商會聽取意見和建議,或政協(xié)把協(xié)商意見和建議反饋到人大,只是立法機關廣泛征集民意的過程和渠道,不能因此把政協(xié)組織立法協(xié)商混同于、等同于政協(xié)介入立法過程或干預立法。政協(xié)立法協(xié)商具有建議性、建設性和參考性,而不具有決定性、制約性和執(zhí)行性,“政協(xié)參與地方立法協(xié)商,是一種‘政治參與’而非‘法律參與’”[23]。中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》把立法協(xié)商工作納入到人大協(xié)商部分而不是政協(xié)協(xié)商部分,也有這個道理。
人民是立法的真正主體。只有經過了開門立法、協(xié)商立法的程序,所立之法才是“合法之法”。人大立法本身就已經包含了民主立法的內涵和要求,即依托人民代表大會制度和人民代表大會這個代議機構形成廣泛的民意代表性,促進社會共識的形成。但是,在人大的民意代表性不充分、代表的履職積極性不高、履職能力不均衡的情況下,單憑人大自身的力量并不能滿足當前社會多元、復雜的利益分配需求和民主期冀。因此,中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主的意見》在人大協(xié)商部分提出了“制定立法規(guī)劃、立法工作計劃,要廣泛聽取各方面的意見和建議”[18]的要求。立法協(xié)商就是要廣泛聽取社會各方面的意見和建議,使所立之法能夠真實、有效地反映人民意志和人民利益,這既是主權在民原則的根本要求,也是提高立法質量的基本途徑。
從目前的立法協(xié)商實踐看,我國公民參與立法協(xié)商的積極性不高。一些地方遭遇到法律草案公布之后少人問津的尷尬,比如葫蘆島市人大在制定《水源地保護條例》的過程中就出現(xiàn)了只有一名網友回復意見的冷遇。[24]究其原因,一是公共理性和公共精神不足,公眾參與立法協(xié)商的主動意識淡薄。二是立法方面的知識和專業(yè)障礙,公眾會因此產生參與無用、協(xié)商無效等觀念。三是受長期存在的“官本位”“精英立法”思想影響,起主導作用的立法單位往往采取“閉門立法”的方式。當前立法協(xié)商工作中的“走過場”現(xiàn)象和協(xié)商渠道有限、反饋機制的不完善、協(xié)商意見得不到采納等問題,直接削減了公眾參與立法協(xié)商的熱情。普通參與主體與立法機關在協(xié)商資源、話語權、影響力、主動權等方面的不對等的情況客觀存在,造成立法協(xié)商主體空有協(xié)商權利卻不能真正有效地參與到立法協(xié)商實踐中來的客觀現(xiàn)實。
要改變立法協(xié)商中形式意義大于實質意義的狀況,必須在人大主導立法的前提之下,調動公眾參與立法協(xié)商的熱情和積極性,拓寬公眾有序參與立法的方式和渠道,包括立法協(xié)商座談會、聽證會等,也可以通過網上聽證、微信、微博等方式,最大限度地征求公眾意見。要加大立法信息公開力度,為公眾完整、準確地了解立法信息,提高參與有效性創(chuàng)造條件。要建立、完善協(xié)商成果運用及反饋機制,對于立法協(xié)商中的意見和建議,無論采納與否,都要及時向公眾反饋;對于有代表性的觀點、有爭議的問題,要做出有針對性的解釋和說明,這既是對民意的尊重,也有利于對立法決策正當性、合理性進行監(jiān)督。同時,立法機關必須擯棄“官本位”意識,健全與社會公眾的協(xié)商溝通機制,在立法協(xié)商過程中與其他協(xié)商主體平等地開展協(xié)商,而不是忽視、屏蔽甚至壓制其他參與主體的意見,否則,協(xié)商就失去了其本應有的意義。
另一方面,立法是一項復雜的專業(yè)性、技術性工作,需要參與主體具有一定的參與能力和素質。事實上,不同參與主體的專業(yè)素質、能力和影響力是不同的?!半S著政治日趨復雜,知識——認知能力和控制力——也會越來越成為問題……我們正在陷入‘知識危機’?!保?5]135普通公民的相關知識儲備較少,即使是在政協(xié)委員、民主黨派成員中,具有良好法律理論素養(yǎng)和豐富實踐經驗又能積極參與立法協(xié)商的人也不是很多。這是各地立法協(xié)商參與主體有限、協(xié)商效果不好的重要原因,也是立法機關將立法協(xié)商多局限在人大法工委、政府法制辦、政協(xié)社法委等范圍的重要原因。
“公民必須在智能上有所準備,以便擔負管理時所必須完成的任務。”[26]166因此,人大應建立科學的遴選機制,把那些具有協(xié)商素質和能力、具有相關立法方面的專業(yè)素養(yǎng),能夠理性、自主地表達自己的觀點并包容不同觀點的人納入立法協(xié)商的主體范圍。除了人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員之外,還應邀請一定數(shù)量的專業(yè)人士參與立法協(xié)商,比如高校和科研機構相關領域的專家學者、法律實務工作者,提高協(xié)商工作的專業(yè)性和權威性。另外,全面依法治國戰(zhàn)略的落地落實需要大量立法方面的人才,特別是在立法法修改后,所有設區(qū)的市都具有地方立法權,但各地立法人才不足,容易導致立法中的不作為、亂作為或越權立法、為局部利益和部門利益立法、侵犯立法客觀性和公正性的問題。解決這一問題,就需要通過適當?shù)姆绞街鸩脚囵B(yǎng)專業(yè)化的立法協(xié)商主體,比如在人大系統(tǒng)全面開展立法知識和技術的培訓,使從事立法工作的相關人員掌握立法和立法協(xié)商的技術和規(guī)則。
注釋:
①2015年,《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》、《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》和《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》先后出臺,政協(xié)協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、政黨協(xié)商有了專門的制度依據(jù)。