王澤彩 楊寶昆

內(nèi)容提要：《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》明確提出了積極開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）績(jī)效管理的要求。目前，在規(guī)范推進(jìn)PPP的實(shí)踐中，對(duì)社會(huì)資本方以績(jī)效付費(fèi)為目的績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效考核已經(jīng)為政府和社會(huì)資本方廣泛接受，但這僅僅是公共預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，遠(yuǎn)未達(dá)到“全方位、多層次、全覆蓋、全過程”的績(jī)效管理要求。本文構(gòu)建了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理框架體系，及以預(yù)算績(jī)效管理中核心的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系，期待為規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作提供制度范式。

根據(jù)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理總體部署，政府付費(fèi)和可用性缺口補(bǔ)助形式的PPP項(xiàng)目，也必須納入預(yù)算績(jī)效管理。本文嘗試從PPP項(xiàng)目監(jiān)管以及公共財(cái)政資金監(jiān)管角度，構(gòu)建了PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，力圖健全完善PPP項(xiàng)目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)定額。

一、構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理框架體系的必要性分析

國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》對(duì)PPP定義為：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，……政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益……?！必?cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》中也明確：逐步建立以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。由此，廣泛運(yùn)用于政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府支出責(zé)任，有必要納入財(cái)政年度預(yù)算和中長(zhǎng)期規(guī)劃，從項(xiàng)目監(jiān)管以及公共財(cái)政資金監(jiān)管角度建立全過程、全方位、多層次、全覆蓋的績(jī)效管理模式。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》明確：積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理。目前，現(xiàn)行對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效管理的規(guī)定主要包括：國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》明確，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見。但是，這些規(guī)章均未對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的操作規(guī)程加以闡明。因此，本研究初步構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理框架體系的指導(dǎo)思想和原則如下：

第一，主體全包括。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理主體，既包括與PPP項(xiàng)目直接相關(guān)的各級(jí)政府、行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、預(yù)算主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資人代表、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司，也包括對(duì)PPP項(xiàng)目開展外部監(jiān)管的主體，如人大、政協(xié)、審計(jì)、監(jiān)察、社會(huì)公眾等。

第二，客體全覆蓋。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理對(duì)象，包括與PPP項(xiàng)目相關(guān)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司。

第三，管理全過程。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)針對(duì)識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個(gè)階段開展具體績(jī)效管理活動(dòng)。

第四，內(nèi)容全方位。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是包含績(jī)效目標(biāo)管理、執(zhí)行過程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和結(jié)果反饋、運(yùn)用管理的動(dòng)態(tài)閉環(huán)體系，以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，貫穿于PPP項(xiàng)目預(yù)算編制、申報(bào)、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。

第五，方法全系列。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)將政府及部門內(nèi)部績(jī)效管理與外部績(jī)效監(jiān)管相結(jié)合、將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表、項(xiàng)目公司績(jī)效自評(píng)價(jià)與各級(jí)政府、行業(yè)主管部門、預(yù)算主管部門、財(cái)政部門績(jī)效再評(píng)價(jià)相結(jié)合。

第六，應(yīng)用多維度。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理結(jié)果納入對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及行業(yè)、預(yù)算主管部門工作目標(biāo)考核范疇，建立問題整改責(zé)任制和績(jī)效問責(zé)機(jī)制，作為部門工作考評(píng)、干部任用、改進(jìn)政府管理效能的依據(jù)。績(jī)效結(jié)果作為政府PPP項(xiàng)目決策的依據(jù)，利于優(yōu)化資源配置，控制節(jié)約成本，提升財(cái)政資金使用效益?？?jī)效結(jié)果作為確定社會(huì)資本按效付費(fèi)金額的依據(jù)，能夠激發(fā)其改進(jìn)管理持續(xù)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。

二、傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目績(jī)效管理差異性評(píng)價(jià)

傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目與PPP模式的項(xiàng)目都屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，并且都需要納入財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理范疇。因此，在開展績(jī)效管理的思路、內(nèi)容、方法方面有很多相似之處。對(duì)PPP項(xiàng)目而言，其雖然部分資金源于財(cái)政，但是投融資、設(shè)計(jì)（如委托）、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)具體工作主導(dǎo)權(quán)是轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本方的，政府只是作為PPP合同簽約一方、項(xiàng)目公司非控股股東、價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管者，與社會(huì)資本合作完成項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。換言之，PPP模式改變了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目由政府及所屬部門、單位投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的狀況，而是由雙方組建的混合制項(xiàng)目公司SPV來具體完成項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)工作，政府根據(jù)項(xiàng)目公司提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和效率，依據(jù)績(jī)效考核結(jié)果支付對(duì)價(jià)。由此，PPP模式下的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的目的、主體、對(duì)象、內(nèi)容、流程較傳統(tǒng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理更加復(fù)雜、多維。二者主要區(qū)別如表1。

表1 PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目績(jī)效管理體系的差異比較

從管理邏輯看，傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理是在政府及所屬部門、單位、融資平臺(tái)間實(shí)施的績(jī)效管理與監(jiān)控，屬于內(nèi)部、閉環(huán)、動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)圖1。

圖1 傳統(tǒng)績(jī)效管理模式

我國PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的主體多元，不僅涉及政府及所屬部門、單位、融資平臺(tái)，還涉及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。出資代表考核內(nèi)容，除了涉及項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況外，作為按效付費(fèi)的依據(jù)，又涉及項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方履責(zé)情況，考核質(zhì)量和考核結(jié)果等需要按照規(guī)定納入政府、行業(yè)（預(yù)算）主管部門對(duì)其部門或負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)的考核范圍。因此，PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理打開了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)控閉環(huán)系統(tǒng)，構(gòu)筑了多維度、多層次、半閉環(huán)、動(dòng)態(tài)化的預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)控系統(tǒng)，具體如圖2所示。

圖2 PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)管系統(tǒng)

三、構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理框架新體系

根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，從委托主體和實(shí)施主體兩個(gè)維度設(shè)計(jì)，抓住績(jī)效目標(biāo)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控兩個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理制度框架體系。

（一）構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理體系視角：委托主體和實(shí)施主體

財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》的通知明確：績(jī)效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。績(jī)效目標(biāo)是建設(shè)項(xiàng)目庫、編制部門預(yù)算、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開展績(jī)效評(píng)價(jià)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。按照時(shí)效性劃分，包括中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)。中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)是指中央部門預(yù)算資金在跨度多年的計(jì)劃期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。年度績(jī)效目標(biāo)是指中央部門預(yù)算資金在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。績(jī)效目標(biāo)管理是指財(cái)政部和中央部門及其所屬單位以績(jī)效目標(biāo)為對(duì)象，以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)等為主要內(nèi)容所開展的預(yù)算管理活動(dòng)。結(jié)合實(shí)際，我們認(rèn)為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的具體目標(biāo)與績(jī)效管理實(shí)施的層次是緊密相連的，從大的維度分析，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)可分為兩個(gè)層次：

第一維度：委托主體。委托主體通常由不同的政府部門或單位如地方政府、行業(yè)主管部門、預(yù)算主管部門、財(cái)政部門等負(fù)責(zé)，是對(duì)目標(biāo)的管理與審核，即“提高項(xiàng)目供給效率，提高財(cái)政資金使用效益和資源有效配置，提升政府部門項(xiàng)目管理和監(jiān)督工作效能”。在具體實(shí)施績(jī)效管理活動(dòng)中，針對(duì)PPP項(xiàng)目的具體特點(diǎn)、部門履職履責(zé)和績(jī)效管理重點(diǎn)內(nèi)容、要求，從部門角度提出具體績(jī)效管理目標(biāo)，同時(shí)也要接受政府或其授權(quán)部門，如地方政府所屬項(xiàng)目督辦、人大、審計(jì)、監(jiān)察、政協(xié)等組織開展的外部績(jī)效監(jiān)督?？?jī)效管理結(jié)果作為PPP項(xiàng)目決策、出臺(tái)或完善PPP政策文件、對(duì)PPP相關(guān)部門進(jìn)行獎(jiǎng)懲和責(zé)任人職務(wù)調(diào)整、預(yù)算資金安排等的重要依據(jù)。

續(xù)表

第二維度：實(shí)施主體。即政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或出資代表，以“激勵(lì)相容、提質(zhì)增效”為績(jī)效目標(biāo)的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理，管理的客體是社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司。通常來看，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到政府支出預(yù)算資金安排中，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，預(yù)算安排時(shí)予以支持和激勵(lì)；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，根據(jù)付費(fèi)掛鉤辦法進(jìn)行相應(yīng)扣減，直至政府拒絕付費(fèi)，待整改驗(yàn)收合格后列入下一期支付。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也會(huì)運(yùn)用到日常預(yù)算管理中，通過績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題和漏洞，及時(shí)反饋給項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方，作為其改進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)。

綜上所述，PPP項(xiàng)目跨層級(jí)、多維度績(jī)效目標(biāo)管理體系下，兩個(gè)維度的績(jī)效目標(biāo)管理活動(dòng)有著各自的特點(diǎn)和要求，對(duì)于第一個(gè)維度，政府需要在項(xiàng)目前期立項(xiàng)、PPP模式的引入和審批、社會(huì)資本方采購、項(xiàng)目執(zhí)行中的資金投入、執(zhí)行進(jìn)度、提交產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量等方面建立績(jī)效管理目標(biāo)，實(shí)施全過程監(jiān)督和管理，依據(jù)部門履職和PPP合同約定義務(wù)履行部門或行業(yè)監(jiān)督職責(zé)，通過內(nèi)部或外部實(shí)施的績(jī)效管理活動(dòng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正目標(biāo)偏離和執(zhí)行偏差，對(duì)各部門、單位在PPP項(xiàng)目中的管理和監(jiān)督活動(dòng)做出科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)。第二個(gè)維度，政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資人代表通過對(duì)項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方依據(jù)PPP合同履約情況的考核、評(píng)價(jià)，作為按效付費(fèi)的依據(jù)。兩個(gè)層次構(gòu)建的績(jī)效目標(biāo)管理與審核體系確定的具體績(jī)效管理活動(dòng)和結(jié)果并不相互獨(dú)立，都需要以同一PPP項(xiàng)目作為載體，針對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)各方，對(duì)其在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)和義務(wù)，實(shí)施跟蹤檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)；通過對(duì)績(jī)效管理結(jié)果實(shí)施問責(zé)、獎(jiǎng)懲等措施，共同推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行。根據(jù)前面分析可以看到，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理主體、對(duì)象不同，績(jī)效目標(biāo)的確立也不盡相同。

（二）構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)：跨層級(jí)、多維度

在PPP項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)建立后，需要報(bào)預(yù)算主管部門和財(cái)政部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性和可用性進(jìn)行審核，通過審核的目標(biāo)按照“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標(biāo)”的原則，由財(cái)政部門在批復(fù)部門預(yù)算和調(diào)整預(yù)算時(shí)，同步批復(fù)。部門在接到財(cái)政部門批復(fù)的本部門預(yù)算后，應(yīng)及時(shí)分解并向所屬單位批復(fù)預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)。通常批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)一般不予調(diào)整，確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)管理的要求和審核流程，按照規(guī)定程序重新報(bào)批。經(jīng)批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)將作為部門、單位預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋和運(yùn)用的重要依據(jù)。PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理內(nèi)容如圖3所示。

圖3 PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理內(nèi)容

需要指出的是，PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理活動(dòng)在PPP項(xiàng)目全生命周期并不是一次性完成，而是動(dòng)態(tài)變化的。并且，該活動(dòng)也不是從PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段開始至移交階段結(jié)束，而是貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期，如圖4所示。PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)首先來源于項(xiàng)目前期可研編制和批復(fù)階段，在可研報(bào)告中對(duì)項(xiàng)目總目標(biāo)包括產(chǎn)出、預(yù)期效益、效果就要做出明確論證；在引入PPP模式開展項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備階段工作中，項(xiàng)目目標(biāo)要進(jìn)一步細(xì)化和修正，并在PPP實(shí)施方案中加以明確；經(jīng)過PPP采購階段后，在政府與中標(biāo)社會(huì)資本簽約的PPP合同文本中，項(xiàng)目總目標(biāo)要由雙方共同努力完成。項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后，PPP項(xiàng)目總目標(biāo)要逐年分解到建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和移交期，作為PPP項(xiàng)目績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋和運(yùn)用的重要依據(jù)。圍繞績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行和目標(biāo)糾偏等，PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)也隨之形成。從這一過程不難得出，PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系是以PPP項(xiàng)目行業(yè)主管部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)為主體，具體內(nèi)容包括PPP項(xiàng)目總體目標(biāo)和階段目標(biāo)分解、財(cái)政或預(yù)算主管部門組織開展的績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控以及項(xiàng)目整體績(jī)效評(píng)價(jià)。

圖4 PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理

四、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

通常來說，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)是對(duì)績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化，一般圍繞產(chǎn)出、效果、可持續(xù)性和滿意度幾個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系。在構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系過程中，首先要根據(jù)績(jī)效管理的主體、目標(biāo)、內(nèi)容，設(shè)置不同維度的績(jī)效指標(biāo)體系，其次是在構(gòu)建績(jī)效考核指標(biāo)體系中需要做充分的前期調(diào)查和資料收集、整理與研究工作。如明確PPP項(xiàng)目參與各方性質(zhì)、合作內(nèi)容，合作周期內(nèi)各方職責(zé)權(quán)限；確定PPP項(xiàng)目具體提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的內(nèi)容、功能、特性和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)；確定PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交各階段設(shè)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)項(xiàng)目公司內(nèi)部管理具體要求。一般來說，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以行業(yè)或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)作為硬性指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目公司人、財(cái)、物內(nèi)部管理的要求則以PPP合同約定條款作出相應(yīng)考核指標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告及PPP合同細(xì)化項(xiàng)目預(yù)期效益、效果，確定用戶滿意度標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目可持續(xù)性的相關(guān)內(nèi)容。

（一）政府層面績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建

政府層面根據(jù)不同部門職能職責(zé)、在PPP項(xiàng)目中的參與程度和績(jī)效管理與監(jiān)督職能，可進(jìn)行較為靈活的指標(biāo)體系構(gòu)建。政府層面績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)參考體系框架如表3所示。

表3 政府層面績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)參考體系

（二）項(xiàng)目層面績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建

PPP項(xiàng)目層面績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)分為建設(shè)期績(jī)效指標(biāo)體系、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效指標(biāo)體系和移交期績(jī)效指標(biāo)三個(gè)維度。

1.建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建。PPP項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循基本建設(shè)程序，在建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)構(gòu)建上，需根據(jù)項(xiàng)目管理及基本建設(shè)程序要求，將進(jìn)度、安全、成本、質(zhì)量、資金管理作為主要控制目標(biāo)，按照投入、產(chǎn)出、效果、滿意度、可持續(xù)性等維度梳理一級(jí)指標(biāo)，然后對(duì)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分解，構(gòu)建二級(jí)、三級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)體系。以高速公路PPP項(xiàng)目為例，建設(shè)期主要績(jī)效指標(biāo)設(shè)置如表4。

表4 政府層面建設(shè)期績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)參考體系

2.運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核指標(biāo)構(gòu)建上，需根據(jù)PPP項(xiàng)目合同投標(biāo)文件約定的運(yùn)營(yíng)方案，以及項(xiàng)目公司進(jìn)入運(yùn)維期前報(bào)政府審核或備案的細(xì)化運(yùn)營(yíng)方案及相關(guān)要求，將成本、質(zhì)量、資金管理、安全作為主要控制目標(biāo)，針對(duì)項(xiàng)目公司組織機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)和人員配備、主要運(yùn)維項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面梳理一級(jí)指標(biāo)，然后對(duì)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分解，構(gòu)建二級(jí)、三級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)體系。

考慮到項(xiàng)目竣工交付運(yùn)營(yíng)，前期產(chǎn)能不能馬上達(dá)標(biāo)以及初期運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)定性，一般運(yùn)營(yíng)期可先設(shè)定3-5年考核指標(biāo)，待項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)正常，且經(jīng)過3-5年績(jī)效考核后，依據(jù)考核結(jié)果對(duì)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)試，對(duì)經(jīng)營(yíng)期考核指標(biāo)再進(jìn)行修正、完善。以高速公路PPP項(xiàng)目為例，運(yùn)營(yíng)期主要績(jī)效指標(biāo)設(shè)置如表5。

表5 政府層面運(yùn)營(yíng)期績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)參考體系

3.移交期績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建。PPP項(xiàng)目移交階段績(jī)效考核指標(biāo)構(gòu)建上，需根據(jù)PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司進(jìn)入移交期前報(bào)政府審核的移交方案相關(guān)要求，將資產(chǎn)完整性、資金管理規(guī)范性、價(jià)值評(píng)估的合理性作為主要控制目標(biāo)，針對(duì)移交要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)梳理一級(jí)指標(biāo)，然后對(duì)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分解，構(gòu)建二級(jí)、三級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)體系。以高速公路PPP項(xiàng)目為例，移交期主要績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置如表6。

表6 政府層面移交期績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)參考體系

結(jié)論：當(dāng)前，隨著大量落地的PPP項(xiàng)目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施全面績(jī)效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)。通過建立PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度框架體系，將有效解決“績(jī)效目標(biāo)缺失、目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、不清晰；PPP項(xiàng)目涉及的部門、單位績(jī)效運(yùn)行跟蹤職責(zé)和內(nèi)容不明確；PPP項(xiàng)目分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)庫尚未建立；績(jī)效指標(biāo)缺乏可比性、部分PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式；評(píng)價(jià)結(jié)果沒有真正意義與政府支出責(zé)任掛鉤；PPP項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲、問責(zé)機(jī)制未完全建立”等問題，為加快PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、確保PPP模式規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，特別是對(duì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)將發(fā)揮重要作用。