李成威

內(nèi)容提要：中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)組織的扶貧效果調(diào)查顯示，現(xiàn)行扶貧政策存在的最為突出的問(wèn)題是：對(duì)改善就業(yè)數(shù)量重視不夠，農(nóng)民就業(yè)不充分；技能技術(shù)培訓(xùn)效果不佳，影響農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量；公共服務(wù)支撐就業(yè)環(huán)境改善不足，存在就業(yè)不平等問(wèn)題。基于此，必須聚焦改善就業(yè)狀態(tài)提升財(cái)政扶貧效果。具體來(lái)說(shuō)：一是圍繞改善就業(yè)狀態(tài)確立財(cái)政精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)；二是強(qiáng)化農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提升就業(yè)質(zhì)量；三是優(yōu)化公共服務(wù)，提升就業(yè)能力；四是宏觀財(cái)政政策應(yīng)定位于促進(jìn)就業(yè)公平。

近期，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)組織調(diào)研組開(kāi)展了扶貧效果調(diào)查，在湖北恩施宣恩縣、咸豐縣、利川市和云南昆明祿勸彝族自治縣開(kāi)展訪談和發(fā)放問(wèn)卷?；趩?wèn)卷數(shù)據(jù)分析可以看出，扶貧對(duì)象就業(yè)狀態(tài)不佳是最為突出的問(wèn)題，也是影響扶貧效果的突出因素。要提升財(cái)政扶貧效果，必須圍繞改善農(nóng)民就業(yè)狀態(tài)做文章。

一、財(cái)政扶貧效果總體評(píng)價(jià)較高，但就業(yè)評(píng)價(jià)較低

調(diào)查制定了一套能夠反映財(cái)政扶貧效果實(shí)際情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中包含1個(gè)一級(jí)指標(biāo)（扶貧效果）、8個(gè)二級(jí)指標(biāo)（生活水平、健康水平、教育水平、社會(huì)資本、人力資本、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、就業(yè)狀況、基礎(chǔ)建設(shè)）和25個(gè)三級(jí)指標(biāo)。同時(shí)，運(yùn)用層次分析法確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。以此為基礎(chǔ)，調(diào)研組在4縣開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)研，并對(duì)400份有效問(wèn)卷進(jìn)行分析（評(píng)價(jià)結(jié)果見(jiàn)表1）。

根據(jù)調(diào)查指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)，衡量財(cái)政扶貧效果脫貧標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)分值設(shè)置如下：評(píng)價(jià)分值為5，表示財(cái)政扶貧效果非常好；評(píng)價(jià)分值為1，表示財(cái)政扶貧效果評(píng)價(jià)低。其他分值介于兩者之間，程度有差異。從分析表可以看出，財(cái)政扶貧效果最終評(píng)價(jià)值為4.349，總體處于較高水平，表明農(nóng)戶對(duì)當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政扶貧效果給予了較高評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政扶貧政策滿意度較高。但是值得關(guān)注的是，在總體評(píng)價(jià)較高的情況下，各項(xiàng)得分差距較大，二級(jí)指標(biāo)“就業(yè)狀況”得分僅有3.743，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他指標(biāo)得分，影響了對(duì)財(cái)政扶貧效果的整體評(píng)價(jià)，表明扶貧對(duì)象對(duì)當(dāng)前就業(yè)狀況不甚滿意，也表明財(cái)政扶貧政策對(duì)就業(yè)狀態(tài)的改善情況不甚理想。

表1 中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)財(cái)政扶貧調(diào)研扶貧效果評(píng)價(jià)表

二、農(nóng)民就業(yè)狀態(tài)不佳，制約扶貧效果的發(fā)揮

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，最常用的概念是充分就業(yè)，盡管就業(yè)的含義后來(lái)擴(kuò)展到各個(gè)生產(chǎn)要素，但最主要的仍是勞動(dòng)力，這個(gè)概念主要是指就業(yè)數(shù)量。就業(yè)數(shù)量只是就業(yè)狀態(tài)的一個(gè)方面。實(shí)際上就業(yè)狀態(tài)包括三個(gè)維度：一是就業(yè)數(shù)量；二是就業(yè)質(zhì)量；三是就業(yè)環(huán)境。就業(yè)狀態(tài)指標(biāo)綜合反映就業(yè)數(shù)量是否充分、就業(yè)質(zhì)量是否提高以及就業(yè)環(huán)境是否更加平等。調(diào)研數(shù)據(jù)反映扶貧總體效果較好，農(nóng)民對(duì)政府精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策目標(biāo)持積極樂(lè)觀、充滿信心的態(tài)度，對(duì)自己脫貧致富的美好生活充滿期待，但這背后也存在一些問(wèn)題需要引起重視，最為突出的問(wèn)題是農(nóng)民就業(yè)狀態(tài)不佳，制約扶貧效果的發(fā)揮。

（一）對(duì)改善就業(yè)數(shù)量重視不夠，農(nóng)民就業(yè)不充分

在三級(jí)指標(biāo)的實(shí)際得分中，低于4分的有“技能培訓(xùn)”“就業(yè)渠道”“勞動(dòng)合同簽訂”“福利保障”“創(chuàng)業(yè)資助”5項(xiàng)，這些都是與就業(yè)有關(guān)的，其中“就業(yè)渠道”“勞動(dòng)合同簽訂”和“創(chuàng)業(yè)資助”反映的是就業(yè)數(shù)量方面存在的問(wèn)題。在就業(yè)指標(biāo)中，“就業(yè)渠道”的權(quán)重最高，占50.3%，可見(jiàn)“就業(yè)渠道”對(duì)于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)有著很大影響。目前扶貧對(duì)象對(duì)就業(yè)渠道評(píng)價(jià)不高，說(shuō)明財(cái)政扶貧政策對(duì)改善就業(yè)渠道的作用有待加強(qiáng)。

上述問(wèn)題反映出，當(dāng)前一些地方在扶貧方面存在急于求成的心理，也反映出我國(guó)的反貧困政策有一個(gè)極強(qiáng)的假定，即農(nóng)村貧困問(wèn)題可以通過(guò)政府的強(qiáng)大干預(yù)迅速消除，因此提出的緩解貧困方案中，大多是不斷加大財(cái)政投入的輸血方式。其長(zhǎng)處是短期扶貧效果明顯，有利于資金的滾動(dòng)使用與積累，不足之處在于忽視提升就業(yè)狀態(tài)等長(zhǎng)期項(xiàng)目的配置。

（二）技能技術(shù)培訓(xùn)效果不佳，影響農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量

調(diào)查顯示，扶貧對(duì)象普遍陷入非正規(guī)就業(yè)、非穩(wěn)定性就業(yè)、低收入就業(yè)的狀況。這同時(shí)意味著高素質(zhì)勞動(dòng)力缺乏，不僅制約了全要素生產(chǎn)率的提高，妨礙了經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益的提升，也不利于勞動(dòng)者收入的增加。

目前我國(guó)還存在較大的隱性失業(yè)和就業(yè)不充分問(wèn)題。這與教育以及技能技術(shù)培訓(xùn)中存在的問(wèn)題有直接關(guān)系。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，人力資本中“技能培訓(xùn)”這個(gè)指標(biāo)實(shí)際得分為3.84，賦權(quán)后的最后得分為1.92。在訪談中，也發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)力度不夠，大多數(shù)技能培訓(xùn)都是一些簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，如關(guān)于種植茶葉的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)時(shí)間大多是3-5天，每年的培訓(xùn)次數(shù)也較少。從培訓(xùn)效果看，一部分農(nóng)民在參加培訓(xùn)之后，農(nóng)技水平有所提高，但效果并不顯著。農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)方面的培訓(xùn)不足，質(zhì)量不高，通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)渠道實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口并不多。由此可見(jiàn)，農(nóng)民生產(chǎn)技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)比較缺乏，難以滿足農(nóng)民對(duì)培訓(xùn)的有效需求。

（三）公共服務(wù)支撐就業(yè)環(huán)境改善不足，存在就業(yè)不平等問(wèn)題

在我國(guó)，就業(yè)不平等問(wèn)題依然存在，同勞不同酬、同工不同酬等現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍。身份問(wèn)題，是妨礙勞動(dòng)生產(chǎn)率的重大因素，如城鄉(xiāng)身份問(wèn)題、體制內(nèi)和體制外身份問(wèn)題、本地人與外地人的身份問(wèn)題，都導(dǎo)致了就業(yè)的不平等，這種總體環(huán)境影響了扶貧效果的發(fā)揮。

對(duì)就業(yè)環(huán)境影響最大的是公共服務(wù)水平和公共服務(wù)均等化程度，包括教育、醫(yī)療和福利保障等情況。調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，教育水平中“幼兒教育”“義務(wù)教育”“高中教育”和“高等教育”這四個(gè)指標(biāo)最后得分分別為0.595、0.607、1.745和1.046。日益高昂的學(xué)費(fèi)成為多數(shù)農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)，再加上與此相關(guān)而又必需的住宿費(fèi)、書(shū)費(fèi)、生活費(fèi)等教育消費(fèi)的飛漲，出現(xiàn)了一個(gè)大學(xué)生就足以讓一個(gè)中等收入的農(nóng)村家庭陷入貧困的現(xiàn)象。這種高昂收費(fèi)使得許多農(nóng)家子弟無(wú)法接受大學(xué)教育。子女受教育的差異，使社會(huì)不平等產(chǎn)生代際傳遞，破壞“起點(diǎn)公平”的社會(huì)公平原則。農(nóng)村沒(méi)有形成高效率的人力資本，影響到他們平等參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)與能力，從而陷入“貧困惡性循環(huán)”當(dāng)中。

另外，貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源相對(duì)不足，從業(yè)人員素質(zhì)不高，設(shè)備陳舊落后，加之衛(wèi)生習(xí)慣與衛(wèi)生科普工作落后，扶貧對(duì)象健康狀況堪憂。其結(jié)果直接導(dǎo)致扶貧對(duì)象勞動(dòng)能力喪失和貧困狀況加劇，甚至摧毀扶貧對(duì)象對(duì)生活的信心。

三、聚焦改善就業(yè)狀態(tài)提升財(cái)政扶貧效果

從理論上說(shuō)，產(chǎn)生貧困的重要根源是扶貧對(duì)象的就業(yè)狀態(tài)存在問(wèn)題，調(diào)查數(shù)據(jù)分析也印證了這一點(diǎn)。改善扶貧對(duì)象就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)環(huán)境，是提升扶貧效果的根本，財(cái)政扶貧也要立足于此。

（一）圍繞改善就業(yè)狀態(tài)確立財(cái)政精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)

扶貧開(kāi)發(fā)工作的最終目的是要帶領(lǐng)廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康，使人民群眾共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。在精準(zhǔn)扶貧工作中，應(yīng)堅(jiān)持短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合。毋庸諱言，精準(zhǔn)扶貧最緊要的任務(wù)是解決扶貧對(duì)象眼前的困難，保證其基本的生活權(quán)益。但在考慮短期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要更加注重通過(guò)改善扶貧對(duì)象就業(yè)狀態(tài)，從機(jī)制上消除長(zhǎng)期貧困現(xiàn)象。一方面，大多數(shù)農(nóng)民的收入來(lái)自農(nóng)業(yè)，所以要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)質(zhì)量，提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。另一方面，要大力促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，破除轉(zhuǎn)移就業(yè)過(guò)程中的各種不公平現(xiàn)象。“授人以魚(yú)，不如授人以漁”，授人以漁的最好方式是改善農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)。不管是農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)就業(yè)，都要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，提高農(nóng)民持續(xù)提升收入的能力，能夠自力更生、自我發(fā)展、長(zhǎng)效脫貧。

（二）強(qiáng)化農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提升就業(yè)質(zhì)量

農(nóng)民就業(yè)分為三類：一是在農(nóng)業(yè)部門就業(yè)，包括農(nóng)林牧漁等；二是在農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，包括工業(yè)、商業(yè)批發(fā)和零售、儲(chǔ)運(yùn)、建筑等第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)；三是異地就業(yè)的農(nóng)民工，主要是在城市的各非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)要緩解上述三類農(nóng)民就業(yè)的不平等狀況，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有勞動(dòng)力的就業(yè)技能培訓(xùn)，這在當(dāng)前十分迫切。應(yīng)根據(jù)農(nóng)民就業(yè)的具體需要來(lái)設(shè)計(jì)多樣化的培訓(xùn)課程，盡量避免主觀臆斷，不切實(shí)際。同時(shí)，還必須以和農(nóng)民收入息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)為突破口和著力點(diǎn)，通過(guò)培訓(xùn)推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)；通過(guò)培訓(xùn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，切實(shí)提升培訓(xùn)實(shí)效。

（三）優(yōu)化公共服務(wù)，提升就業(yè)能力

在我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力中，初中以下文化程度的占比較高，文化素質(zhì)和技能偏低。這主要是長(zhǎng)期以來(lái)教育資源、醫(yī)療資源的不平等分配造成的。全面提升農(nóng)民的就業(yè)能力，教育資源和醫(yī)療資源的分配要進(jìn)一步向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜。除了加大政府財(cái)政投入之外，還要通過(guò)相應(yīng)的改革和政策措施來(lái)引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源向這方面流動(dòng)。各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民提供的公共服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)指向提升農(nóng)民的就業(yè)能力，避免把公共服務(wù)當(dāng)成目標(biāo)本身。

（四）宏觀財(cái)政政策應(yīng)定位于促進(jìn)就業(yè)公平

過(guò)去實(shí)施積極財(cái)政政策，基本上是圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)做文章，不是“拉”增速，就是“穩(wěn)”增速。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)聯(lián)日益緊密的新形勢(shì)下，僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)也難以解決好經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。習(xí)近平同志指出“抓民生也是抓發(fā)展”，這是對(duì)民生與發(fā)展關(guān)系的精辟論述，也為實(shí)施財(cái)政政策指明了方向。財(cái)政政策只有把視野拓展到經(jīng)濟(jì)之外，著眼于改善就業(yè)狀態(tài)并綜合施策，才能更好地促進(jìn)好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一體化發(fā)展。應(yīng)強(qiáng)調(diào)主動(dòng)發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強(qiáng)財(cái)政政策的預(yù)見(jiàn)性和預(yù)防性，而不是被動(dòng)應(yīng)付、見(jiàn)招拆招。作為國(guó)家治理工具的財(cái)政，要更加積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)改善就業(yè)狀態(tài)中的各種不確定性，化解其中風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。

具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政應(yīng)繼續(xù)做好結(jié)構(gòu)性文章。瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要給予定向支持；通過(guò)民生保障和提供公共服務(wù)，促進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)提高；通過(guò)基本公共服務(wù)的提供，促進(jìn)人力資本的積累，并為落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略夯實(shí)基礎(chǔ)；當(dāng)前小微企業(yè)在我國(guó)比在任何時(shí)候都變得更加重要了，加大力度扶持小微企業(yè)的發(fā)展，也是吸收農(nóng)民就業(yè)的重要途徑，所以對(duì)小微企業(yè)應(yīng)給予更多的政策扶持。