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        PPP項目規(guī)范管理背景下的幾個新問題

        2019-01-19 01:38:12陳少強
        財政科學(xué) 2018年11期
        關(guān)鍵詞:財政支出存量債務(wù)

        陳少強

        內(nèi)容提要:為防范PPP項目快速發(fā)展帶來的風(fēng)險隱患,近年來我國加大了對PPP項目風(fēng)險特別是對PPP財政風(fēng)險的防控力度且取得了初步成效。但同時也產(chǎn)生了一些新的風(fēng)險,表現(xiàn)為未來財政風(fēng)險被掩匿、產(chǎn)生新的公共風(fēng)險以及市場主體競爭不公平等。為防范風(fēng)險管理帶來新的風(fēng)險,作者建議分步推進(jìn)改革,在在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上逐步引入存量管理。

        在防控系統(tǒng)性風(fēng)險和PPP內(nèi)在風(fēng)險的雙重背景下,我國近年來就規(guī)范PPP發(fā)展采取了一系列措施,取得了初步成效,但新的問題接踵而至,反映出我國現(xiàn)有的PPP財政管理模式存在漏洞,筆者建議在維持現(xiàn)有流量管理模式的基礎(chǔ)上,逐步推行改革,引入存量管理模式。

        一、政府和社會資本合作規(guī)范管理初見成效

        政府和社會資本合作(以下簡稱“PPP”)在我國的大規(guī)模興起和推廣是在2014年之后,為防范PPP快速發(fā)展的同時系統(tǒng)性風(fēng)險相互交疊的產(chǎn)生,近年來為推進(jìn)PPP規(guī)范化采取了一系列努力。

        (一)國內(nèi)的影響

        在剛剛推出PPP項目的2014年,我國便吸收了英國、法國等國家PPP項目管理實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn),也吸收了過去工程建設(shè)模式(BT等)的諸多弊病,一開始便注重財政風(fēng)險防控。可以說,中國式的PPP項目一開始就帶有財政風(fēng)險防控的“基因”。例如,《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)就明確指出,財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構(gòu)應(yīng)建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬,嚴(yán)格控制政府財政風(fēng)險。

        在注重防控系統(tǒng)性風(fēng)險和防控PPP風(fēng)險的背景下,我國更加重視對PPP項目財政風(fēng)險的管理,并從物有所值評估、財政承受能力論證、實施方案、項目庫管理、信息公開、PPP合同管理等諸多方面進(jìn)行了規(guī)范,同時通過清理和整改PPP項目庫中的PPP項目,調(diào)整PPP項目存量規(guī)模和增長速度。根據(jù)財政部公開發(fā)布PPP項目庫清理退庫結(jié)果顯示,截至2018年4月23日,各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。上述舉措,對于調(diào)整PPP項目節(jié)奏和防范風(fēng)險有著重要的意義。

        此外,規(guī)范的PPP項目作為地方政府投融資的重要任務(wù),在穩(wěn)定經(jīng)濟增長、保障和改善民生方面也發(fā)揮了重要作用。

        (二)國際的影響

        中國PPP規(guī)范管理的實踐也得到國際社會上的認(rèn)可。2018年4月,世界銀行發(fā)布了2018年度《政府和社會資本合作(PPP)基礎(chǔ)設(shè)施采購報告》,對全球135個經(jīng)濟體的PPP政策法規(guī)和實踐進(jìn)行了分類評比,并就如何完善監(jiān)管、建立良好的制度體系、提高項目質(zhì)量提出了政策建議?!秷蟾妗窂捻椖繙?zhǔn)備、項目采購、合同管理和社會資本發(fā)起項目四個方面,按47個小項對各經(jīng)濟體PPP政策制度和實踐進(jìn)行了打分,并按高收入、中高收入、中低收入和低收入經(jīng)濟體分成四組進(jìn)行橫向比較。在全球比較中,中國PPP制度和實踐處于中上水平。在項目采購方面,中國得分82分。在合同管理方面,中國得分76分。在社會資本發(fā)起項目方面,中國得分54分,這個得分是比較低的,主要原因是中國基礎(chǔ)設(shè)施項目的規(guī)劃幾乎全部由政府主導(dǎo),社會資本發(fā)起的PPP項目主要是存量項目??傮w來看,我國在四個方面的評分有兩項是相當(dāng)不錯的,中國PPP實踐獲得世界銀行好評,處于全球中上水平①http://www.cpppc.org/zh/pppyw/7194.jhtml。。

        二、政府和社會資本合作管理中存在的新問題

        PPP項目規(guī)范管理,有利于理順政府和市場的邊界,防止將市場風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險,減少和避免未來不必要的財政支出。在實際操作過程中,也出現(xiàn)一些新的問題。

        (一)未來財政風(fēng)險被掩匿

        我國PPP財政風(fēng)險管理的核心指標(biāo)體現(xiàn)在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號,以下簡稱“21號文”)中。21號文第25條指出:每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。現(xiàn)行PPP財政風(fēng)險管理測算要求自PPP項目實施之日(通常是當(dāng)年)起至未來若干年度(PPP項目實施周期一般至少是10年,不超過30年)內(nèi)的上述比值都應(yīng)不超過10%,也就是說,要求未來分值不超過10%。這一指標(biāo)要求,也成為我國規(guī)范PPP財政風(fēng)險管理的重要依據(jù)。

        這一風(fēng)險管理手段的好處是操作易行,因為分值為10%是確定的,是易于衡量的。但是,從過程來看,PPP風(fēng)險管理測算過程卻存在一些不確定性。這是因為,未來若干年份無論是分子(PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任)還是分母(當(dāng)年一般公共預(yù)算支出)都是不確定的,分子分母并非同比例正相關(guān),分子分母的不確定性,必然帶來分值的不確定性。

        這種用未來不確定的結(jié)果來判斷PPP是否操作可行的做法(見圖2)與一般項目是否操作可行的邏輯(見圖1)有較大差異。一般項目操作的邏輯是,基于過去和現(xiàn)在既定的實施來判斷未來是否存在風(fēng)險及其風(fēng)險損害程度,并基于這種損害程度的前景分析,預(yù)測未來應(yīng)采取何種措施予以補救。盡管我國項目流量管理也考慮到基于過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù),但畢竟由于二者評估時點和評估標(biāo)準(zhǔn)存在差異,兩種風(fēng)險評估的結(jié)果也有很大不同。

        目前我國這種基于未來所有PPP項目預(yù)算支出之和與當(dāng)年一般公共預(yù)算的比值來判斷當(dāng)前地方政府是否適合選擇PPP項目的“貼現(xiàn)式”的論證思路,容易導(dǎo)致地方政府做出一些于自身當(dāng)前有利的選擇,將財政支出責(zé)任風(fēng)險向未來轉(zhuǎn)嫁,以順利通過當(dāng)前的財政承受能力論證,具體在操作中體現(xiàn)為:

        圖1 通常的風(fēng)險評估模式

        圖2 PPP財政風(fēng)險評估模式

        一是減少未來一般公共預(yù)算支出責(zé)任(分子),如通過減少或者忽視政府對PPP項目的日常維護和項目大修的支出責(zé)任,減少未來PPP項目財政支出。這類現(xiàn)象在市政道路類PPP項目尤為突出。根據(jù)以往我國道路管理的經(jīng)驗,一般市政道路在8-10年要進(jìn)行一次大修,道路大修費用相當(dāng)于投資額的50%以上,而我國所規(guī)定的PPP周期一般設(shè)定為10-30年,因而在我國有的PPP項目操作過程中,一些地方有意識地淡化PPP項目周期內(nèi)的道路維修和保養(yǎng)支出,以減少未來一般公共預(yù)算支出(分子),從而降低分值,最大限度地規(guī)避21號文10%“紅線”的規(guī)定。

        二是虛增未來一般公共預(yù)算支出規(guī)模(分母),如某地在一般公共預(yù)算支出測算過程中,預(yù)測未來PPP周期內(nèi)的一般公共預(yù)算支出增速為20%,在我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)的情況下,這種預(yù)測明顯超過正常的預(yù)測水平,一些地方這種做法,其目的也是為了順利通過PPP項目財政承受能力論證。

        三是透支未來政府性基金支出。21號文沒有對是否可以使用政府性基金問題給予明確說明,但《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)指出“對于政府性基金預(yù)算,可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下,統(tǒng)籌用于支持PPP項目?!贝撕?,財政部在回復(fù)人大代表的提案中指出,《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)》(財金函[2017]85號)提及“10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任,并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分,旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項目。”在操作過程中,地方政府將部分土地出讓金用于安排支付PPP項目支出,但在分子中并未得到體現(xiàn)。由于土地出讓金收入受土地供應(yīng)面積、國家政策、市場行情、需求變動等多方面的影響,過度使用土地出讓金支出則導(dǎo)致地方政府性基金預(yù)算存在入不敷出或者結(jié)構(gòu)性失衡的風(fēng)險,掩匿未來財政風(fēng)險。

        (二)產(chǎn)生新的公共風(fēng)險

        財政風(fēng)險本質(zhì)上也屬于公共風(fēng)險,是公共風(fēng)險的一種,財政風(fēng)險的目的也是為了降低公共風(fēng)險帶來損失的不確定性。不過,現(xiàn)有關(guān)于PPP財政風(fēng)險的措施在防范財政風(fēng)險本身的同時,也帶來其他公共風(fēng)險問題。例如,為了規(guī)范PPP項目管理,國家和省級政府對市縣級政府PPP項目做出了越來越嚴(yán)格的要求,特別是對PPP項目入庫的條件和門檻做出了明確的規(guī)定,這種做法的好處當(dāng)然是便于防控財政風(fēng)險和金融風(fēng)險,但這種做法也帶來新的問題,如,各級政府層次加碼,PPP項目庫管理從信息披露演變?yōu)橐环N行政審批,審批環(huán)節(jié)過于復(fù)雜,有的PPP項目從“兩評一案”批復(fù)到項目采購至少需要半年以上時間,有的地方需要1年以上時間,地方政府PPP項目入庫時間太長,公共建設(shè)工程和公共服務(wù)投資項目遲遲不能落地,地方政府和咨詢機構(gòu)苦不堪言,地方政府和社會資本參與PPP項目的積極性受到重挫。

        (三)市場主體不公平競爭

        PPP項目的初衷就是實現(xiàn)政府和社會資本風(fēng)險的合理分配,PPP財政風(fēng)險管理的目標(biāo)就在一定程度上實現(xiàn)減少財政支出責(zé)任,將部分財政支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給市場主體,讓各市場主體探索運營潛力。但在實際操作過程中,由于政府部門過于重視防范財政風(fēng)險,客觀上也帶來財政風(fēng)險向市場風(fēng)險過度轉(zhuǎn)移,突出表現(xiàn)在市場主體之間的不平等競爭:一是國企民企不公平競爭。在當(dāng)前防控PPP項目風(fēng)險特別是財政風(fēng)險的背景下,一些地方政府認(rèn)為,國企規(guī)模大、資信好、成本低,在同等條件下有價格競爭優(yōu)勢,這有助于減輕地方政府即期和未來支付壓力,因而更愿意與國企合作,導(dǎo)致民企在PPP項目競爭中處于不利地位。二是咨詢機構(gòu)不公平競爭。有的地方的財政部門以提高PPP項目質(zhì)量為由,在采購咨詢機構(gòu)環(huán)節(jié)采取簡單一刀切的方式,設(shè)置過高門檻,如要求咨詢機構(gòu)必須是國家PPP項目咨詢機構(gòu)庫的單位,導(dǎo)致那些不在項目庫的咨詢機構(gòu)缺乏競爭的基本資格,損害中小咨詢機構(gòu)的合法權(quán)益,與當(dāng)前國家“放管服”和負(fù)面清單管理的基本政策導(dǎo)向相違背。

        三、進(jìn)一步完善政府和社會資本合作項目財政風(fēng)險管理

        現(xiàn)行PPP財政風(fēng)險管理的思路需要改變,建議在流量管理基礎(chǔ)上引入存量管理。考慮到我國預(yù)算和會計制度的實際,PPP財政風(fēng)險管理需要配合其他制度的改革而逐步完善。完善PPP財政風(fēng)險管理基本原則是,PPP政府支出責(zé)任“有意識的模糊”問題要盡快得到解決,公開透明、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼畱?yīng)當(dāng)被鼓勵,政府及相關(guān)各方在PPP支出方面的責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步明確,PPP項目資產(chǎn)負(fù)債管理是PPP財政風(fēng)險管理的必然趨勢。

        (一)近期建議

        近期建議是在現(xiàn)有流量管理的格局下采取針對性的補救措施。短期來看,在我國《預(yù)算法》等法律難以做出大的調(diào)整框架下,承認(rèn)21號文中財政承受能力10%的合理性和有效性,但要針對當(dāng)前存在的問題提出改進(jìn)建議,并為存量管理提供準(zhǔn)備,具體包括:

        1.加強財政支出責(zé)任管理

        一是防止PPP操作中的一些機會主義行為,如對地方政府一般公共支出增幅的行為提出警告,嚴(yán)重的采取通報批評和處理責(zé)任人等措施。

        二是要求地方采取措施,防范過度使用未來政府性基金帶來的風(fēng)險,并做好相應(yīng)的預(yù)案安排。

        2.完善PPP項目庫管理

        一是在保障項目入庫質(zhì)量的情況下明確各級政府對PPP項目審批期限、修改期限,以及修改的次數(shù),防止PPP項目拉鋸式重復(fù)審核,耽誤項目正常入庫進(jìn)度。

        二是明確PPP項目入庫的政府責(zé)任邊界。劃分各級政府部門PPP管理的事權(quán)責(zé)任劃分,建議國家層面的PPP中心更多側(cè)重于全國性財政風(fēng)險的監(jiān)控,而省級及以下政府部門側(cè)重于PPP項目財政風(fēng)險、技術(shù)、財務(wù)、工程層面的監(jiān)控。

        3.創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境

        一是為體現(xiàn)我國放管服、負(fù)面清單管理的大趨勢,建議優(yōu)化PPP項目入庫管理方式,防止將PPP項目統(tǒng)計監(jiān)測職能演變?yōu)樾姓徟毮?,淡化審批制,各級政府要明確取消有關(guān)咨詢機構(gòu)必須是國家咨詢機構(gòu)庫的相關(guān)限定,并在增強地方入庫的責(zé)任意識基礎(chǔ)上逐步引入備案制,提高項目入庫效率。

        實施模塊化設(shè)計是一個動態(tài)過程.模塊化過程并非孤立的、一成不變的,而是隨著情況不斷變化的過程[10].模塊化過程既包含了模塊的設(shè)計和制造過程,又包括對生產(chǎn)技術(shù)的規(guī)劃、實施、協(xié)調(diào)等過程.設(shè)備模塊系列也跟隨著研發(fā)水平的發(fā)展而實時更新,其流程如圖3所示.

        二是在招標(biāo)采購環(huán)節(jié),鼓勵設(shè)立公平門檻,各類市場主體(包括咨詢機構(gòu))公平競爭,并通過加大信息公開等渠道,對妨礙公平市場競爭的現(xiàn)象予以公開和糾正。

        (二)中長期建議

        在當(dāng)前基于未來流量來管理當(dāng)前存量的流量管理模式下,PPP相關(guān)主體鉆了PPP財政風(fēng)險管理的空子,通過人為操縱未來支出來規(guī)避財政風(fēng)險管理的約束,中長期建議是在流量管理的基礎(chǔ)上引入存量管理。當(dāng)然,這種引入是建立在充分考慮現(xiàn)有流量管理的制度慣性基礎(chǔ)上的。

        1.流量管理引入存量管理的障礙

        克服上述流量管理缺陷的辦法是引入存量管理,最直接的方式是將未來PPP項目財政支出納入政府債務(wù)管理,增加基于過去和現(xiàn)在的債務(wù)存量狀況(資產(chǎn)、負(fù)債等)這一確定性的標(biāo)準(zhǔn)作為來判斷未來PPP項目財政風(fēng)險的依據(jù),從而大大減少相關(guān)主體為規(guī)避風(fēng)險防控而帶來的行為異化現(xiàn)象。但現(xiàn)有制度并不支持這一觀點,PPP項目流量管理引入存量管理的阻力較大,對此應(yīng)有清晰的認(rèn)識。

        一是制度上的障礙。2015年1月1日起施行的《預(yù)算法》第35條指出:“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?!翱钜?guī)定外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)?!比绻磥鞵PP項目財政支出列為政府債務(wù),那么PPP行為則違反了《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定。2014年財政部發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財預(yù)〔2014〕351號)第11條規(guī)定,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中,通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的,不得納入政府債務(wù)。此外,從政府會計的角度來看,PPP項目財政支出也不符合負(fù)債概念,根據(jù)《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》第33條,“負(fù)債是指政府會計主體過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的,預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟資源流出政府會計主體的現(xiàn)時義務(wù)”,此處的現(xiàn)時義務(wù)是指“政府會計主體在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)的義務(wù)”。按照(國辦發(fā)〔2015〕42號)規(guī)定的“政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價”以及財金〔2014〕76號文規(guī)定的“財政補貼要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)”,政府付費是依據(jù)項目公司未來提供公共服務(wù)的質(zhì)量,以項目公司提供的公共服務(wù)滿足政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)為前提,因而,PPP項目提供服務(wù)的支付承諾,屬于未來發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的義務(wù),不屬于現(xiàn)實義務(wù),不能確認(rèn)負(fù)債PPP項目的政府財政支出責(zé)任不確認(rèn)負(fù)債的情況下,政府在發(fā)生未來支付責(zé)任時于當(dāng)期確認(rèn)為一項費用①崔志娟:《政府會計的PPP項目資產(chǎn)確認(rèn)問題探討》,《會計之友》,2018(1)。。

        二是流行的觀點也認(rèn)為,PPP項目大多是服務(wù)周期幾十年的基礎(chǔ)設(shè)施,規(guī)范的PPP項目政府支出責(zé)任覆蓋項目全生命周期,從實現(xiàn)財政負(fù)擔(dān)代際公平角度來講,它是一種科學(xué)的可持續(xù)性預(yù)算支出安排,不屬于政府隱性債務(wù)。

        2.流量管理引入存量管理仍將是發(fā)展方向

        但上述制度仍要破除,流量管理仍然存在有待解決的問題。上述解釋似乎并未從根本上解除PPP項目財政支出是否屬于政府債務(wù)支出的困惑。例如,流行的觀點認(rèn)為,規(guī)范的PPP支出不屬于政府隱性債務(wù),但并沒有說明它是否仍然屬于政府性債務(wù)問題。

        首先,從國際會計準(zhǔn)則的處理來看,PPP項目財政支出也符合政府債務(wù)的定義。按照《國際公共部門會計準(zhǔn)則32號——服務(wù)特許權(quán)協(xié)議:授予方》(IPSAS32)規(guī)定,服務(wù)特許資產(chǎn)屬于政府的同時,政府同時要確認(rèn)為一項負(fù)債。但授予方確認(rèn)為一項服務(wù)特許資產(chǎn)時,需要符合以下條件:一是授予方對經(jīng)營方所使用基礎(chǔ)設(shè)施必須提供的服務(wù)類型、提供服務(wù)的對象和服務(wù)價格實施控制或管制;二是在服務(wù)協(xié)議期末,授予方通過所有權(quán)、收益權(quán)或其他形式控制該基礎(chǔ)設(shè)施的重大剩余收益。以我國典型的PPP項目模式(如BOT)而言,我國PPP項目似乎符合國際會計準(zhǔn)則有關(guān)負(fù)債的規(guī)定。

        其次,PPP未來財政支出定義為政府債務(wù)支出有其理論基礎(chǔ)。筆者在CNKI期刊網(wǎng)查找有關(guān)PPP財政風(fēng)險的文獻(xiàn)資料時發(fā)現(xiàn),國內(nèi)外大部分學(xué)者的意見趨向于將PPP項目財政支出作為政府債務(wù)對待,其理論支撐一般是根據(jù)世行專家Hana債務(wù)風(fēng)險矩陣模型(表1)。根據(jù)該模型的描述,PPP項目中的基礎(chǔ)設(shè)施維護屬于直接隱性債務(wù)(見表1左下角),而有關(guān)PPP直接或者間接的擔(dān)保則分別屬于或有顯性債務(wù)或者是或有隱性債務(wù)(見表1右側(cè))。

        表1 政府債務(wù)風(fēng)險矩陣

        第三,現(xiàn)行將PPP財政支出定義為費用性支出并未能從根本上防范和化解風(fēng)險。白德全(2018)認(rèn)為,在現(xiàn)行的政府會計準(zhǔn)則下,政府性債務(wù)通過PPP化解后,可以直接移出其資產(chǎn)負(fù)債表,但是這一舉措并不能真正消除地方政府的債務(wù),如果項目在建設(shè)過程或者建設(shè)完成后出現(xiàn)了違約以及經(jīng)營失敗的問題,導(dǎo)致債務(wù)不能償還,那么地方政府最終還是要成為債務(wù)的償還者。因此,PPP的債務(wù)隱藏機制并沒有改變政府性債務(wù)的本質(zhì),只不過是讓其脫離政府的預(yù)算管理,并拉長了債務(wù)的償還期限①白德全:《規(guī)范PPP發(fā)展防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險》,《理論探討》,2018(3)。。

        第四,流量管理不符合風(fēng)險管理的一般趨勢。從世界各國的風(fēng)險管理情況來看,風(fēng)險評估和風(fēng)險管理的基本任務(wù)就是量化測評某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度,PPP財政風(fēng)險管理工作的任務(wù)就是基于地方過去和現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r來判斷現(xiàn)在和未來PPP項目的財政風(fēng)險。盡管未來充滿不確定性,但過去和現(xiàn)在的運行結(jié)果是確定性的,基于這種結(jié)果的確定性來作為評判未來風(fēng)險狀況是有現(xiàn)實依據(jù)的。從世界各國來看,赤字率和債務(wù)率是用得最多的財政風(fēng)險評價指標(biāo)。雖然各國對赤字率和債務(wù)率與財政安全狀況的關(guān)系沒有統(tǒng)一定論,但不容忽視的一個事實是,無論是赤字率(財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重)還是負(fù)債率(年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率),反映的都是過去和現(xiàn)在的財政狀況,從而判斷一國(地區(qū))現(xiàn)在和未來財政風(fēng)險狀況。

        3.流量管理引入存量管理的具體意見

        僅僅依靠流量管理不符合發(fā)展趨勢,引入基于過去和現(xiàn)在確定性的存量指標(biāo)管理,有利于為PPP風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)和程序注入確定性。考慮PPP項目管理引入存量管理的上述障礙,筆者認(rèn)為,要分步推進(jìn),具體意見如下:

        (1)出臺PPP項目管理的財務(wù)會計制度

        PPP屬于新生事物,項目公司(SPV)的財務(wù)會計信息亟待披露,相關(guān)的制度要盡快完善。我國已有企業(yè)會計制度和政府會計制度,但對于政府和企業(yè)共同組成的項目公司的會計制度還沒有出臺,對有關(guān)PPP項目支出(包括政府方的支出)在會計上如何確認(rèn)沒有統(tǒng)一的意見,對PPP資產(chǎn)如何分類確認(rèn)也沒有說明,建議盡快出臺PPP相關(guān)財務(wù)會計制度,對項目公司的資產(chǎn)、負(fù)債等基本要素給予確認(rèn)。

        (2)披露PPP項目資產(chǎn)負(fù)債信息

        一是披露PPP項目資產(chǎn)情況。在每年的“兩會”中披露PPP項目信息,包括PPP投資占公共投資和GDP的比重,PPP項目的政府承諾事項等,以更好地接受社會監(jiān)督。

        二是隨著《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》的貫徹落實,越來越多的地方政府將會向人大報告國有資產(chǎn)有關(guān)情況,建議利用政府向人大報告國有資產(chǎn)的契機,將PPP項目資產(chǎn)及其負(fù)債情況也向人大披露,以更好地體現(xiàn)社會公眾對PPP財政風(fēng)險管理的監(jiān)督。

        三是隨著政府權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度的推廣運用,我國在財務(wù)會計管理能力逐步提升之后,可根據(jù)《國際公共部門會計準(zhǔn)則32》等國際標(biāo)準(zhǔn),對新增PPP產(chǎn)生的政府資產(chǎn)與負(fù)債凈現(xiàn)值予以披露。通過越來越多的項目信息披露,就可逐漸編制部分政府資產(chǎn)負(fù)債表。

        (3)調(diào)整風(fēng)險評價方法

        現(xiàn)有21號文10%的“一票否決”的流量風(fēng)險評價制度存在缺陷,建議增加存量評價指標(biāo)。為體現(xiàn)PPP財政風(fēng)險評價制度的過渡性,建議在保留現(xiàn)有10%的約束制度的同時,減少其在PPP財政風(fēng)險評價中的權(quán)重,同時增加債務(wù)率等評價指標(biāo),以實事求是地評估PPP財政風(fēng)險。

        (4)增加風(fēng)險監(jiān)控內(nèi)容

        PPP財政支出是否納入債務(wù)統(tǒng)計現(xiàn)在仍然存在較大爭議,但不容忽視的事實是,未來PPP財政支出實實在在體現(xiàn)為政府財政支出責(zé)任,必須用未來收入來進(jìn)行償還,建議將PPP支出與政府未來的債務(wù)還本付息支出統(tǒng)籌考慮??煽紤]新增一項財政支出指標(biāo),該項指標(biāo)暫命名為“債務(wù)與PPP支出”,這樣便于將每年P(guān)PP項目財政與當(dāng)年債務(wù)還本付息支出一起統(tǒng)計,更全面地揭示PPP財政風(fēng)險情況。同時,為了使得上述建議更加有效,建議將“債務(wù)與PPP支出”體現(xiàn)在未來即將出臺的《預(yù)算法實施細(xì)則》中,強制性地要求地方進(jìn)行統(tǒng)計,以綜合反映地方潛在財政風(fēng)險。

        (5)編制PPP項目資產(chǎn)負(fù)債表

        從長期來看,隨著我國權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計制度的全面推進(jìn)和國有資產(chǎn)報告制度的建立健全,可以試行編制PPP項目資產(chǎn)負(fù)債表,并與政府資產(chǎn)負(fù)債表相銜接。

        (6)修改《預(yù)算法》相關(guān)條款

        現(xiàn)行《預(yù)算法》有關(guān)債務(wù)的規(guī)定不利于PPP財政支出的定位,這是當(dāng)時的歷史條件所決定的。當(dāng)初在修訂《預(yù)算法》過程中,PPP并沒有引起人們的關(guān)注,嚴(yán)格說來2014年前我國還沒有大規(guī)模推廣運用PPP模式,但隨著PPP在全球興起,其生命力日益增強。為此,建議本著發(fā)展的眼光和改革的精神,基于PPP規(guī)模不斷擴大而帶來財政支出壓力增大這一基本事實,要實事求是評估現(xiàn)行《預(yù)算法》的有關(guān)條款,將PPP支出責(zé)任納入政府債務(wù)統(tǒng)計口徑(但要披露PPP支出存在績效管理以及風(fēng)險支出責(zé)任的不確定性問題,同時對PPP項目有關(guān)政府行為帶來的潛在支出責(zé)任如國有債務(wù)、隱性債務(wù)等進(jìn)行披露),而不是基于現(xiàn)有的條條框框和本本主義而導(dǎo)致PPP風(fēng)險管理裹足不前。只有這樣,才能便于各級政府全面披露未來政府支出責(zé)任,有效防控財政風(fēng)險和公共風(fēng)險。

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