段孝翔 王慧如

【摘 要】 為更好地促進(jìn)我國航標(biāo)事業(yè)發(fā)展，分析我國航標(biāo)管理中存在的問題，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)有關(guān)問題提出建議：漁業(yè)航標(biāo)劃歸交通部門管理;明確交通運(yùn)輸部有關(guān)機(jī)構(gòu)和地方交通部門管轄范圍;航標(biāo)委托執(zhí)法;法律明確航標(biāo)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)職責(zé);《中華人民共和國航標(biāo)條例》與《中華人民共和國航道法》相銜接;規(guī)范“專用標(biāo)”名稱等。通過相關(guān)建議，希望能更好地促進(jìn)法規(guī)完善，促進(jìn)我國航海保障事業(yè)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 航標(biāo)條例;法規(guī);修訂;虛擬航標(biāo)

0 引 言

1995年12月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國航標(biāo)條例》（以下簡稱《航標(biāo)條例》），并于2011年進(jìn)行了修訂?！逗綐?biāo)條例》對(duì)航標(biāo)的適用范圍、管理主體、航標(biāo)保護(hù)、法律責(zé)任等作了詳細(xì)規(guī)定，是航標(biāo)管理的主要法規(guī)，對(duì)保障我國航標(biāo)事業(yè)的發(fā)展起了重要作用。然而，隨著近年我國航標(biāo)事業(yè)的迅猛發(fā)展，一些新式裝備應(yīng)用于航標(biāo)（如虛擬航標(biāo)）、體制上的創(chuàng)新（直屬海事系統(tǒng)事業(yè)單位分類改革、航保體制改革等）、《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國航道法》的修訂和出臺(tái)，都對(duì)《航標(biāo)條例》產(chǎn)生了一定影響。這些情況的出現(xiàn)都使得《航標(biāo)條例》的規(guī)定不能適應(yīng)實(shí)際的要求，迫切需要對(duì)《航標(biāo)條例》進(jìn)行相應(yīng)修訂。

1 現(xiàn)行《航標(biāo)條例》中存在的問題

1.1 同一層級(jí)航標(biāo)管理的“多頭管理”

《航標(biāo)條例》第3條規(guī)定：“國務(wù)院交通行政主管部門負(fù)責(zé)管理和保護(hù)除軍用航標(biāo)和漁業(yè)航標(biāo)以外的航標(biāo)?！睗O業(yè)航標(biāo)和交通航標(biāo)商用性較強(qiáng)，使用普遍且數(shù)量多，因此出現(xiàn)的問題也較多。具體表現(xiàn)為：有些地區(qū)由于海岸陸域資源有限，漁港與商港交錯(cuò)分布（如長江口橫沙水道），導(dǎo)致漁業(yè)航標(biāo)與交通航標(biāo)交錯(cuò)配置;有的地區(qū)漁區(qū)與交通商業(yè)航道交錯(cuò)，常出現(xiàn)漁網(wǎng)侵占航道及航道內(nèi)漁船被商船碰撞事件，這多少與漁業(yè)航標(biāo)和交通航標(biāo)各自獨(dú)立設(shè)置及管理存在一定關(guān)系。

《航標(biāo)條例》中并未明顯區(qū)分對(duì)各類航標(biāo)的管理，實(shí)際上各職能部門也都是依《航標(biāo)條例》對(duì)各自航標(biāo)進(jìn)行管理。2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將原農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗(yàn)和監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，使得船舶檢驗(yàn)的管理統(tǒng)一于一個(gè)部門。鑒于此，也可以將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的漁業(yè)航標(biāo)的管理權(quán)限劃歸交通運(yùn)輸部，由交通運(yùn)輸部統(tǒng)一負(fù)責(zé)沿海航標(biāo)的管理。

1.2 交通運(yùn)輸部有關(guān)機(jī)構(gòu)與地方部門航標(biāo)管轄范圍存在交叉

《航標(biāo)條例》第3條將國務(wù)院交通行政主管部門設(shè)立的流域航道管理機(jī)構(gòu)、海區(qū)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府交通行政主管部門統(tǒng)稱為航標(biāo)管理機(jī)關(guān)。這幾個(gè)部門都擁有對(duì)各自轄區(qū)航標(biāo)管理的權(quán)限，由此出現(xiàn)管理范圍交叉。這種情況尤其表現(xiàn)在設(shè)置有國務(wù)院交通行政主管部門所屬流域航道管理機(jī)構(gòu)、海區(qū)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地方。雖然交通運(yùn)輸部有關(guān)文件對(duì)我國管轄海域航標(biāo)管理作了劃分，但部門規(guī)范性文件效力低于國家法規(guī)，而且目前國家有關(guān)部門尚未對(duì)海域劃分行政區(qū)劃，導(dǎo)致沿海地方政府部門管轄海域范圍不明確，與交通運(yùn)輸部所屬機(jī)構(gòu)管轄范圍產(chǎn)生沖突。

建議在《航標(biāo)條例》中進(jìn)一步明確交通運(yùn)輸部和地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門對(duì)航標(biāo)管理的權(quán)限。交通運(yùn)輸部主管全國航標(biāo)管理工作，其設(shè)立的有關(guān)機(jī)構(gòu)（流域航道管理機(jī)構(gòu)、海事機(jī)構(gòu)）具體負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的航標(biāo)管理工作;縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門主管除交通運(yùn)輸部有關(guān)機(jī)構(gòu)管轄區(qū)域以外的本行政區(qū)域的航標(biāo)管理工作。

1.3 沿海航標(biāo)管理存在跨地區(qū)監(jiān)管問題

《航標(biāo)條例》第3條明確了海區(qū)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)航標(biāo)的管理職能，負(fù)責(zé)管理和保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)除軍用航標(biāo)和漁業(yè)航標(biāo)以外的航標(biāo)。但海區(qū)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)目前僅有天津、上海、廣州、海南等海事局，對(duì)超出4個(gè)地方行政區(qū)劃之外的一些航標(biāo)的日常監(jiān)管往往難以具體執(zhí)行到位。交通運(yùn)輸部海事局有關(guān)文件將跨地區(qū)航標(biāo)處的行政管理劃歸直屬海事局。直屬海事系統(tǒng)事業(yè)單位改革前，跨地區(qū)的航標(biāo)處（站）具有航標(biāo)行政管理職責(zé)，可以對(duì)危害航標(biāo)的行為進(jìn)行監(jiān)督處罰;改革后，航標(biāo)處（站）無行政管理職責(zé)，有些行政管理工作只能由跨行政區(qū)的直屬海區(qū)局落實(shí)。

交通運(yùn)輸部海事局有關(guān)文件已將專用航標(biāo)的部分管理權(quán)限調(diào)整至各直屬局管理，建議下一步在《航標(biāo)條例》中將沿海航標(biāo)的行政管理職責(zé)明確為交通運(yùn)輸部及其所屬海事局。

1.4 航標(biāo)管理機(jī)關(guān)一線監(jiān)督管理存在薄弱點(diǎn)

直屬海事系統(tǒng)事業(yè)單位改革，將航標(biāo)處等單位成建制劃轉(zhuǎn)到航海保障機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致沿海海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)在航標(biāo)監(jiān)管尤其是在一線航標(biāo)執(zhí)法監(jiān)管中出現(xiàn)了真空。雖然航海保障機(jī)構(gòu)仍納入海事范圍，各地海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)也為航標(biāo)監(jiān)管作了大量努力，但海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)在航標(biāo)技術(shù)檢測(cè)、遠(yuǎn)程遙測(cè)監(jiān)管等方面仍存在一定薄弱之處。如《航標(biāo)條例》第9條要求航標(biāo)應(yīng)處于良好的使用狀態(tài)，但對(duì)海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，這一“良好的使用狀態(tài)”的認(rèn)定存在技術(shù)困難;有的航標(biāo)遠(yuǎn)離陸地，分布在遠(yuǎn)海孤島等地，海事遠(yuǎn)程監(jiān)管手段薄弱。

筆者建議航海保障機(jī)構(gòu)尤其是航標(biāo)處逐步向第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)過渡，并取得相關(guān)資質(zhì)，對(duì)包括專用航標(biāo)等航標(biāo)提供技術(shù)檢查、鑒定等服務(wù)。航標(biāo)執(zhí)法監(jiān)管由海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)委托航海保障機(jī)構(gòu)（航標(biāo)處）承擔(dān)。航海保障機(jī)構(gòu)本身具有社會(huì)公益服務(wù)職能，對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并獲取遠(yuǎn)程海上和陸上航標(biāo)受損情況方面有一定的優(yōu)勢(shì)，可為海事機(jī)構(gòu)提供有關(guān)技術(shù)支持，滿足《中華人民共和國行政處罰法》第19條委托執(zhí)法有關(guān)要求。

1.5 航標(biāo)監(jiān)管執(zhí)法處罰力度偏弱、處罰標(biāo)準(zhǔn)過低

《航標(biāo)條例》制定已近25年，其相關(guān)條款已不適應(yīng)現(xiàn)在實(shí)際需求。雖然《航標(biāo)條例》在2011年進(jìn)行了部分修訂，但只是對(duì)其第24條援引法律名稱進(jìn)行修訂，未對(duì)其他內(nèi)容作實(shí)質(zhì)變更。比如：第6條第2款中關(guān)于專業(yè)單位設(shè)置的專用航標(biāo)，對(duì)業(yè)主故意或沒有保持航標(biāo)正常效能的行為，并無明確處罰措施;第22條對(duì)“危害航標(biāo)及其輔助設(shè)施或者影響航標(biāo)工作效能”的行為，“可以并處2 000元以下的罰款”，相關(guān)處罰金額過低，甚至不能抵消航標(biāo)本身的資產(chǎn)價(jià)值。過罰不相當(dāng)，一方面不利于海事機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管，另一方面也不能體現(xiàn)法規(guī)的權(quán)威和威懾力。

建議對(duì)專業(yè)單位未遵守國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范，未能保證所設(shè)航標(biāo)處于正常效能并且未采取有效措施應(yīng)對(duì)的行為，給予不低于5萬元的罰款。對(duì)一些危害航標(biāo)及其輔助設(shè)施或者影響航標(biāo)工作效能的行為造成嚴(yán)重后果或構(gòu)成犯罪的，建議依照《中華人民共和國刑法》第117條、第119條以“破壞交通設(shè)施罪”追究其刑事責(zé)任。

2 航標(biāo)建設(shè)養(yǎng)護(hù)中遇到的問題

2.1 航標(biāo)建設(shè)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)法律法規(guī)并未明確

自2012年起全國直屬海事系統(tǒng)開展事業(yè)單位改革以來，由于改革的快速推進(jìn)，相關(guān)法律法規(guī)的修訂程度滯后于實(shí)際需求，以致法律、法規(guī)并未對(duì)新組建的航海保障機(jī)構(gòu)給予明確定位。雖然2017年國務(wù)院法制辦制定的《中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《海上交通安全法》（修訂意見稿））第30條以“航標(biāo)維護(hù)單位”明確航標(biāo)建設(shè)養(yǎng)護(hù)單位名稱，但相關(guān)草案尚未正式出臺(tái)。法律法規(guī)對(duì)航海保障機(jī)構(gòu)定位不明確，導(dǎo)致航海保障機(jī)構(gòu)在履職盡責(zé)中及航標(biāo)糾紛中主體地位不明，不利于國有資產(chǎn)的保護(hù)。

建議在《航標(biāo)條例》中“設(shè)置航標(biāo)養(yǎng)護(hù)”的章節(jié)，并以條文明確交通運(yùn)輸部所屬機(jī)構(gòu)（流域航道管理機(jī)構(gòu)、航海保障機(jī)構(gòu)）具體負(fù)責(zé)實(shí)施所轄區(qū)域公用航標(biāo)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)職責(zé)。

2.2 航標(biāo)建設(shè)養(yǎng)護(hù)中存在的問題

航標(biāo)是為船舶提供助導(dǎo)航服務(wù)的，航標(biāo)在設(shè)計(jì)選址建設(shè)時(shí)，更多考慮的是航道水文、船舶通航安全等，因而有時(shí)會(huì)選址在港區(qū)或作業(yè)碼頭，甚至是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)或?qū)ν忾_放區(qū)域等。這都不可避免地占用部分空間，在對(duì)占用的這部分空間權(quán)屬認(rèn)定上，目前法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件均未涉及;雖然《海上交通安全法》（修訂意見稿）第29條第1款要求國土、海洋行政管理部門應(yīng)當(dāng)保障航標(biāo)設(shè)施和裝置的用地、用海，但這一草案尚未正式出臺(tái)，而且也未對(duì)已產(chǎn)生的權(quán)屬情況給予定性。在航標(biāo)養(yǎng)護(hù)作業(yè)時(shí)，有時(shí)也會(huì)遇到一些單位不配合或者不同意甚至是阻撓等情況，相關(guān)部門也無能為力?！堆睾：綐?biāo)管理辦法》第33條規(guī)定航標(biāo)管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，任何單位和個(gè)人不得拒絕或者阻撓，應(yīng)為其提供方便。但是，考慮到航海保障機(jī)構(gòu)（航標(biāo)處）已整體劃轉(zhuǎn)成事業(yè)單位，不再行使航標(biāo)監(jiān)督檢查職責(zé)，僅履行建設(shè)養(yǎng)護(hù)職能。這一條款并不能有效保障航標(biāo)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)航標(biāo)的權(quán)利。

建議在《航標(biāo)條例》中明確有關(guān)部門配合設(shè)置建設(shè)公用航標(biāo)，保障通航安全的義務(wù)。針對(duì)航標(biāo)養(yǎng)護(hù)作業(yè)時(shí)遇到相關(guān)單位不配合甚至是阻撓的情況，建議在《航標(biāo)條例》中明確，航海保障機(jī)構(gòu)（航標(biāo)處）在按照國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行航標(biāo)養(yǎng)護(hù)作業(yè)時(shí)，相關(guān)單位應(yīng)提供相關(guān)便利，不得阻礙航海保障機(jī)構(gòu)（航標(biāo)處）為保障航標(biāo)效能而進(jìn)行的正常作業(yè)，對(duì)不配合甚至是阻撓的行為由海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令改正并予以罰款，構(gòu)成違反治安管理行為的由公安機(jī)關(guān)予以處罰。

3 《航道法》與《航標(biāo)條例》的銜接問題

《航道法》的出臺(tái)從法律上規(guī)范航標(biāo)的功能定位，航標(biāo)成為航道的附屬設(shè)施。《航標(biāo)條例》與《航道條例》在《航道法》下共同構(gòu)成交通水路法規(guī)系統(tǒng)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)。

《航道法》第2條明確界定了航道的范圍。因?yàn)楹降酪舶ê綐?biāo)等設(shè)施，而航道的范圍限制使航標(biāo)使用范圍有所縮小。雖然《航道法》第22條對(duì)航標(biāo)的設(shè)置作出排他性規(guī)定，指出航標(biāo)的設(shè)置、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和管理，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定執(zhí)行，但目前有關(guān)法律、法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)尚未對(duì)航標(biāo)設(shè)置范圍作出要求。

建議在《航標(biāo)條例》中明確航標(biāo)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要來設(shè)置，而不應(yīng)當(dāng)局限其范圍，為遠(yuǎn)期在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、外?？赡茉O(shè)置航標(biāo)作準(zhǔn)備。

4 “專用航標(biāo)”定義不清

《沿海航標(biāo)管理辦法》第2條第3款在定義“專用航標(biāo)”時(shí)，不僅將“用于標(biāo)識(shí)特定水域或水域特征的標(biāo)志”的航標(biāo)列入其中，也將專業(yè)單位依照《航標(biāo)條例》第6條第2款設(shè)置的航標(biāo)列入其中。這就導(dǎo)致“專用航標(biāo)”一詞多意，實(shí)際生活中容易產(chǎn)生指代混亂，既可以為“指示特定水域”的航標(biāo)，又可以為專業(yè)單位設(shè)置的航標(biāo)。在海事行政許可中，“專用航標(biāo)的設(shè)置、撤除、位移和其他狀況改變審批”是一項(xiàng)重要的許可項(xiàng)目。許可的本意是對(duì)《航標(biāo)條例》第6條第2款行為進(jìn)行規(guī)范，而“專用航標(biāo)”指代擴(kuò)大，無形中增加了行政許可的適用范圍。

《中國海區(qū)水上助航標(biāo)志》將用于標(biāo)識(shí)特定水域或具有水域特征的標(biāo)志稱之為“專用標(biāo)志”，相對(duì)而言比較規(guī)范，但考慮到日常簡用習(xí)慣（容易將專用標(biāo)志簡稱為專用標(biāo)），專用航標(biāo)也容易簡稱為專用標(biāo)，容易產(chǎn)生歧義?！秲?nèi)河航標(biāo)管理辦法》第33條中將專業(yè)單位所設(shè)置的航標(biāo)統(tǒng)稱為“專設(shè)航標(biāo)”，名稱相對(duì)規(guī)范且不容易產(chǎn)生歧義，但專業(yè)單位同一行為在內(nèi)河和沿海航標(biāo)管理中命名有所不同則不利于管理。在《內(nèi)河助航標(biāo)志》中，專用標(biāo)志指的是管線航標(biāo)和專用航標(biāo)，容易產(chǎn)生“專用標(biāo)”簡稱歧義問題。

《航標(biāo)條例》第6條第2款中的專業(yè)單位設(shè)置航標(biāo)更多的是從航標(biāo)屬性出發(fā)，劃分為公用和專用（自用）。國際航標(biāo)協(xié)會(huì)制定的《海上浮標(biāo)制度規(guī)則》是從水域的特性出發(fā)的。建議今后在《航標(biāo)條例》或標(biāo)準(zhǔn)修訂時(shí)，對(duì)有關(guān)名詞重新定義。對(duì)專業(yè)單位依《航標(biāo)條例》第6條第2款建設(shè)的航標(biāo)統(tǒng)稱為“專用航標(biāo)”，與《航道法》中規(guī)定的專用航道保持一致。將《內(nèi)河助航標(biāo)志》與《中國海區(qū)水上助航標(biāo)志》規(guī)定的“專用標(biāo)志”改為“專殊標(biāo)志”，對(duì)其中所設(shè)的“用于標(biāo)識(shí)特定水域或具有水域特征（錨地、禁航區(qū)、海上作業(yè)區(qū)、分道通航區(qū)、水中構(gòu)筑物、娛樂區(qū)、水產(chǎn)作業(yè)區(qū)和橫越區(qū)等）”的航標(biāo)稱作“專設(shè)航標(biāo)”;對(duì)內(nèi)河規(guī)范中專用標(biāo)志下的“管線標(biāo)”不作變化，仍列于原內(nèi)容之下。