文/楊三喜

今年的政府工作報(bào)告，首次明確“中央財(cái)政教育支出安排超過(guò)1萬(wàn)億元”，引發(fā)關(guān)注。在財(cái)政過(guò)緊日子的情況下，優(yōu)先保障教育投入，尤其是保障中央財(cái)政教育支出，意圖很明顯，就是要保障教育這一最大的民生。

然而，這個(gè)投入是否足夠，又是否能解決不同省份教育投入差距過(guò)大的問(wèn)題呢？

還得量力而為

政府工作報(bào)告提出了2019年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬(wàn)億元的目標(biāo)，減稅降費(fèi)力度空前。在這樣的情況下，教育支出占GDP的比例繼續(xù)“保4%”，還首次提出中央財(cái)政教育支出安排超過(guò)1萬(wàn)億元（包括中央本級(jí)支出和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付兩部分），充分體現(xiàn)了對(duì)教育的重視，但這一歷程決不容易。

中國(guó)于1993年就提出了政府教育經(jīng)費(fèi)投入2000年末達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，但直到2012年，才終于實(shí)現(xiàn)。雖然遲到了12年，但是這一水平不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家5.1%的水平，低于世界平均4.9%的水平，甚至低于一些欠發(fā)達(dá)國(guó)家。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)為何如此之難？主要還是因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值比重較低。比如，1994年，我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的10.5%，如果當(dāng)時(shí)達(dá)到4%的水平，按就意味需要將40%的財(cái)政投入要用于教育，雖然教育已經(jīng)是財(cái)政支出第一大戶，但顯然也是不可能的。直到近年來(lái)財(cái)政收入占GDP保持在20%左右，才穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)了“4%”的目標(biāo)。

今年兩會(huì)期間，有人大代表提出，如果提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP0.1個(gè)百分點(diǎn)，新增經(jīng)費(fèi)就能滿足鄉(xiāng)村教師收入翻番的資金需求。粗看，只要增加0.1個(gè)百分點(diǎn)，就可以解決290萬(wàn)鄉(xiāng)村教師收入翻番的問(wèn)題，增幅不大，細(xì)看卻不是這么回事。2018年我國(guó)GDP總量為90.03萬(wàn)億元，0.1個(gè)百分點(diǎn)，就是900億。而2017年，中央財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)為4600多億，如果這筆錢中央財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)出，那么起碼要增加20%，談何容易？

這筆錢由地方財(cái)政出，地方財(cái)政也相當(dāng)為難。由于經(jīng)濟(jì)下行壓力以及落實(shí)大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，各地財(cái)政都很吃緊，連北京的預(yù)算報(bào)告都直言，2019年為近年來(lái)財(cái)力最“緊”的一年。而鄉(xiāng)村教師收入最低，最需要提高待遇的，往往是財(cái)政能力不足的中西部地區(qū)。

前一陣甘肅定西發(fā)生女童遭暴力傷害事件，被卷入輿論風(fēng)暴的其實(shí)是一名臨時(shí)教師，她的收入一個(gè)學(xué)期不過(guò)6000元，也就是說(shuō)這名臨時(shí)教師幾乎沒(méi)有任何福利保障，月收入不過(guò)1500元。

的確是再窮不能窮教育，但在當(dāng)下的財(cái)政收入現(xiàn)狀下，改變，并不容易。

“出生地不平等”依然還是最大的不平等

從2014年政府工作報(bào)告提出“促進(jìn)教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展”到2015年將“公平發(fā)展”放在“質(zhì)量提升”之前，再到今年提出“發(fā)展更加公平更有質(zhì)量的教育”，近年來(lái)，教育公平是教育發(fā)展的絕對(duì)主線。

教育發(fā)展不均衡，既體現(xiàn)在校際間，也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)，體現(xiàn)在區(qū)域。而背后的直接根源則是教育投入的差距。有句話說(shuō)，最大的不平等是出生地的不平等，如果翻看教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)此會(huì)有很深的感慨。

不管是生均教育事業(yè)費(fèi)還是生均公用經(jīng)費(fèi)，北京都是遙遙領(lǐng)先。以高中階段生均教育事業(yè)費(fèi)這一單項(xiàng)為例，北京高達(dá)61409元，全國(guó)平均不到14000元，不及北京的1/4，河南省最低，僅8100多元，不及北京的1/7，即便是上海的38966元，在北京面前也大為遜色，中間差了近3個(gè)河南。在普通小學(xué)階段，河南甚至剛到全國(guó)平均水平的一半。

而生均公用經(jīng)費(fèi)的差距更大，最明顯的仍然是普通高中階段，全國(guó)平均3395元，而北京高達(dá)21677元，最低的甘肅，僅有2295元，略高于北京的1/9。

以2017年的投入為標(biāo)準(zhǔn)算一筆賬，算一算生均事業(yè)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)這兩項(xiàng)教育投入之間的地區(qū)差距。一個(gè)北京戶籍的孩子從小學(xué)讀到高中，北京將投入72萬(wàn)多元，而在河南，這一數(shù)據(jù)為12萬(wàn)。這個(gè)算法不一定準(zhǔn)確，但是卻可以從中看到差距之大。

是河南等地區(qū)不愿意在教育上花錢嗎？非也，河南一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算比例為17%，超過(guò)了北京的14%，但是河南人口高達(dá)9500多萬(wàn)，而北京戶籍人口不到1400萬(wàn)，分下來(lái)就是這么大的差距。

目前，為了解決隨遷子女入學(xué)問(wèn)題，保障義務(wù)教育階段全國(guó)近1900萬(wàn)名流動(dòng)兒童的受教育權(quán)，實(shí)行生均公用經(jīng)費(fèi)“錢隨人走”，但是可隨流動(dòng)兒童流轉(zhuǎn)的僅是中央財(cái)政補(bǔ)貼的一小部分，中西部小學(xué)每人600元，東部每人650元。這點(diǎn)錢對(duì)于人口流入地來(lái)說(shuō)，是完全不夠用的?？吹竭@個(gè)數(shù)據(jù)，我們或許就能明白，北京等大城市為什么要嚴(yán)控京外戶籍子女入學(xué)了。

各地財(cái)政能力情況不一，是直接影響教育投入以及教育發(fā)展水平的原因。而地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平造成的財(cái)政能力的明顯差距，恐怕也不是中央多投入就能解決的問(wèn)題。

多渠道籌措辦學(xué)資金，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，提高財(cái)政資金利用效率，說(shuō)起來(lái)好像不痛不癢，但對(duì)于破解目前的教育投入難題，或的確能發(fā)揮積極而有成效的作用。無(wú)論是公辦還是民辦，只要符合安全標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)合理、家長(zhǎng)放心，政府都要支持，當(dāng)不限于學(xué)前教育，各類教育都應(yīng)該如此。

不能再“中央請(qǐng)客、地方買單”

教育投入，尤其是義務(wù)教育投入，是一項(xiàng)準(zhǔn)公共支出，外部性較強(qiáng)，中央財(cái)政本應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。但在目前的教育財(cái)政體制下，中央與地方教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，形象的說(shuō)法就是“中央請(qǐng)客，地方買單”。

數(shù)據(jù)上反映得很明顯，2017年，國(guó)家財(cái)政性教育總投入為3.4萬(wàn)億，其中一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)為2.99萬(wàn)億，而中央教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)僅為4663.16億元，占15%左右，且增速不高。當(dāng)然，中央教育財(cái)政支出除了中央本級(jí)財(cái)政的教育支出之外，還有轉(zhuǎn)移支付部分，但總體而言，中央財(cái)政支出比例偏低。

以最應(yīng)該由中央財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任的義務(wù)教育為例，直到2005年農(nóng)村開(kāi)始全面免除義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)，真正意義上的免費(fèi)義務(wù)教育的序幕才拉開(kāi)。

而在此之前，義務(wù)教育支出主要由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，縣級(jí)財(cái)政力量薄弱，于是就發(fā)動(dòng)群眾，也就有了所謂的“人民教育人民辦”。不少地區(qū)農(nóng)村學(xué)校校舍是危房，學(xué)生要自己帶著板凳去上課。

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，即使是聯(lián)邦制國(guó)家，基層政府承擔(dān)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)也一般不超過(guò)50%。而我國(guó)的現(xiàn)狀是，區(qū)縣級(jí)及以下財(cái)政通常承擔(dān)超過(guò)80%的義務(wù)教育支出，即便是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育的今天，中央財(cái)政教育投入仍然偏低。

另外，教育投入本來(lái)就是一個(gè)見(jiàn)效慢的項(xiàng)目，既然中央教育財(cái)政支出比例就不高，地方政府自然傾向于減少教育公共支出。

所以，提高中央財(cái)政支出和轉(zhuǎn)移支付給地方教育的經(jīng)費(fèi)力度，并加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度，扭轉(zhuǎn)“中央請(qǐng)客，地方買單”的現(xiàn)狀，“發(fā)展更加公平更有質(zhì)量的教育”才能落到實(shí)處。

這就是“中央教育財(cái)政支出超萬(wàn)億”的重大意義，然而從目前的情況看，要解決投入不足和地方不平衡的問(wèn)題，前路依然艱辛。