洪筱琳 方燕

一、“信訪型”行政濫訴案件概念的釋義與界定

《辭?！分小盀E用”的釋義為：胡亂地或過度地使用。顧名思義，濫用訴權即是在法律語境下，胡亂地或過度地使用作為權利救濟的最后渠道——司法權，比如濫用起訴權、濫用訴訟程序、濫用上訴權、濫用申訴權等等。

在英美和大陸兩大法系中，都有關于濫訴的防范和規(guī)制，英美法系將其界定為一種侵權行為類型，大陸法系則明確使用“濫用訴權”這一概念，比如日本通說認為：“濫用訴權屬于違反誠實信用原則的范疇，即非公正和非善意的行使訴權或者濫用糾紛解決請求權”。①北京市延慶區(qū)人民法院石菲：《兩大法系關于濫訴的界定》，載中國法院網(wǎng)http：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/04/id/1846392.shtml，2016年5月25日訪問。目前，誠實信用原則已經(jīng)寫入我國《民事訴訟法》中，而作為脫胎于民事訴訟的行政訴訟法有關法律中依然保留“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規(guī)定”②《最高院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條。這樣的條文，因此，行政濫訴案件這一說法具備理論和實踐支撐。

在被稱為“民告官”的行政訴訟研究中，保護當事人訴權、限縮行政機關權力、加大司法救濟力度等呼聲是現(xiàn)今社會的主流聲音。因此，為回應百姓期待，徹底解決立案難、訴訟難等問題，2015年5月1日全面實行立案登記制和新行政訴訟法，在中國司法制度史上可謂是劃時代的變革，人民群眾的行政訴訟權利得到了最大程度地保護。與此同時，部分當事人濫用訴訟權利的問題也愈加凸顯，其中，以信訪者選擇提起行政訴訟，以此達到信訪目的的濫用行政訴權案件較為明顯，筆者將這一類型案件稱之為——“信訪型”行政濫訴案件。

關于濫用訴權這一訴訟失范現(xiàn)象，有很多語義詞，比如：“惡意訴訟、濫用訴權、訴訟欺詐、虛假訴訟、拖延訴訟、濫用訴訟程序、濫用訴訟權利等”，③參見全國人大常委會法制工作委員會民法室編著：《2012民事訴訟法修改決定條文解釋》，中國法制出版社2012年版，第153頁。其中，濫用訴訟程序是指：“訴訟主體（尤其是）當事人為了不適當?shù)睦娑鵀E用訴訟權利或者歪曲利益常規(guī)訴訟程序的行為”。④《瑞典訴訟法典》：劉文軍譯，中國法制出版社2008年版，第30頁。本文以“信訪型”行政濫訴案件為研究對象，重點關注信訪者過度地使用起訴權利、胡亂地使用訴訟程序的行為。

二、濫訴之殤：行政訴權被異化使用的實然狀況

（一）濫訴案件數(shù)量激增大量擠占行政司法資源

立案登記制的實施，極大地降低了立案門檻；行政訴訟法的修改，極大地擴大了行政訴訟范圍，故各地法院受理行政案件的數(shù)量急劇上升。最高人民法院門戶網(wǎng)站《司法數(shù)據(jù)》欄目中顯示：“2015年，全國法院新收行政案件299765件，上升55.13%”，⑤《2015年全國法院審判執(zhí)行情況》，載于最高人民法院官網(wǎng)司法數(shù)據(jù)欄目中。上升幅度分別是刑事案件和民商事案件6.6倍和2.5倍，大量的“民告官”糾紛采取了司法這一糾紛解決機制。與之相對，2015年全國信訪總量下降7.4%，進京上訪下降6.5%。信訪數(shù)量在多年持續(xù)走高的情況下，因著出臺的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，且國家信訪局取消了信訪排名，開始回歸信訪制度設計初衷的軌道上來，但各類復雜、疑難、新型的信訪糾紛在信訪渠道走不通時，這些糾紛又分流到了哪里？毋庸置疑，提起行政訴訟是其一個最經(jīng)濟的選擇。

為保證分析數(shù)據(jù)的真實有效，筆者以W市基層法院H法院的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)（不含非訴執(zhí)行案件）為依據(jù)，客觀分析H法院自2013年至2018年5月份受理的信訪者提起行政訴訟的案件情況。（見表一）

表一 2013年至2018年5月份H法院受理的“信訪型”行政案件情況

表一顯示：H法院受理的“信訪型”行政案件數(shù)量尤其是立案登記制以后上升幅度增加明顯，立案登記制實施首月，H法院受理的此類案件占行政案件收案比例的六成，上訴率在70%以上，而提起的上訴案件除二審法院未結(jié)案件外，維持率達100%。

就信訪當事人大量提起行政訴訟這一問題，筆者向W市6個基層法院的6位主審行政案件的法官進行了訪談。6位法官均表示，行政案件近50%的增長速度確實給法官配置額度較少的現(xiàn)行行政審判工作帶來了一些壓力。但因絕對數(shù)量較小，2017年H法院僅受理70件案件，相對于審理民商事和刑事案件的法官來說，行政法官承辦的案件數(shù)量相對較少，但令他們頭疼的是：越來越多的信訪者提起行政訴訟案件，審理一件這樣的“信訪型”行政案件所耗費的時間、精力堪比辦理20件簡單的民事案件，此類案件在行政審判實踐中占用了大量的司法資源。

（二）信訪者濫用訴訟程序嚴重擾亂了正常審判秩序

為明晰“信訪型”行政案件審判中各訴訟程序的適用情況，筆者隨機選取了2017年H法院受理的一起治安行政處罰案件。案件原告因房屋拆遷賠償問題多年來一直上訪，近兩年來共向法院提起行政訴訟7起，此治安行政處罰案件即是原告在北京中南海周邊地區(qū)等非信訪接待區(qū)域上訪，被處以行政拘留10日，原告不服處罰決定提起的行政訴訟。（見圖一）

圖一 H基層法院一起治安行政處罰案件的審理過程

上圖清晰地概括了案件在訴訟中整個流轉(zhuǎn)過程及時間，法官自收到案件后就立即進行送達（此類案件多為郵寄送達）、排期開庭、調(diào)查證據(jù)等工作，司法救濟的程序性優(yōu)勢在此得到了充分彰顯，一方面訴訟當事人在庭審中充分行使自己的訴權說明他們的法律意識及水平有了顯著提高，值得肯定；另一方面，也說明原告程序推進的自主權過大。原告在其提起的7起行政訴訟中，明知H法院行政庭只有一個庭長、一個審判員的情況下，無一例外地啟動回避、復議、對復議上訴等拖延訴訟時間的程序，其訴訟具有非正當性，嚴重擾亂了正常的審判秩序，使行政法官備受困擾。

三、濫訴之由：“信訪型”行政案件頻發(fā)的原因探析

“2015年之前，一審案件敗訴率平均大概在10%左右，低的時候為7%到8%；2015年，接近15%”，⑥耿寶建：新《行政訴訟法》實施一周年的回顧與展望，載http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1223/5199.htm，2016年6月13日訪問。而H法院審結(jié)的24件“濫訴”案件中，除2件原告撤回起訴的外，其他案件均為原告敗訴，因此，行政案件的敗訴率盡管有了一些上升，但總體來看依然偏低。面對高敗訴風險原告為何還執(zhí)意提起行政訴訟呢？西方經(jīng)濟學中邊際效用理論可以很好地解釋這一問題。

邊際效應是指：“消費者對某種商品的消費量每增加一單位所增加的額外滿足程度。一般而言，邊際效用均呈現(xiàn)遞減規(guī)律，即假定其他條件不變，消費量每增加一單位所增加的額外滿足程度必然呈現(xiàn)遞減的趨勢，但總量仍是遞增的”。⑦陳云：《傳統(tǒng)集體主義語境中的“個體利益”問題辯證》，載《南京大學學報》2014年第1期。假設我們把行政訴訟當成一種產(chǎn)品，當事人即是產(chǎn)品的購買者或消費者，因這種產(chǎn)品的價格對未達到信訪目的的當事人來說太過便宜，導致需求旺盛，因此形成大量的“信訪型”行政案件（見圖二）。

圖二 “信訪型”行政濫訴案件邊際分析曲線

圖二表明：隨著“信訪型”行政濫訴案件的增加，即消費量（MU）的持續(xù)攀升，一定時期內(nèi)司法行政救濟的總效用（TU）會隨之增加。當消費量達到一定程度后，司法效用就會停止增長甚至降低，司法的公信、權威必將受到嚴重侵害。

（一）邊際成本過度低廉，激勵信訪者大量選擇行政訴訟

1.信訪者提起行政訴訟的成本偏低。前面分析到，信訪者提起行政訴訟，大部分是基于糾紛的長期未決，利益沖突不斷升級造成的。這些矛盾糾紛在進入司法救濟渠道之前可能已經(jīng)經(jīng)過了民間調(diào)解、上訪等渠道尋求過相關行政機關的處理，只是未完全滿足當事人的期待利益。信訪者提起訴訟的邊際投入幾乎為零，只需要把現(xiàn)成的上訪材料稍加整理成訴訟文本即可。

2.信訪者繳納的行政訴訟費用極低。根據(jù)2007年4月份實行的《訴訟費用交納辦法》第13條第5款規(guī)定，“除商標、專利、海事行政案件每件交納100元訴訟費外，其他行政案件的訴訟費為每件50元”，⑧參見國務院2006年12月19日頒布的《訴訟費繳納辦法》第13條第5款。原告花費50元即可購買到由法律專業(yè)人提供的完善的一套行政訴訟產(chǎn)品，可見這生意是多么劃算，相對于年均7%以上的GDP增長速度，50元的費用幾乎可以忽略不計。

3.信訪者額外支出的邊際成本較少。從H法院近五年來信訪者提起的33起行政案件來看，原告大多時間充裕、年齡較大，絕大多數(shù)會選擇自己出庭，不會另行聘請律師。在不斷的上訪過程中，原告通過自我學習或模仿他人熟練掌握了一些對自己有利的法律知識或政策規(guī)定，認為不用律師也完全可以應訴，且不用承擔律師被被告或法官“收買”的風險。據(jù)了解，H法院所在的W市最大的一家律師事務所五年來僅代理過一起行政訴訟案件。此外，在目前公交極為便利的條件下，原告每一次出庭只需支出2元錢的交通費。

（二）非正當?shù)脑V訟目的，致使行政司法效用減弱

1.信訪成本的支出促使信訪者不放過任一權利救濟渠道。當事人之所以成為信訪者，其糾紛大多涉及企業(yè)改制、勞動及社會保障；“三農(nóng)”；房屋拆遷安置等權益糾紛，當事人為獲得自認為合理的補償數(shù)額或討要一個“公平”的說法不斷進行上訪，在上訪過程中因不斷的投入又加強了必須得到一個結(jié)果的心理暗示，這就是“沉沒成本謬誤”，一種典型的認知偏差。在沒有得到想要的賠償款前，其會通過各種渠道持之以恒地進行“維權”，此時，立案大門的敞開、行政訴訟范圍的增加及法官擔心成為被上訪對象的壓力，為信訪者增加了情緒發(fā)泄或向行政機關施壓的“維權途徑”。在H法院表一中所列舉的33起信訪者提起的行政訴訟中，其中4名原告共提起行政訴訟17件。

2.機會主義理念造成行政訴訟成為異化的信訪渠道。信訪當事人在提起行政訴訟前，通過各部門機關多次的信訪答復，其對法律的相關規(guī)定必有一個較為清晰的認識。信訪者選擇進行行政訴訟，其目的不在于一個案件本身的成敗，原告不怕敗訴，也不會因敗訴而阻卻其再行提起另外的行政訴訟。其訴訟目的主要是通過訴訟達到向政府及相關部門施加壓力、發(fā)泄不滿、謀求私利的目的。法院的司法審判職能為信訪者達到其上述目的提供了可能，原告即使在一審法院中達不到目的，還可以向上級法院提起上訴，這無疑又增加了原告繼續(xù)濫用訴權獲取額外利益的機會，行政訴訟在此被異化成一種新的信訪渠道。

3.原告的程序自主權過大嚴重損害審判正常秩序。信訪當事人上訪過程中彼此熟悉，一旦一個信訪當事人提起行政訴訟，其他當事人隨即效仿，爭相立案，且彼此出現(xiàn)在其他當事人案件庭審活動中，為其打氣、鼓掌，出現(xiàn)哄鬧、藐視法庭甚至與行政機關出庭的工作人員或代理人發(fā)生激烈爭吵的現(xiàn)象。庭審中，一些司法程序像提請回避、復議、提請法院調(diào)查某項證據(jù)等，原告即使在其他案件中清楚地知道了相關法律規(guī)定及處理結(jié)果，依然再三地提出，對正常的審判秩序造成干擾，致使審判壓力加大。在H法院2013年至2018年5月信訪型濫訴行政案件中，其中姜某和周某分別于2015年、2016年以相同案由、相同被告、相同時間提起行政訴訟8件。

4.信訪者的特殊身份致使行政訴訟效率低下。新刑訴法從訴訟效率出發(fā)規(guī)定了簡易程序，更是將政府信息公開案件明確列為適用簡易程序?qū)徖淼陌讣唬刂鼓壳?，H法院對信訪者提起的行政訴訟沒有一起案件是適用簡易程序的，一方面是因為進入到訴訟程序中的案件大部分是信息公開的異化形態(tài)，即以不服復議決定或不作為為由提起的訴訟；另一方面是因訴訟主體的訴訟目的、“上訪者”的身份、矛盾沖突激烈等因素使得案件審理周期較長，法官擔心短時間內(nèi)無法結(jié)案，進行程序變更時會給原告又一“發(fā)難”的機會，因此，新行政訴訟法中為提高訴訟效率、應對行政案件審判壓力所設置的簡易程序在實踐中被虛置。

通過上述分析，我們知道，“信訪型”行政濫訴案件頻發(fā)的現(xiàn)象是符合邊際效用價值理論的。當然，上述分析單就法院和原告雙方進行了分析，沒有從被告方作出詳細說明，即使沒有詳細闡述，大家也可以分析出對于糾紛大量向法院轉(zhuǎn)移這一現(xiàn)象，作為被告的行政機關是很樂意看到的，雖然被動出庭應訴會耗費很多精力，但比起親自面對情緒激動、性格固執(zhí)、訴求難以滿足的當事人來說，工作壓力就輕松多了。

四、濫訴之治：規(guī)范“信訪型”濫訴案件的路徑選擇

周強院長在向十二屆全國人大常委會第十七次會議作《2010年以來行政審判工作情況的報告》中提到：“由于打行政官司成本低，一些當事人不能理性維權，隨意提起訴訟，有的甚至變換不同地方重復起訴，耗費了大量行政審判資源”，⑨邢丙銀：《最高法：五年行政機關敗訴率9%，建議出臺制度嚴懲纏訴鬧訪》，載http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1391917，2016年5月25日訪問。說明“濫訴”案件頻發(fā)對行政審判工作帶來的不利影響引起了廣泛關注。最高人民法院在“四五改革綱要”中，也明確將懲治虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等行為列入了強化訴訟誠信保障機制的改革內(nèi)容中，因此，如何有效遏制“信訪型”濫訴行政案件是當前行政審判工作中面臨的重要課題之一。在現(xiàn)行法律制度和法律環(huán)境下，基于邊際成本——效益角度，筆者提出以下幾點規(guī)制建議。

（一）增加訴訟費用，促進當事人理性維權

以最少的成本投入追求最大的產(chǎn)出效益是每個行為人作出行為選擇的根本原因，而“濫訴”案件頻發(fā)的原因也正基于此。信訪者在明知訴訟后果仍然選擇訴訟維權時，其必定是經(jīng)過比較后作出的自認為對其最有利的選擇，即使存在當事人法律水平較低、尋找情緒發(fā)泄出口等影響因素。因此，合理增加當事人濫用訴權的成本，一定程度上可以促使當事人在選擇救濟途徑時能夠理性考量。因此，建議根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟水平將行政案件的訴訟費予以調(diào)整提高，從而與現(xiàn)今經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、人民群眾的富裕程度平衡起來，而且立案登記制的實施徹底解決了立案難的問題，訴訟費的適當提高也不會阻礙訴權的行使，反而能引導當事人能夠更審慎地依法維權。

（二）建立律師指定制度，促進行政審判秩序良性運行

通過信訪者在行政審判中的糾纏難點，可以發(fā)現(xiàn)原告的程序自主權過大，嚴重影響了正常的審判秩序。在審判過程中，為拖延訴訟給法官和行政機關制造壓力，原告不斷地啟動各樣訴訟程序，反復提起回避、復議、申請調(diào)查證據(jù)等程序，且經(jīng)常出現(xiàn)原告聲稱眼睛看不清電腦、筆錄，要求書記員為其一一宣讀，或不停地打電話以詢問案情進展為由向法官不斷進行施壓的情形。為解決這類問題，筆者建議在行政訴訟中，參照刑事訴訟中為被告指定辯護人的制度，對信訪者提起的行政訴訟案件為原告指定訴訟代理人（律師），律師費用可依據(jù)司法救助的相關規(guī)定執(zhí)行（由當?shù)厮痉ň纸o予律師一定的代理費補助金）。在充分發(fā)揮律師在建設社會主義法治國家中的積極作用的同時，也可增加庭審的對抗性，對抗行政機關大多由律師代為出庭的現(xiàn)象。尤為重要的是，由“免費”律師代為原告推進庭審進程、向信訪人提供咨詢幫助、釋法答疑等工作，在法院和原告之間搭建溝通渠道，可有利維護庭審秩序，提升審判效率。

（三）凝聚多元解紛力量，促進“濫訴”糾紛得到實質(zhì)解決

“司法資源的有限存量難以應對社會轉(zhuǎn)型期緩解各種社會矛盾的政治和社會需要”。⑩汪永濤、陳鵬：《涉訴信訪的基本類型及其治理研究》，載《社會學評論》2015年第2期。為充分發(fā)揮社會所有解紛力量的合力，當前，各地在地方黨委、政府的大力支持下，廣泛開展了以法院為主導，各基層、行業(yè)組織積極參與的社會矛盾糾紛多元化解機制的構建工作，筆者所在法院H法院有幸被確定為“S省多元化糾紛解決機制改革示范法院”。在開展試點工作的過程中，H法院研發(fā)了多元解紛信息管理系統(tǒng)平臺，建立了覆蓋全區(qū)的三級調(diào)解網(wǎng)絡，解紛效果顯著。受此啟發(fā)，建議在信訪者提起行政訴訟前，先期開展多元調(diào)解工作。具體設想是：各部門將涉及自己部門的信訪信息制作成電子臺賬，方便其他部門各借助多元解紛平臺搜索；立案庭立案人員或?qū)гV人員對工作中發(fā)現(xiàn)有平臺中的當事人前來立案時，即將其引導至多元解紛工作室內(nèi)，由專業(yè)工作人員耐心聽取、詳細記錄糾紛經(jīng)過、具體訴求、涉及部門等，緩解當事人一部分怨氣；通過多元解紛工作機制將糾紛涉及相關部門的有關人員召集在一起，認真查明糾紛的起因、經(jīng)過及各方的過錯責任，共同研究糾紛的可行性解決方案，促進相關部門與當事人達成一次性糾紛解決協(xié)議，徹底化解矛盾糾紛。

信訪者提起行政訴訟只是尋求救濟的一個手段，其主要目的是為了見到“一把手”或向政府機關施壓，讓其關注他們的案情，最終的目的還是糾紛的實質(zhì)解決。多元化的大調(diào)解機制完全可以實現(xiàn)當事人的上述目的，在多部門參與的調(diào)解工作中，既滿足了當事人見到領導、盡情訴苦的情感需要，也讓當事人看到了各部門認真負責、解決其問題的態(tài)度和努力，而且在查明事實、分清責任的情況下，有利于信訪者接受處理結(jié)果。即使最終達不成調(diào)解協(xié)議，在調(diào)解過程中一些無爭議的事實及糾紛的關鍵爭點也得到了確定和梳理，有利于后續(xù)行政法官庭審工作的開展。

（四）增強行政復議實效，打破權利救濟的單一性

關于行政救濟機制，通說認為包括“行政訴訟、行政復議、行政賠償三大制度”。[11]應松年：《完善我國的行政救濟制度》，載《江海學刊》2003年第1期。目前行政訴訟這種方式運用最多，行政賠償相關理論及制度也相對完善，只有行政復議制度因為其目前定性為行政機關的自我糾錯機制，是行政機關的內(nèi)設機構，不能真正有效地發(fā)揮其行政救濟的作用。因此，在行政復議法已然修改完善的情況下，建議成立行政復議委員會，將內(nèi)設的行政復議機關獨立出來；根據(jù)歷年來糾紛的數(shù)量變化趨勢配置合理數(shù)量的復合型人才為工作人員，此處的復合型人才是指既熟悉行政事務、又了解法律規(guī)定，且工作能力強、品格正直的人才；根據(jù)民事訴訟法第3條和第111條的規(guī)定對專業(yè)技術性及政策性較強的、與行政行為相關聯(lián)的部分糾紛行使裁決功能。

（五）打好組合拳，充分彰顯司法權威

1.積極適用簡易程序。關于簡易程序?qū)π姓徟械闹匾饔?，山東省高級人民法院的崔勇法官曾做過詳細論述。[12]參見崔勇：《困境與出路：構建行政訴訟簡易程序的必要性和可行性分析》，載《中國行政法學精粹》，高等教育出版社2005年版，第430—438頁。因此，在新行政訴訟法明確設立簡易程序后，行政審判法官不應囿于慣性審判思維或基于矛盾分擔心理依然只使用普通程序?qū)徖戆讣?，實踐中要擴大簡易程序適用范圍，盡快將事實清楚、證據(jù)齊全的行政案件審結(jié)完畢，減少信訪當事人浪費司法資源的可能。

2.實行案例指導制度。近期，在最高人民法院公報2015年第11期刊登的“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”一起案例，引起了廣泛的關注，原因即在于法院裁定駁回原告起訴的主要理由是濫用訴權，這是法院對當事人“濫用”行為的一次正面回應，以濫用訴權為由駁回了原告的訴訟請求，為其他法院審理類似案件提供了參考。目前，“對于界定與防止濫用行政訴權呈現(xiàn)較為謹慎保守的學理趨勢”。[13]梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，載《華東政法大學學報》2016年第1期。為有效遏制濫訴行為，指引當事人樹立正確的司法訴訟理念，應加強典型案例的收集、編輯和推廣工作，以生動的實際案例指導今后的審判工作。

3.實行濫訴罰金制度。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗：有權力的人們使用權力直到遇到界限的地方才休止。說來也怪，就是品德本身也是需要界限的”。[14]［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），北京商務印書館出版社1993年版，第154頁。因此，對訴訟中發(fā)現(xiàn)的確屬濫用訴權的當事人，要加強懲戒，對其要處以一定數(shù)額的罰款，以對其惡意行為作出否定評價，進而維護法律的尊嚴和社會的安定。

結(jié)語

“信訪型”行政濫訴案件是伴隨行政訴權得以有效保護所衍生的產(chǎn)物。行政訴權的過度使用所帶來的行政訴訟壓力加大、正常審判秩序受干擾、司法資源被大量浪費、司法權威受到挑戰(zhàn)等一系列問題，逼使我們不斷反思和正視現(xiàn)有相關行政訴訟制度設計中存在的漏洞和不足。筆者從審判實際出發(fā)，以經(jīng)濟理性人的角度，運用一個被廣泛應用的邊際效用理論，對“信訪型”行政濫訴案件頻發(fā)這一現(xiàn)象進行了深入剖析并提出對策。當然，要解決這一問題，還需要法院不斷提升自身工作能力，審判更加專業(yè)、嚴謹和高效；還需要加強社會誠信建設，不斷提升人們思想道德水平；還需要進一步完善法律法規(guī)，完善制度設計，讓訴訟權利在規(guī)制的界限下良性運行……這是我們的期待，也是我們繼續(xù)研究及今后工作的重點。