文丨竇家應

【案情回顧】

2014年11月27日，羅某向廣東省衛(wèi)生計生委郵寄《請求對梅州市某醫(yī)院違法行為依法進行調(diào)查并作出行政處罰》的申請，請求廣東省衛(wèi)生計生委依據(jù)《衛(wèi)生行政處罰程序》和《醫(yī)療事故處理條例》履行法定的監(jiān)督職責，調(diào)查該醫(yī)院的違法行為；請求依法對該醫(yī)院及相關責任人作出行政處罰。廣東省衛(wèi)生計生委收到該申請后，于2015年1月7日轉(zhuǎn)送梅州市衛(wèi)生和計劃生育局辦理，并于同日出具《廣東省衛(wèi)生計生委信訪回復單》，稱“根據(jù)《廣東省信訪條例》和廣東省衛(wèi)生計生委的工作職能，您的信訪材料已于2015年1月7日轉(zhuǎn)請梅州市衛(wèi)生計生局辦理，請直接聯(lián)系”。羅某不滿，遂以廣東省衛(wèi)生計生委不履行法定職責為由提起訴訟。

一審法院經(jīng)審理認為，廣東省衛(wèi)生計生委作為廣東省轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生行政機關，有權管轄廣東省內(nèi)違反衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的案件；而梅州市衛(wèi)生計生局有權管轄梅州市轄區(qū)內(nèi)的違反衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的案件。本案中，相關醫(yī)院在梅州市轄區(qū)內(nèi)，梅州市衛(wèi)生計生局對該案件也有管轄權。故廣東省衛(wèi)生計生委在收到羅某的舉報申請后，根據(jù)職能分工將羅某的材料轉(zhuǎn)送梅州市衛(wèi)生計生局辦理，并于同日作出回復將處理情況告知羅某并無不當，駁回羅某的訴訟請求。

羅某不服，提起上訴。二審法院判決駁回上訴，維持原判。

羅某仍不服，向最高人民法院申請再審。最高人民法院再審認為，人民法院對行政機關行使職權行為的監(jiān)督應當依照行政訴訟法的規(guī)定進行?！缎l(wèi)生行政處罰程序》雖然規(guī)定了上級衛(wèi)生行政機關對下級衛(wèi)生行政機關實施行政處罰進行監(jiān)督，但此種職權系基于上下級行政機關之間的層級監(jiān)督關系而形成。上級行政機關沒有改變或者撤銷下級行政機關行政行為的，一般并不直接設定當事人新的權利義務，當事人可以通過直接起訴下級行政機關作出的行政行為來維護合法權益。上級行政機關是否啟動層級監(jiān)督程序不屬司法監(jiān)督范疇。本案中，羅某的訴請不屬于行政訴訟的受案范圍。一、二審本應裁定對羅某的起訴不予立案或駁回起訴，受理其起訴并作出實體判決不妥，應予以指正。但是，本案系羅某申請再審，不宜作出對再審申請人更為不利的裁判，故不予再審。依照《最高人民法院關于執(zhí)行若干問題的解釋》第七十四條之規(guī)定，裁定駁回羅某的再審申請。

【法理評析】

上下級行政機關的分工規(guī)則

上下級行政機關之間的管理職責如何分工，屬于行政組織法調(diào)整的范疇。但我國有關行政組織法范疇的立法，除了《國務院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》外，對于各級人民政府下轄的職能部門在管理職能上的縱向分工并未專門立法。而在具體不同的行政管理領域，規(guī)范行政機關執(zhí)法的立法體例中，一般只是概括性的規(guī)定，“縣級以上”某某主管機關具有相應的行政職責。這就常常造成上下級行政機關的管理事項具有重疊性的錯覺，使人誤以為針對同一事項，既可以由上級行政機關管理，也可以由下級行政機關管理。例如上述案例中，羅某就認為，根據(jù)《衛(wèi)生行政處罰程序》“縣級以上衛(wèi)生行政機關負責查處所轄區(qū)域內(nèi)的違反衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的案件”的規(guī)定，廣東省衛(wèi)生計生委和梅州市衛(wèi)生計生局對其投訴的醫(yī)院存在違規(guī)行為均有處理的職責。

其實，上下級行政機關之間應當存在分工本屬的共識：一般情況下，除了重大復雜之外的管理事項，均應當歸下級行政機關管轄。這一常識性認識和原則，可以從以下三方面因素的考慮達成共識。一是如果上下級之間的行政管理職權出現(xiàn)重疊，則存在重復設置、機構臃腫的嫌疑，就不需要再專門設置下級行政機關。二是通常情況下，上級行政機關管理的行政區(qū)域更為廣闊，如果由上級行政機關直接處理公民申請?zhí)幚淼氖马棧冉o申請人造成了交通和溝通的不便，也會造成上級行政機關調(diào)查處理耗費更多的行政資源。三是申請人對下級行政機關的處理不服，可以向上級行政機關申請復議或者投訴監(jiān)督；如果其申請事項直接由上級處理，又對處理結果不滿意的情形下，實際上喪失了進一步向上級行政機關請求救濟的機會。

基于以上認識，可以確定，對于一般的管理事項，應當由下級行政機關負責處理。對于上級行政機關管理職責的限定，一方面，必須有法律法規(guī)對此種職責厘定予以明確規(guī)定；另一方面，上級行政機關基于管理對象復雜、社會影響重大等因素，可以主動要求和直接介入相關事項，如果公民直接向上級行政機關提出申請，則應當賦予上級行政機關轉(zhuǎn)辦下級或自行處理的裁量權。

上級機關的職責獨具特色

一般情況下，公民請求處理的事項應當首先由下級行政機關直接處理。這并不意味著上級行政機關的管理職責浮于表面、形同虛設，上級機關肩負的行政職責獨具特色。

一是側(cè)重于指導。一般情況下，上級行政機關雖然不直接接受和處理公民提出的申請，但上級行政機關在更多場合下，會利用自身業(yè)務素質(zhì)高、管理視野開闊、執(zhí)法經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，對下轄各行政機關處理相關事項及時作出指導，促進和提升下級行政機關依法行政的水平。

二是側(cè)重于協(xié)調(diào)。上級行政機關領導若干下級行政機關，不同下級行政機關之間在執(zhí)法過程中，可能產(chǎn)生執(zhí)法標準不統(tǒng)一、管轄范圍沖突的情形，此時就需要上級行政機關出面進行協(xié)調(diào)，避免沖突，確保行政管理秩序的平穩(wěn)。而且，需要上級行政機關出面協(xié)調(diào)的場合，往往不限于各下級行政機關之間，有時還需要在不同管理領域的機關之間進行協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整體社會行政管理的有序。

三是側(cè)重于救濟。下級行政機關對公民申請事項的處理如果存在違法或者錯誤，上級行政機關具有主動或被動及時予以糾正的職責。上級行政機關需要在糾正下級機關違法行政的同時，實現(xiàn)對申請人合法權益的救濟和保護。

在上述案例解決的實操中，上級衛(wèi)生行政機關依法承擔的行政職責，同樣應當體現(xiàn)上述特性。廣東省衛(wèi)生計生委作為上級衛(wèi)生行政機關，可以指導梅州市衛(wèi)生計生局對羅某申請的事項作出處理。如果羅某的請求符合相關法律法規(guī)要求，當羅某對梅州市衛(wèi)生計生局的處理結果不服時，可以通過申請行政復議的方式，請求廣東省衛(wèi)生計生委糾正梅州市衛(wèi)生計生局的不當處理行為，實現(xiàn)對自身權益的保護。