曹檸

經(jīng)濟(jì)制裁是指國(guó)家或國(guó)際組織使用經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制手段，包括貿(mào)易禁運(yùn)、資產(chǎn)凍結(jié)等，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或敵人進(jìn)行報(bào)復(fù)、懲罰或遏制，以迫使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或敵人改變行為、按照其設(shè)想行事。

在美國(guó)一強(qiáng)獨(dú)大日益衰減的背景下，美國(guó)對(duì)包括中國(guó)企業(yè)在內(nèi)的各國(guó)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)制裁頻頻爆出，呈愈演愈烈之勢(shì)，其域外適用對(duì)相關(guān)國(guó)家企業(yè)和國(guó)民產(chǎn)生很大影響。就此，《南風(fēng)窗》記者專(zhuān)訪(fǎng)了國(guó)際制裁研究專(zhuān)家、中國(guó)社科院金融法律與金融監(jiān)管研究基地特約研究員孫才華，他目前供職于國(guó)內(nèi)一家保險(xiǎn)集團(tuán)公司，從2013年開(kāi)始長(zhǎng)期研究美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁政策，發(fā)表了多篇相關(guān)的專(zhuān)業(yè)論文和媒體文章。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的特點(diǎn)

南風(fēng)窗：孟晚舟事件，暴露出美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁霸道蠻橫的一面，當(dāng)然也提醒我們，對(duì)美國(guó)的所謂經(jīng)濟(jì)制裁要深入研究，你能否結(jié)合孟晚舟被捕事件解析一下美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的特點(diǎn)？

孫才華：實(shí)際上競(jìng)爭(zhēng)制裁的手段有很多，為什么是逮捕？我們討論孟女士為什么會(huì)被逮捕的前提是得對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的法律法規(guī)夠了解。美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁最大的兩個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)就是全面制裁，對(duì)部分國(guó)家進(jìn)行全方位的制裁，典型的像朝鮮、伊朗、古巴、敘利亞。美國(guó)要迫使全面制裁的國(guó)家做出改變，就要對(duì)其進(jìn)行全面封鎖，不留一個(gè)缺口。這就引申出另一個(gè)特點(diǎn)，也就是經(jīng)常說(shuō)的域外適用，也可以叫長(zhǎng)臂管轄。

域外適用什么意思？國(guó)際法有兩個(gè)基本原則，要么是屬人管轄，要么是屬地管轄。美國(guó)的域外管轄就是對(duì)非美國(guó)人在美國(guó)境外的行為進(jìn)行一些管轄，為什么美國(guó)能做到域外管轄？我一再說(shuō)這是美國(guó)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治最集中的體現(xiàn)。從另外一個(gè)角度來(lái)看，也是美國(guó)軍事、政治、經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力的一種體現(xiàn)，因?yàn)槠渌麌?guó)家離不開(kāi)美國(guó)的市場(chǎng)、技術(shù)或者離不開(kāi)美元，很多時(shí)候不得不依賴(lài)這個(gè)系統(tǒng)。

南風(fēng)窗：回顧美國(guó)以往的經(jīng)濟(jì)制裁，本次貿(mào)易摩擦背景下的做法有何特殊性？

孫才華：美國(guó)的域外管轄還有個(gè)特點(diǎn)是它的執(zhí)行力度是非常強(qiáng)的。我前段時(shí)間對(duì)一些非美國(guó)企業(yè)的處罰情況做過(guò)系統(tǒng)梳理，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際監(jiān)管處罰中，90%的經(jīng)濟(jì)制裁處罰是美國(guó)做出的。而且美國(guó)把世界上除了美國(guó)和中國(guó)的大銀行之外，幾乎所有大銀行罰了個(gè)遍。這些銀行主要是歐洲的，法國(guó)巴黎銀行罰了89.7億美元，法國(guó)興業(yè)銀行也罰了13.4億美元。怎么應(yīng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁，對(duì)于國(guó)際化大企業(yè)實(shí)際上非常重要，只是目前國(guó)內(nèi)可能很多企業(yè)剛走出去，沒(méi)有充分意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。

事實(shí)上，自2001年至2018年10月10日，已有多達(dá)102個(gè)中國(guó)人和實(shí)體先后被美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）納入制裁名單，其中包括38個(gè)中國(guó)人、63個(gè)中國(guó)企業(yè)和1個(gè)軍事部門(mén)，有100個(gè)被納入特別指定國(guó)民名單（SDN名單），1個(gè)被納入外國(guó)金融機(jī)構(gòu)第561條款名單，還有1個(gè)被納入非SDN涉伊朗制裁法案名單（NSISA名單）。

總結(jié)來(lái)看，2003年到2017年的美國(guó)針對(duì)非美國(guó)企業(yè)處罰中，最主要的處罰對(duì)象是銀行，我當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)應(yīng)該有37個(gè)，其中有19個(gè)是銀行。因?yàn)殂y行是金融體系的核心，一切交易的絕大部分都得通過(guò)銀行進(jìn)行，如果美國(guó)把大的銀行給管控了，美國(guó)政府可以通過(guò)銀行提供的信息按圖索驥來(lái)查。但美國(guó)對(duì)中國(guó)不一樣，為什么沒(méi)罰中國(guó)銀行，而是罰中國(guó)的科技公司？這么做不能完全排除是作為壓制中國(guó)的戰(zhàn)略性的工具。

所以不能完全把經(jīng)濟(jì)制裁看成一個(gè)法律問(wèn)題或者合規(guī)的問(wèn)題，它實(shí)際上可能是跟政治緊密連接在一起的。

南風(fēng)窗：那么，特朗普政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)制裁策略與過(guò)往相比有何不同？

孫才華：特朗普政府對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁的應(yīng)用非常激進(jìn)，或者說(shuō)單邊色彩特別濃。至于說(shuō)華為和中興是不是跟特朗普相關(guān)，這很難說(shuō)，因?yàn)閷?duì)中興的調(diào)查在奧巴馬時(shí)期就開(kāi)始了。但在特朗普任上，中美的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的確在加劇，特朗普希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁爭(zhēng)取到更好的條件，制裁成了他極限測(cè)試的手段，一旦他認(rèn)為這是一個(gè)好工具，就會(huì)更頻繁地使用。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

南風(fēng)窗：你曾著文比較歐盟和瑞士在應(yīng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)的策略，面臨美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的國(guó)家有何種應(yīng)對(duì)模式？

孫才華：針對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁域外適用，歐盟多措并舉，多管齊下。首先，歐盟針對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁域外適用頒布了阻卻法，明確要求歐盟成員國(guó)的國(guó)民、企業(yè)以及歐盟境內(nèi)的任何人都不得遵守附錄中所列明的外國(guó)具有域外管轄權(quán)的法律法規(guī)，明確規(guī)定任何歐盟以外的法院根據(jù)附錄所列明的法律法規(guī)做出的判決不得在歐盟境內(nèi)被承認(rèn)。其次，歐盟力求通過(guò)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)解決美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁域外適用引發(fā)的爭(zhēng)端。最后，歐盟充分利用美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律中的總統(tǒng)豁免權(quán)為歐盟企業(yè)爭(zhēng)取豁免。

不能完全把經(jīng)濟(jì)制裁看成一個(gè)法律問(wèn)題或者合規(guī)的問(wèn)題，它實(shí)際上可能是跟政治緊密連接在一起的。

與歐盟相比，瑞士走了另一條路。瑞士缺乏與美國(guó)叫板、談判的實(shí)力，但瑞士企業(yè)，尤其是瑞士金融企業(yè)，國(guó)際化程度又非常高。所以，瑞士主要通過(guò)規(guī)范、約束本國(guó)企業(yè)的方式，盡可能減少美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁域外適用對(duì)瑞士企業(yè)的負(fù)面影響。

南風(fēng)窗：中國(guó)能從中借鑒什么經(jīng)驗(yàn)？

孫才華：主要有兩點(diǎn)，首先是適時(shí)制定針對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策域外適用的阻卻法。阻卻法可以為我國(guó)企業(yè)提供必要的法律保護(hù)，使我國(guó)企業(yè)在面臨因美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁而引發(fā)的訴訟時(shí)有合理的法律依據(jù)進(jìn)行抗辯。考慮到立法需要一個(gè)過(guò)程，建議盡快組織政界、學(xué)界、企業(yè)界相關(guān)人員進(jìn)行研究，提出適合我國(guó)實(shí)際的立法建議，在條件成熟時(shí)，啟動(dòng)立法程序。

其次是明確相關(guān)政府部門(mén)的職責(zé)并建立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，為落實(shí)聯(lián)合國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁政策，我國(guó)外交部、央行、商務(wù)部和銀保監(jiān)會(huì)對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)行一定程度的指導(dǎo)和監(jiān)督。然而，對(duì)于影響更大的美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策，我國(guó)尚無(wú)政府部門(mén)對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督。另外，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁范圍非常廣泛，應(yīng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)超越了單個(gè)政府部門(mén)的職責(zé)，需要多個(gè)政府部門(mén)的合作。因此，建議明確相關(guān)政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)方面的職責(zé)，并建立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)各方面力量，與美國(guó)政府進(jìn)行平等磋商，必要時(shí)在世貿(mào)組織提起訴訟，盡可能減少美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)我國(guó)企業(yè)的影響。

中國(guó)政府和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范

南風(fēng)窗：有分析指出，在我國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)中，涉及俄羅斯部分業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)比較大。在你看來(lái)，這方面的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在哪些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)？

孫才華：中俄是彼此重要的貿(mào)易伙伴，中俄之間經(jīng)貿(mào)往來(lái)日益密切，彼此依賴(lài)度高。2017年，中俄兩國(guó)貿(mào)易額達(dá)到840.71億美元，遠(yuǎn)高于中國(guó)與伊朗、朝鮮、古巴、敘利亞等受美國(guó)全面制裁國(guó)家間的貿(mào)易額，另外需要注意的是俄羅斯出口到中國(guó)的主要是能源、軍工等產(chǎn)品，而這些是美國(guó)對(duì)俄羅斯制裁的重要領(lǐng)域。此外，俄羅斯還是“一帶一路”建設(shè)沿線(xiàn)重要國(guó)家。美國(guó)政府可能對(duì)非美國(guó)人重大投資于俄羅斯特定行業(yè)、領(lǐng)域，包括能源行業(yè)的行為進(jìn)行次級(jí)制裁。

同時(shí)，還要考慮到俄羅斯企業(yè)希望從中國(guó)獲取更多的融資。不同于伊朗、朝鮮等國(guó)，俄羅斯企業(yè)嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)際金融市場(chǎng)，例如2018年4月6日新被納入SDN名單的俄羅斯鋁業(yè)在中國(guó)香港上市、在上交所發(fā)行熊貓債券，EN+ Group在英國(guó)倫敦上市。美國(guó)政府注意到俄羅斯企業(yè)對(duì)國(guó)際金融市場(chǎng)的依賴(lài)，針對(duì)俄羅斯企業(yè)新設(shè)了行業(yè)制裁識(shí)別名單（SSI名單），禁止美國(guó)人為被納入SSI名單中的俄羅斯企業(yè)提供超過(guò)一定期限的融資，同時(shí)，被納入SDN名單或被視為在SDN名單的俄羅斯企業(yè)越來(lái)越多，也進(jìn)一步限制了俄羅斯企業(yè)從境外獲得融資。除美國(guó)之外，歐盟、日本等也對(duì)俄羅斯進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，在此背景下，俄羅斯企業(yè)境外資金來(lái)源非常有限，中國(guó)可能是其最好的選擇。

需要特別提醒的是，因很多俄羅斯企業(yè)在俄羅斯以外的發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)融資，我國(guó)投資機(jī)構(gòu)存在在發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)俄羅斯企業(yè)發(fā)行的股票和債券的可能。如果我國(guó)投資機(jī)構(gòu)在2018年4月6日之前在香港市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)了俄羅斯鋁業(yè)的股票，將會(huì)遭受重大損失，俄羅斯鋁業(yè)的股票價(jià)格已從2018年4月6日收盤(pán)時(shí)的4.64港元/股跌至4月20日收盤(pán)時(shí)的1.66港元/股，跌幅超過(guò)了64%。因此，我國(guó)企業(yè)在投資時(shí)，如涉及俄羅斯企業(yè)，需要考慮到經(jīng)濟(jì)制裁的影響。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)存在，并不是代表上述業(yè)務(wù)都不能做，如能夠采取有效的控制措施，開(kāi)展絕大部分涉俄羅斯業(yè)務(wù)并不違反美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策。

南風(fēng)窗：美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在，且有愈演愈烈之勢(shì)，在你看來(lái)，中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)怎么應(yīng)對(duì)？

孫才華：美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的域外適用客觀上是違反了國(guó)際法的，很多國(guó)家都反對(duì)。但也是因?yàn)槊绹?guó)在科技、軍事、金融上巨大的影響力，很少有國(guó)家能置身事外。比如，只要不用美國(guó)的技術(shù)，美國(guó)也規(guī)定他國(guó)可以賣(mài)通訊設(shè)備到伊朗，但如果超過(guò)一定比例的元器件或者技術(shù)是跟美國(guó)相關(guān)的，那這個(gè)產(chǎn)品就屬于美國(guó)管轄的范疇。在我們沒(méi)法完全脫離美國(guó)而存在的情況下，我們可能更多要去熟悉、了解美國(guó)的政策，才能更好地應(yīng)對(duì)，降低對(duì)我們的不利影響。真正的風(fēng)險(xiǎn)防范不是在出了事后把問(wèn)題解決，而是防患于未然，將隱患消除在萌芽狀態(tài)。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的域外適用客觀上是違反了國(guó)際法的，很多國(guó)家都反對(duì)。但也是因?yàn)槊绹?guó)在科技、軍事、金融上巨大的影響力，很少有國(guó)家能置身事外。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策體系非常龐雜，且在不斷的變動(dòng)之中，熟悉并理解美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策需要長(zhǎng)期的跟蹤和研究，并非一朝一夕之功。實(shí)際操作中，每一筆業(yè)務(wù)、每一個(gè)案例都有其不同的地方，需要具體問(wèn)題具體分析。另外，針對(duì)具體的違規(guī)事件，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的尺度也可能存在很大差別。

應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)絕不僅僅是企業(yè)層面的事，更需要政府層面的溝通和協(xié)調(diào)。目前我國(guó)在立法層面的確沒(méi)有制定保護(hù)我國(guó)企業(yè)免受美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁域外適用影響的法律，政府層面也未建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，更多的是依靠企業(yè)自律，自主決定是否按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策行事。這導(dǎo)致了部分企業(yè)在開(kāi)展國(guó)際業(yè)務(wù)時(shí)，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的重視，出了問(wèn)題只能求助于中央政府。隨著我國(guó)企業(yè)國(guó)際化程度越來(lái)越高，越來(lái)越多的企業(yè)走出去，而美國(guó)政府又在不斷加大對(duì)我國(guó)企業(yè)和國(guó)民的制裁、處罰力度，我國(guó)政府迫切需要針對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)建立一套成熟的應(yīng)對(duì)機(jī)制，否則將應(yīng)接不暇、顧此失彼。

一般情況下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁相關(guān)法律會(huì)給予美國(guó)政府一定的自由裁量權(quán)，也就是說(shuō)美國(guó)政府可以給與特定國(guó)家的企業(yè)一定程度的豁免，以獲取相關(guān)國(guó)家對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策的支持。