摘 要：近年來(lái)，隨著政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民主化程度越來(lái)越高，公民的民主意識(shí)也不斷增強(qiáng)，公眾要求參與到立法活動(dòng)中的呼聲也越來(lái)越高。立法最重要的原則就是民主立法，公眾參與立法就是民主立法最好的表現(xiàn)形式。公眾參與立法是大勢(shì)所趨，其起源較早，但是發(fā)展過(guò)程困難重重。近幾年，公眾參與立法得到了良好的發(fā)展，但還有許多有待改進(jìn)的地方。

關(guān)鍵詞：立法；民主；公眾參與

一、公眾參與立法的理論基礎(chǔ)

公元前5世紀(jì)的伯里克利時(shí)代，“公民大會(huì)”是最高的立法機(jī)關(guān)，全國(guó)公民都要參加，這是公眾參與立法的雛形。啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，人民主權(quán)理論的誕生為公眾參與立法奠定了理論基礎(chǔ)。17世紀(jì)英國(guó)政論家彌爾頓在《為英國(guó)人民聲辯》一文中提出“人民的權(quán)力至高無(wú)上”、“一切權(quán)力的源泉一向是來(lái)自人民”[1]的主張，但他并沒(méi)有明確提出人民主權(quán)理論。18世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家盧梭完整系統(tǒng)地闡述了人民主權(quán)學(xué)說(shuō)。盧梭認(rèn)為，廣大人民的意志是不可以被代表的，人民的事由人民自己來(lái)決定。在直接民主理論視角下，法律是人民意志的集中體現(xiàn)，民眾參與立法的過(guò)程就是達(dá)成共同意志的過(guò)程。但是，直接民主理論只適用于小國(guó)寡民的國(guó)家形態(tài)。

在現(xiàn)代法治社會(huì)里，法治價(jià)值的基礎(chǔ)是民主，民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。在民主法治社會(huì)中，立法的基本功能與核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)“分配正義”，羅爾斯提出了正義的兩原則，即“平等的自由原則”和“機(jī)會(huì)公平、平等原則和差別原則的結(jié)合”。[2]第一原則要求每個(gè)人都有平等的權(quán)力，享有與他人相同的最廣泛的基本自由，第二項(xiàng)原則要求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的不平等，諸如權(quán)力、財(cái)富的不平等，只有在地位和官職對(duì)所有人開(kāi)放，并且這種不平等對(duì)所有人都有利，特別是對(duì)在社會(huì)中處于最不利地位的人有利的情況下才符合正義。立法的過(guò)程是追求正義的過(guò)程，即以公平正義為原則進(jìn)行利益的分配，通過(guò)合理配置權(quán)力、設(shè)定權(quán)力、設(shè)定權(quán)力義務(wù)，建立合理制度來(lái)達(dá)到社會(huì)各層面的利益分配的公平。根據(jù)羅爾斯的正義理論，對(duì)于那些在社會(huì)中處于不利地位的人應(yīng)給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注，使人們更為平等。在立法過(guò)程中，不掌握立法權(quán)的普通公民的利益訴求，尤其是那些利益將受到特定法律影響的利益相關(guān)者的訴求，更需得到關(guān)注和保護(hù)。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，人口的不斷增長(zhǎng)、領(lǐng)土的不斷擴(kuò)張，直接民主并不能適應(yīng)現(xiàn)代民主國(guó)家的需要?，F(xiàn)代共和主義民主理論立足于公民民主參與不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)構(gòu)建理論體系?，F(xiàn)代共和主義民主理論在繼承和超越古典共和主義民主理論的基礎(chǔ)上為現(xiàn)代民主制度下公民參與不足之弊病開(kāi)出了自身的救治之策。二十世紀(jì)六十年代，西方傳統(tǒng)的民主遭到了質(zhì)疑，公眾不滿足于參加有限的、形式的民主選舉，此時(shí)，參與式民主理論應(yīng)運(yùn)而生?？_爾·佩特曼教授在《參與和民主理論》一書(shū)中較為系統(tǒng)的闡述了參與民主理論的歷史和發(fā)展過(guò)程，強(qiáng)調(diào)民主理論的核心是“參與”。參與式的民主理論立足于現(xiàn)實(shí)生活去闡釋民主，充分強(qiáng)調(diào)了“參與”在民主實(shí)踐中的核心作用。參與式民主強(qiáng)調(diào)在宏觀代議制民主的基礎(chǔ)上引進(jìn)更多的直接民主因素。協(xié)商民主理論興起于二十世紀(jì)八十年代，是參與式民主的新發(fā)展。1980年，約瑟夫·畢塞特將“協(xié)商民主”作為學(xué)術(shù)語(yǔ)言使用。協(xié)商民主以人民主權(quán)原則和多數(shù)原則為基礎(chǔ)，以理性協(xié)商作為公共決策的合法性來(lái)源，強(qiáng)調(diào)將參與者之間的自由平等的對(duì)話、討論、磋商來(lái)提高民主的質(zhì)量，在對(duì)立中求得統(tǒng)一，在分歧中求得共識(shí)。作為二十世紀(jì)后期重要的自由理論家，哈貝馬斯將自己視為是協(xié)商民主論者，其認(rèn)為要求個(gè)人自治的理想，構(gòu)成了人類動(dòng)力的有價(jià)值部分，強(qiáng)調(diào)法律領(lǐng)域里公開(kāi)立法的重要性。協(xié)商民主理論把民主參與立法看做是理性公民提出立法理由并加以論證和溝通的過(guò)程。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)無(wú)論是直接參與還是間接參與都必須給予公民以平等的提出自已見(jiàn)解的機(jī)會(huì)。協(xié)商民主是一種能夠有效回應(yīng)不同文化階層間核心問(wèn)題的理論，是一種有效的民主治理形式，是更高層次的民主，它傾向于在公共治理的過(guò)程中建立較為包容、平等、自由的話語(yǔ)機(jī)制。協(xié)商民主可以為現(xiàn)代公眾參與立法尋求理論和實(shí)踐的依據(jù)。

在社會(huì)利益多元化的今天，代議制度的缺陷越來(lái)越明顯，這使得立法越來(lái)越遠(yuǎn)離科學(xué)、民主的軌道，無(wú)法體現(xiàn)民眾的真正利益訴求，此時(shí)急需要有另外一種制度來(lái)滿足民眾的利益訴求。社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，立法的技術(shù)性和專業(yè)性要求越來(lái)越高，普通民眾甚至是立法機(jī)關(guān)的水平都達(dá)不到立法的要求，被委托立法的行政機(jī)關(guān)擁有立法的權(quán)利，導(dǎo)致行政權(quán)利無(wú)限擴(kuò)大，這與立法民主背道而馳。此時(shí)，民眾要求直接參與立法的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。于是，代議制與公眾直接參與立法相結(jié)合的公眾參與機(jī)制也逐漸進(jìn)入了立法層面。

公眾參與立法是不享有立法權(quán)的普通公民參與到立法活動(dòng)中來(lái)，進(jìn)而影響立法過(guò)程以及立法結(jié)果的活動(dòng)。公民通過(guò)這種方式來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，使法律的制定一定程度上體現(xiàn)自己的訴求，此時(shí)在立法過(guò)程中需要國(guó)家提供一個(gè)平臺(tái)即公眾參與機(jī)制。在立法中引入公眾參與的機(jī)制，除了民主的需求，更是立法本質(zhì)的內(nèi)在需求。

二、我國(guó)公眾參與立法的基本現(xiàn)狀

我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一方面是這個(gè)時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。隨著政治民主的發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，要求參與到政治生活中的呼聲越來(lái)越高漲。然而，公民的需求變化使得以前的法律不適應(yīng)社會(huì)的需要，政府在市場(chǎng)化的進(jìn)程中，也開(kāi)始憑借公權(quán)力追求自身的利益，從而傷害了公眾的合法權(quán)益。面臨著社會(huì)越來(lái)越突出的問(wèn)題，中國(guó)民眾也漸漸以各種方式維護(hù)自己的權(quán)利，參與公眾決策的積極性越來(lái)越高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益階層的多樣化，我國(guó)社會(huì)貧富差距拉大，各個(gè)社會(huì)階層利益的分化，導(dǎo)致每個(gè)階層有各自的訴求，每個(gè)利益階層為各自的利益進(jìn)行博弈，各個(gè)利益團(tuán)體為了自身的利益訴求，積極主動(dòng)參與到立法中來(lái)表達(dá)自身的利益訴求。

我國(guó)公眾參與立法實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題：

第一，立法機(jī)關(guān)觀念存在偏差

我國(guó)公民的主人翁意識(shí)即公民意識(shí)還不是很強(qiáng)，民主意識(shí)淡薄，對(duì)于政治參與比較陌生。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，立法機(jī)關(guān)的思想觀念存在偏差導(dǎo)致實(shí)踐中公眾參與立法效果不理想，一些官本位的思想在現(xiàn)代社會(huì)中還難以革除，政府主導(dǎo)立法的局面一時(shí)還難以打破，公眾對(duì)政府的立法依賴性還比較嚴(yán)重，主體意識(shí)比較淡薄，公眾參與立法流于形式深深的打擊了公眾參與的積極性，公眾表達(dá)的愿望受挫，最終導(dǎo)致公眾參與的熱情也日益降溫。從公眾參與的實(shí)際來(lái)看，公眾參與不足有時(shí)受地方經(jīng)濟(jì)、地方政策等方面的限制。立法機(jī)關(guān)觀念的偏差

最終導(dǎo)致公眾參與成本過(guò)高和參與渠道過(guò)窄，使得公眾參與立法障礙重重。

第二，公民立法提案權(quán)制度的缺失

立法提案是指享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或人員按照法定的程序和方式向特定的立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項(xiàng)法律法規(guī)的活動(dòng)。[3]公民立法提案權(quán)制度使得公眾直接提案變成可能。公眾在不具備專業(yè)知識(shí)的情況下能提出比較有質(zhì)量的法案，從而使公眾能有效的行使提案權(quán)。我國(guó)作為人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主國(guó)家，并沒(méi)有明確規(guī)定公民的立法提案權(quán)。從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，雖然公民的立法提案權(quán)運(yùn)用的頻率不高，真正通過(guò)這種方式制定和通過(guò)的法律不多，但是作為一種民主的象征，多將其寫(xiě)入了憲法和法律。在美國(guó)，更對(duì)公民提案權(quán)設(shè)計(jì)了配套的制度來(lái)方便公民行使該權(quán)利。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)人民民主意識(shí)不高的原因之一可能也是因?yàn)橄襁@樣的人民本應(yīng)具有的權(quán)利卻沒(méi)有法律的明確規(guī)定。

三、我國(guó)公眾參與立法制度的完善

在我國(guó)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的劇變以及社會(huì)利益、階層的分化，利益群體越來(lái)越趨向多元化。相應(yīng)的，利益主體意識(shí)和參與意識(shí)都在逐漸增強(qiáng)。在這一背景下，我國(guó)的公眾參與立法制度應(yīng)該更快更好的發(fā)展起來(lái)，這是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，也符合世界發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)的公眾參與立法制度還存在諸多不足，針對(duì)公眾參與立法的不足之處，提出以下一些完善建議。

（一）強(qiáng)化公眾參與意識(shí)

強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，要從兩方面著手。首先，提高公眾參與意識(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)公眾的民主意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，公眾參與意識(shí)也日益提高，但公眾真正的權(quán)利意識(shí)還淡薄，對(duì)參與到政治生活中的意識(shí)還缺乏主動(dòng)性。所以，面對(duì)著權(quán)利不強(qiáng)烈的公眾，對(duì)于其參與政治生活要加以合理的引導(dǎo)，提高和培育公眾參與立法的意識(shí)，這個(gè)關(guān)鍵就是要加大宣傳力度通過(guò)教育提高公眾的權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí)。其次，確立公眾的主體意識(shí)。提高公眾的責(zé)任感使其能夠主動(dòng)的參與政治生活。這方面要求公眾能夠意識(shí)自己作為國(guó)家一員的權(quán)利與責(zé)任，能夠通過(guò)正當(dāng)、合理的途徑來(lái)表達(dá)自己的訴求，有表達(dá)自己觀點(diǎn)的強(qiáng)烈愿望。增加對(duì)立法的關(guān)注與興趣，通過(guò)參與立法活動(dòng)進(jìn)而對(duì)立法結(jié)果產(chǎn)生一定的影響。最后，轉(zhuǎn)變立法者觀念。立法者應(yīng)該真正認(rèn)識(shí)到，公民對(duì)立法的知情、參與和監(jiān)督是公民的基本政治權(quán)利，應(yīng)該得到立法機(jī)關(guān)的切實(shí)尊重，并成為其自覺(jué)奉行的立法理念。

（二）建立公民提案權(quán)制度

目前，我國(guó)法律還沒(méi)有規(guī)定公民提案權(quán)制度。然而這種制度在國(guó)外已經(jīng)比較成熟，就我國(guó)目前的狀況，理想的做法是將其規(guī)定在憲法中，然而依照我國(guó)的國(guó)情，似乎是不太現(xiàn)實(shí)。可以考慮在地方的公眾參與立法的法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)對(duì)于對(duì)專業(yè)知識(shí)有要求的提案，可以參考借鑒美國(guó)的專門的法案起草機(jī)構(gòu)，幫助民眾起草法案，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，提高公眾參與立法的實(shí)效。

（三）明確公眾參與立法的范圍和方式

法律應(yīng)該明確公眾參與立法的范圍和方式，具體從以下幾個(gè)方面來(lái)規(guī)定：

第一，明確立法公開(kāi)的范圍

對(duì)于公眾參與立法來(lái)說(shuō)，立法公開(kāi)是前提。如果沒(méi)有對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)，公眾就難以真正參與到立法中去。所以，借鑒各國(guó)的公眾參與立法模式，法律應(yīng)該明確立法公開(kāi)的范圍，將立法公開(kāi)擴(kuò)展到立法的全過(guò)程。

第二，明確公眾參與立法的方式

我國(guó)應(yīng)該在法律中明確公眾參與立法的方式，除了立法法規(guī)定的立法座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)以外，還應(yīng)該明確規(guī)定公眾可以提出議案、可以對(duì)立法公開(kāi)的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)議。對(duì)于我國(guó)已經(jīng)實(shí)踐過(guò)的全民討論、立法調(diào)研和征求專家意見(jiàn)等方式也應(yīng)該予以明確規(guī)定。對(duì)這些方式，應(yīng)該特別注意規(guī)定公眾和立法機(jī)關(guān)各自的權(quán)利義務(wù)。

（四）完善信息反饋機(jī)制

公眾參與立法的信息，應(yīng)該及時(shí)的反饋給立法機(jī)關(guān)，讓立法機(jī)關(guān)了解公眾的利益訴求，同時(shí)立法機(jī)關(guān)對(duì)于公眾反饋來(lái)的觀點(diǎn)，也應(yīng)該及時(shí)的給予答復(fù)和解決。這樣的信息反饋機(jī)制能夠在公眾和立法機(jī)關(guān)搭建信息互動(dòng)的橋梁，使公眾參與的質(zhì)量得以提高。

參考文獻(xiàn)

[1][英]彌爾頓：《為英國(guó)人民聲辯》，商務(wù)印書(shū)館1958版，第165頁(yè)。

[2][美]約翰·羅爾斯：《正義論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。

[3]汪全勝：《制度設(shè)計(jì)與立法公正》，山東人民出版社2005年版，第192頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介

董連荷（1992.7），女，漢族，山東煙臺(tái)人，西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，法學(xué)理論專業(yè)，研究方向；法理學(xué)。

（作者單位：西北政法大學(xué)）