陸依文

【摘 要】近年來(lái)，PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目已形成一定規(guī)模，規(guī)范性也逐步提高。對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，無(wú)論從支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)職責(zé)，還是自身業(yè)務(wù)發(fā)展的角度，都應(yīng)當(dāng)積極參與PPP項(xiàng)目融資支持。然而考慮到PPP項(xiàng)目區(qū)別于傳統(tǒng)項(xiàng)目融資，有著期限長(zhǎng)、金額大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)防控提出了新挑戰(zhàn)。本文總結(jié)了銀行介入PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，包括項(xiàng)目建成風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)等，分析了銀行提前介入PPP項(xiàng)目前端的重要性，給出了PPP項(xiàng)目融資貸前、貸中、貸后的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，以及建設(shè)適應(yīng)PPP特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系和人才隊(duì)伍等長(zhǎng)期策略。

【關(guān)鍵詞】PPP；融資風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

一、PPP項(xiàng)目在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

2014年政府大力推廣政府與社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）模式以來(lái)，PPP模式在我國(guó)經(jīng)歷了較快發(fā)展，而2017年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）對(duì)政府直接舉債融資行為的限制，使PPP模式成為政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品供給和提質(zhì)增效的主要途徑。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心公開數(shù)據(jù)，截至2018年一季度末，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)7420個(gè)、投資額11.5萬(wàn)億元，覆蓋了19個(gè)行業(yè)。項(xiàng)目行業(yè)集中度高，其中排名前三的市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投資額占比達(dá)到72%。在投資回報(bào)機(jī)制方面，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目投資額占比10%，可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目投資額占比59%，政府付費(fèi)類項(xiàng)目投資額占比31%。

二、銀行介入PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式作為財(cái)政新規(guī)之下銀行向公共產(chǎn)品和服務(wù)融資市場(chǎng)提供信貸支持的主要渠道，有別于傳統(tǒng)的中長(zhǎng)期融資項(xiàng)目，在風(fēng)險(xiǎn)防控方面提出了新的挑戰(zhàn)。以下將結(jié)合PPP運(yùn)作模式特點(diǎn)和相關(guān)投融資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)銀行參與PPP項(xiàng)目融資可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

1.項(xiàng)目建成風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建成風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目不能按期建成引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，主要風(fēng)險(xiǎn)因素包括建設(shè)審批不合規(guī)、PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)內(nèi)容頻繁變動(dòng)、項(xiàng)目公司管理能力不足等?？紤]到PPP項(xiàng)目一般是由項(xiàng)目公司獨(dú)立承建運(yùn)營(yíng)，資金封閉運(yùn)行，項(xiàng)目自身現(xiàn)金流構(gòu)成唯一還款來(lái)源，而社會(huì)資本投資方往往為了降低資產(chǎn)負(fù)債率、建立風(fēng)險(xiǎn)隔離的目的，不愿意提供擔(dān)保。在此情況下，若項(xiàng)目不能按期建成，將比傳統(tǒng)的中長(zhǎng)期項(xiàng)目建設(shè)貸款造成更大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

2.項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理能力不足，設(shè)計(jì)的融資結(jié)構(gòu)與PPP項(xiàng)目不匹配引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。例如社會(huì)資本方引入基金、信托資金投資時(shí)，設(shè)置了退出期限遠(yuǎn)短于項(xiàng)目付費(fèi)期間的退出機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋承諾的退出回購(gòu)資金和貸款本息。

3.政府信用風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，政府作為參與方，其信用對(duì)項(xiàng)目落地和運(yùn)營(yíng)有著深遠(yuǎn)影響。政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指參與PPP項(xiàng)目的政府部門不能完全履行PPP合同規(guī)定的義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是履行PPP合同義務(wù)不積極，例如不能積極配合社會(huì)資本方落實(shí)土地、環(huán)評(píng)等前期合規(guī)程序，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法合規(guī)開工，項(xiàng)目公司融資困難等；二是政府付費(fèi)能力不足。財(cái)政部PPP中心公開數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，存量PPP項(xiàng)目中，需要政府付費(fèi)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性占比達(dá)到90%。因此，雖然準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目不構(gòu)成政府直接債務(wù)，但項(xiàng)目還本付息依然高度依賴政府財(cái)力和信用。因此，PPP項(xiàng)目同傳統(tǒng)中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一樣，需要充分評(píng)價(jià)政府財(cái)力，并且需要評(píng)估的期限更長(zhǎng)，從而難度更大。

4.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后由于市場(chǎng)波動(dòng)導(dǎo)致收益不能達(dá)到預(yù)期水平、從而影響項(xiàng)目還本付息的風(fēng)險(xiǎn)，具體原因包括前期測(cè)算過(guò)于樂(lè)觀、出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、缺乏適應(yīng)市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制等。例如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目建成后通車量未能達(dá)到預(yù)期，導(dǎo)致公私合營(yíng)失敗。

5.法律與政策風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資中的法律風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：一是PPP合同中存在不利于債權(quán)人的條款。若銀行在PPP項(xiàng)目談判階段未能及時(shí)介入，很可能出現(xiàn)部分合同條款與融資需求沖突，例如HK市2016年簽訂的部分PPP合同實(shí)際到2017年末才落實(shí)融資支持，而造成融資困難的阻礙包括了PPP合同中要求了項(xiàng)目公司以PPP協(xié)議項(xiàng)下的應(yīng)收賬款抵押時(shí)需征得政府出資方同意，而政府出資方層層上報(bào)導(dǎo)致最終審批時(shí)間長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月；二是因法律法規(guī)或政策變動(dòng)導(dǎo)致部分合同條款不再具有合法有效性。發(fā)改委等五部委以及中國(guó)人民銀行發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和共用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中規(guī)定，如果因法律、行政法規(guī)修改以及政策調(diào)整等制度變化，特許經(jīng)營(yíng)者有權(quán)獲得政府的補(bǔ)償，但是并未提及對(duì)銀行等債權(quán)人的保障措施，因此，法律與政策變更將對(duì)銀行在PPP項(xiàng)目融資中的權(quán)益產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

6.銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

在介入PPP項(xiàng)目過(guò)程中，銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)中有別于傳統(tǒng)中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款的風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。

首先，由于PPP項(xiàng)目期限可能非常長(zhǎng)，而商業(yè)銀行資金來(lái)源中部分期限較短，若不能從投融資期限結(jié)構(gòu)上做好匹配，過(guò)度以短期資金發(fā)放超長(zhǎng)期貸款，可能引發(fā)銀行自身流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

其次，PPP模式在中國(guó)實(shí)踐的時(shí)間不長(zhǎng)，屬于新生事物，銀行可能暫未形成針對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，信貸人員對(duì)PPP項(xiàng)目上述風(fēng)險(xiǎn)因素認(rèn)識(shí)不足、操作經(jīng)驗(yàn)少、專業(yè)性不強(qiáng)，最終形成了操作風(fēng)險(xiǎn)。

三、銀行介入PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

1.提前介入項(xiàng)目

在為PPP項(xiàng)目提供融資支持的過(guò)程中，銀行應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身在金融、財(cái)務(wù)、法律方面的優(yōu)勢(shì)，積極參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和開發(fā)中來(lái)。通過(guò)在項(xiàng)目談判階段介入，一方面可以為社會(huì)資本方提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)等融智服務(wù)；另一方面可以在合同簽訂過(guò)程中加入一些保障融資方權(quán)益的合同條款，一次性提前落實(shí)好銀行信用結(jié)構(gòu)需求，加快推動(dòng)項(xiàng)目資金落地，同時(shí)還獲得了深入了解項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理狀況的便利，也便于在未來(lái)開展業(yè)務(wù)過(guò)程中持續(xù)性地提供中間業(yè)務(wù)服務(wù)，增加業(yè)務(wù)收入。

2.加強(qiáng)貸前審查

開展全面覆蓋、重點(diǎn)突出的盡職調(diào)查，是銀行防范項(xiàng)目、市場(chǎng)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。一是要充分了解項(xiàng)目情況，確保項(xiàng)目流程合規(guī)，即項(xiàng)目要納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)庫(kù)，依法招標(biāo)，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證和實(shí)施方案評(píng)審，符合國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委關(guān)于PPP指導(dǎo)意見、操作指南、合同指南等相關(guān)規(guī)定；二是對(duì)于政府負(fù)有間接償還責(zé)任的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要充分了解地方政府債務(wù)情況、財(cái)政承受能力和誠(chéng)信履約情況；三是對(duì)于使用者付費(fèi)類項(xiàng)目，充分考慮市場(chǎng)需求穩(wěn)定性和特許經(jīng)營(yíng)保護(hù)機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)形成預(yù)判和應(yīng)對(duì)預(yù)案；四是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方主體資格審查和行業(yè)資質(zhì)審查，分別防范政策風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目建成風(fēng)險(xiǎn)；五是重視資本金審查，社會(huì)資本出資來(lái)源應(yīng)按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)文）規(guī)定，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金，且不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份。因此，銀行需高度關(guān)注項(xiàng)目資本金來(lái)源，采用穿透檢查方式核實(shí)資本金性質(zhì)是否合規(guī)，同時(shí)監(jiān)管到位資本金封閉用于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)；六是要厘清社會(huì)資本方投資性質(zhì)和附加條件，以便設(shè)計(jì)合理的信用結(jié)構(gòu)和還款計(jì)劃，保障銀行權(quán)益。

3.采用多維度財(cái)務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目除項(xiàng)目自身現(xiàn)金流（包括運(yùn)營(yíng)收入和可行性缺口補(bǔ)助）外，一般無(wú)其他補(bǔ)充資金來(lái)源，其財(cái)務(wù)健康程度完全依賴于項(xiàng)目自身現(xiàn)金流。因此，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行多維度的財(cái)務(wù)分析尤為重要，建議采用現(xiàn)值分析法、償債覆蓋率分析法、壓力測(cè)試和情景分析法等工具分析項(xiàng)目可投資性。其中，現(xiàn)值分析法用于判斷項(xiàng)目PPP合約的定價(jià)機(jī)制是否公平對(duì)等，不對(duì)等的合約可能導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)；償債覆蓋率法用于測(cè)試付費(fèi)時(shí)點(diǎn)與還款時(shí)點(diǎn)是否匹配；壓力測(cè)試和情景分析法則是為了設(shè)定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)邊界，以及識(shí)別在項(xiàng)目失敗情況下的風(fēng)險(xiǎn)敞口。在情景分析法下，應(yīng)特別關(guān)注，對(duì)于非社會(huì)資本方原因造成的項(xiàng)目損失，PPP合約中是否有合理的保障措施。

4.強(qiáng)化貸后管理

傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由政府融資平臺(tái)承接，形成的債務(wù)有政府兜底，導(dǎo)致銀行長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)項(xiàng)目本身的建成風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不足。而在PPP模式下，銀行必須轉(zhuǎn)變思想，高度重視貸后監(jiān)管工作，在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期采取相應(yīng)的措施識(shí)別和化解風(fēng)險(xiǎn)。

在項(xiàng)目建設(shè)期，一是要加強(qiáng)資金支付監(jiān)管，防止資金挪用；二是要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，將資金支付進(jìn)度與現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)度交叉比對(duì)；三是跟蹤項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，對(duì)于建設(shè)進(jìn)度明顯落后于計(jì)劃從而影響項(xiàng)目現(xiàn)金流入的，要提前與社會(huì)資本方和政府協(xié)商解決方案，必要時(shí)提前退出。

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，一是要跟進(jìn)每個(gè)年度政府預(yù)算編制情況，確認(rèn)相關(guān)PPP項(xiàng)目付費(fèi)納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算；二是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流的監(jiān)管。PPP項(xiàng)目往往采用PPP合同項(xiàng)下的應(yīng)收賬款質(zhì)押作為主要擔(dān)保方式，而PPP合同項(xiàng)下的資金流入一般來(lái)說(shuō)也是PPP項(xiàng)目的主要還款來(lái)源。因此，在整個(gè)貸款期間做好資金流監(jiān)管至關(guān)重要。銀行主要可以通過(guò)簽訂監(jiān)管協(xié)議、開立用于歸集項(xiàng)目收益或政府付費(fèi)的監(jiān)管賬戶等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)資金流的監(jiān)管。

5.建立適應(yīng)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)控制體系

在不斷實(shí)踐PPP模式下中長(zhǎng)期貸款支持過(guò)程中，銀行要及時(shí)總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，加快建立符合PPP模式融資特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。一是針對(duì)項(xiàng)目全生命周期開展風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理，準(zhǔn)確識(shí)別和應(yīng)對(duì)項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)；二是介入力度有保有壓，切忌在PPP項(xiàng)目貸款領(lǐng)域盲目擴(kuò)張，控制好PPP項(xiàng)目融資整體規(guī)模，防止貸款產(chǎn)品期限結(jié)構(gòu)失衡造成銀行自身流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

6.培養(yǎng)專業(yè)化的人才隊(duì)伍

PPP項(xiàng)目投資金額大、期限長(zhǎng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性投融資項(xiàng)目，需要金融、會(huì)計(jì)、法律、工程等多專業(yè)人才支持。為了適應(yīng)PPP項(xiàng)目開發(fā)，銀行應(yīng)當(dāng)著眼于強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)復(fù)合型人才，建立具備綜合能力強(qiáng)的高素質(zhì)團(tuán)隊(duì)，保障PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行。

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