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        推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的稅收研究

        2018-12-09 06:13:36竇曉冉
        北方經(jīng)貿(mào) 2018年3期
        關(guān)鍵詞:稅權(quán)稅種消費(fèi)稅

        竇曉冉

        (河南省地方稅務(wù)干部管理學(xué)校,河南開封 475000)

        一、新型城鎮(zhèn)化對(duì)稅收提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

        (一)現(xiàn)行稅收體制下事權(quán)稅權(quán)不對(duì)等

        上世紀(jì)80年代末90年代初,中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重迅速下降,由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%,中央財(cái)政收支必須依靠地方財(cái)政收入才能平衡,正是這場(chǎng)財(cái)政危機(jī),讓中央痛下決心,于1994年拉開分稅制改革的序幕。分稅制改革對(duì)國(guó)家集中財(cái)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)起著重要支撐作用,但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的不斷加快,其在運(yùn)行中也暴露出了一定的弊端。2015年中央稅收收入為62260億元(占全國(guó)稅收收入比重為49.8%),中央政府支出為25542億元(占總支出比重為14.5%);地方稅收收入為62 662億元(占全國(guó)稅收收入比重為50.2%),地方政府支出150 336億元(占總支出比重為85.5%)。雖然地方稅收收入在總收入中的比重略有上升,但財(cái)政支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比重不斷上升,地方財(cái)政支出規(guī)模是中央財(cái)政支出規(guī)模的5倍左右,由此導(dǎo)致在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面中央與地方之間事權(quán)與稅權(quán)的不對(duì)稱,在很大程度上限制了地方城鎮(zhèn)發(fā)展。地方財(cái)力供給不足則是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的制約因素,而稅收作為財(cái)政收入的主要來源,在破解“半城鎮(zhèn)化”問題時(shí)不得不保持一個(gè)較高且穩(wěn)定的增長(zhǎng)速度。

        (二)地方稅收體系薄弱

        “營(yíng)改增”之后,規(guī)模大約1.9萬億的營(yíng)業(yè)稅變成了中央和地方共享的增值稅,地方稅收體系受到嚴(yán)重削弱,地方政府面臨著缺乏主體稅種的不利境地。目前的過渡政策是“中央分享增值稅的50%,地方按稅收繳納地分享增值稅的50%,確保地方既有財(cái)力不變”,盡管不會(huì)對(duì)地方財(cái)政收入造成影響,但現(xiàn)行稅法規(guī)定“營(yíng)改增”后新增企業(yè)所得稅納稅人由國(guó)稅部門管轄,再加上已有納稅人不可避免消亡,地稅部門管轄的企業(yè)所得稅納稅人數(shù)量會(huì)減少。稅收征管權(quán)力由地稅移交至國(guó)稅,必將在一定程度沖擊地方政府利益,影響地方政府積極性。另外,土地城鎮(zhèn)化可增加地方財(cái)力,誘發(fā)地方政府過度出讓土地,依賴土地出讓金來推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。土地資源具有稀缺性,長(zhǎng)期依賴土地收入維持城鎮(zhèn)化建設(shè),會(huì)消耗大量土地資源,容易形成粗放式的土地經(jīng)營(yíng)模式。因此,充實(shí)地方稅體系,增加地方稅體系對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)程度,是目前亟待解決的一個(gè)問題。

        (三)環(huán)境稅收制度亟需完善

        盡管醞釀已久的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》已經(jīng)公布并自2018年起施行,但不可否認(rèn)的是,在保護(hù)城鎮(zhèn)環(huán)境的稅制方面還存在亟待完善的地方。中國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)是采用“融入性”環(huán)境稅制的辦法,把環(huán)保的稅收措施分散在增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、資源稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等稅種中,在一定程度上發(fā)揮了削減污染、改善環(huán)境的作用,但由于各稅種較為分散,彼此沒有銜接配合,側(cè)重點(diǎn)不同,稅收的環(huán)保效果功能大大弱化?,F(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)稅設(shè)計(jì)趨于保守,僅是在總體上平移了原排污費(fèi)的負(fù)擔(dān),征稅覆蓋范圍不夠?qū)掗?,需要進(jìn)一步加大改革力度。現(xiàn)行綠色稅收機(jī)制需要進(jìn)一步健全,環(huán)境保護(hù)稅的初衷是要求環(huán)保稅稅率充分反映污染者的外部成本,而現(xiàn)行的環(huán)保稅稅率設(shè)定偏低,很有可能導(dǎo)致污染者的納稅成本低于治污成本,污染企業(yè)寧愿繳納環(huán)保稅也不愿意治理污染。

        (四)稅收征管質(zhì)量有待提高

        在世界經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化、信息化的發(fā)展大背景下,城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)日益顯現(xiàn),不僅居民向城鎮(zhèn)聚集,而且產(chǎn)業(yè)也不斷向城鎮(zhèn)聚集,使得大量納稅人涌入中心城鎮(zhèn)。地方稅源構(gòu)成和征稅環(huán)境發(fā)生了很大變化,納稅人分類更加細(xì)化,稅源的復(fù)雜性、隱蔽性、流動(dòng)性越來越強(qiáng),出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)多元化、分配多樣化等特點(diǎn),稅源控管難度不斷增大。例如,在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中,涉及大量的土地征用、轉(zhuǎn)讓、置換、租賃,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及房地產(chǎn)建筑等行為,這些業(yè)務(wù)核算復(fù)雜,收支隱蔽,極易造成稅款流失。城鎮(zhèn)化建設(shè)中的諸多新變化,都對(duì)現(xiàn)行稅收征管機(jī)制提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此,努力降低稅收征管成本,增加納稅人的稅收遵從度,提高稅收征管效率,使稅收更多地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)公共服務(wù),造福于老百姓,不僅是擺在稅務(wù)機(jī)關(guān)面前的一大難題,也是順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)潮流的內(nèi)在要求。

        二、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的稅收建議

        (一)健全事權(quán)與稅權(quán)相匹配的體制

        進(jìn)一步理清中央和地方的事權(quán)與稅權(quán)非常重要,應(yīng)該努力破解“稅權(quán)上移、事權(quán)下移;上出政策、下出資金”的困境,把頂層設(shè)計(jì)和地方試點(diǎn)相結(jié)合,充分調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性,使地方政府不再因推動(dòng)戶籍改革的成本過高而發(fā)愁,真正有財(cái)力來解決人口城鎮(zhèn)化問題,與中央形成合力來推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

        同時(shí),要賦予地方一定的稅權(quán),即稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán),實(shí)現(xiàn)事權(quán)與稅權(quán)相統(tǒng)一。有財(cái)稅人士表示:“地方具有一定的靈活性,如果稅收管理權(quán)限歸地方政府,地方政府會(huì)更積極一點(diǎn),說不定就能收上來更多稅,干更多事情,出更多政績(jī)?!睋碛辛吮匾亩悪?quán),地方才能夠因地制宜,依據(jù)本地區(qū)的稅源分布、征稅成本等因素來機(jī)動(dòng)制定本地區(qū)的稅收政策,使稅收政策更具針對(duì)性,以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。需要補(bǔ)充的是,雖然適當(dāng)下放稅權(quán)是各國(guó)通行的做法,但應(yīng)依法操作,以免違反稅收法定原則,引發(fā)混亂。

        (二)充實(shí)地方稅收體系

        營(yíng)業(yè)稅改征增值稅之后,地方稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有主體稅種了。地方的財(cái)政收入,除了依賴土地財(cái)政以外,更依賴于國(guó)稅的征收返還。因此,必須考慮為地方稅培育新稅種,防止地方政府轉(zhuǎn)向行政收費(fèi)和土地財(cái)政。

        地方稅體系的構(gòu)建應(yīng)基于保障地方財(cái)力和提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平等方面,增加直接稅比例,減少間接稅比例。李克強(qiáng)總理指出:“要合理確定增值稅中央和地方分享比例。把適合作為地方收入的稅種下劃給地方,在稅政管理權(quán)限方面給地方適當(dāng)放權(quán)?!敝醒胍呀?jīng)確定擴(kuò)大增值稅中央與地方的分享比例,在此基礎(chǔ)上建議完善車輛購置稅和消費(fèi)稅這兩個(gè)稅種。目前車輛購置稅和消費(fèi)稅屬于中央稅,2015年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入為10 542億元,車輛購置稅為2 793億元。消費(fèi)稅與地方城鎮(zhèn)消費(fèi)密切相關(guān),可行性比較大的做法是將其一部分劃給地方變?yōu)楣蚕矶悾蛘甙严M(fèi)稅作為地方主體稅種,有利于地方優(yōu)化消費(fèi)市場(chǎng)環(huán)境,增加城鎮(zhèn)消費(fèi)需求,拉動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。車輛購置稅完全是地方行為,可以放給地方政府來征收管理。在地方稅種的稅率確定、稅收減免等方面,應(yīng)該給予地方政府適當(dāng)?shù)臋?quán)力,有助于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

        (三)構(gòu)建綠色稅收機(jī)制

        改造資源稅。一是擴(kuò)大征稅范圍,草原、濕地、森林和灘涂等自然資源與人們生活息息相關(guān),這些資源的消耗污染等問題也日益嚴(yán)重,應(yīng)在條件成熟時(shí)將其列入征收范圍;二是提高征收標(biāo)準(zhǔn),在避免重復(fù)征稅的前提下,對(duì)不可再生資源可考慮從單一生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅逐步擴(kuò)展至生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等多環(huán)節(jié),限制掠奪性開發(fā);三是嚴(yán)格規(guī)定稅款用途。資源稅稅款不應(yīng)作為一般財(cái)政收入來搞建設(shè)、發(fā)工資等,而是專門用于資源與環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展之需。

        完善消費(fèi)稅。擴(kuò)大征稅范圍,將高污染、高能耗產(chǎn)品以及難以回收利用的材料納入消費(fèi)稅征收范圍。建議將煤炭納入消費(fèi)稅稅目,刺激企業(yè)高效利用煤炭資源,同時(shí)對(duì)含硫量超低的清潔型煤炭則免征消費(fèi)稅。對(duì)造成環(huán)境污染的產(chǎn)品,應(yīng)根據(jù)其污染程度,設(shè)計(jì)差別稅率,適當(dāng)提高對(duì)轎車、摩托車、汽油、柴油等消費(fèi)稅的征稅額,抑制石油消費(fèi)。

        健全綠色稅種。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅法已向社會(huì)公開,應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī),加大公共宣傳力度,突出環(huán)境稅的生態(tài)保護(hù)角色,減少征稅阻力。綠色稅種不宜普遍征收,建議針對(duì)一些主要污染物和污染環(huán)境行為開征綠色稅種,如垃圾稅、二氧化硫稅、二氧化碳稅、噪音稅、水污染稅等。環(huán)境稅收入在歸屬和使用上應(yīng)向地方政府傾斜,由地方政府承擔(dān)更多的環(huán)境治理以及監(jiān)督管理職責(zé),并著力在稅率水平、覆蓋范圍等方面進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

        (四)深化稅收征管體制改革

        要進(jìn)一步深化國(guó)稅、地稅合作,努力建立以自主申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ),以分類分級(jí)管理為重點(diǎn),以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向,以數(shù)據(jù)管理為抓手,以科技信息化為支撐的稅法遵從型管理模式,提高城鎮(zhèn)化稅收征管效率。

        要進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)手段,完善“一站式,一窗式”服務(wù),推進(jìn)限時(shí)辦結(jié)制,簡(jiǎn)化辦稅程序。要進(jìn)一步創(chuàng)新服務(wù)方式,建立納稅提醒服務(wù)制度,延伸稅收公告制度,推進(jìn)網(wǎng)上申報(bào)、電話申報(bào)、郵寄申報(bào)等多元化申報(bào)方式,減少納稅成本,使納稅服務(wù)貼近實(shí)際。

        要加強(qiáng)計(jì)算機(jī)軟件開發(fā),建立中心數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和執(zhí)法決策支持信息處理系統(tǒng);要逐步完善涉稅外部信息系統(tǒng),建立與財(cái)政、工商、勞保、金融等部門的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)交換系統(tǒng),實(shí)行數(shù)據(jù)共享;要運(yùn)用計(jì)算機(jī)對(duì)稅收征管過程實(shí)施有效監(jiān)控,把納稅人的所有涉稅情況納入網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控中。

        要注重風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向,加強(qiáng)稅源專業(yè)化管理,由固定管戶向非固定管戶轉(zhuǎn)變,由無差別管理向差別化管理轉(zhuǎn)變。要建立上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、內(nèi)外協(xié)作的稅源管理機(jī)制,強(qiáng)化稅收分析,突出納稅評(píng)估,發(fā)揮稅務(wù)稽查的震懾作用。

        要進(jìn)一步優(yōu)化稅收法制環(huán)境,健全稅收基本法統(tǒng)領(lǐng)下的各單行法律法規(guī);要努力建立稅務(wù)警察制度,提高稅務(wù)司法水平,維護(hù)稅法尊嚴(yán);要積極爭(zhēng)取地方政府的大力支持,深化護(hù)稅聯(lián)動(dòng)體制;要進(jìn)一步完善稅務(wù)代理機(jī)制,充分發(fā)揮稅務(wù)中介的作用,維護(hù)納稅人合法權(quán)益。

        [1]陸大道,陳明星.關(guān)于“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)”編制大背景的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].地理學(xué)報(bào),2015(2).

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