近幾年，受外匯管理理念和方式“五個轉(zhuǎn)變”及各項(xiàng)外匯管理改革影響，外匯管理方式由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，風(fēng)險水平提升，傳統(tǒng)內(nèi)控監(jiān)督方式難以適應(yīng)新形勢的要求。在“防風(fēng)險、推改革”背景下，外匯管理部門深刻認(rèn)識到內(nèi)部審計(jì)工作轉(zhuǎn)型的必要性。在內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型中，績效審計(jì)因其先進(jìn)的審計(jì)理念和作用受到更多推崇，越來越多的外匯管理分支局進(jìn)行了績效審計(jì)方面的嘗試和探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。從外匯管理績效審計(jì)發(fā)展情況看，仍存在較多制約因素，需要進(jìn)行思考和解決，以促進(jìn)外匯管理績效審計(jì)更好的發(fā)展。

一、 外匯管理績效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)存在合規(guī)性與績效審計(jì)的矛盾認(rèn)識

績效審計(jì)主要是針對經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的檢查。在將績效審計(jì)應(yīng)用于外匯管理內(nèi)部審計(jì)的最初探索中，工作人員自然而然認(rèn)為績效審計(jì)是完全區(qū)別于合規(guī)性審計(jì)的，二者是截然不同的、對立的，發(fā)展績效審計(jì)需要徹底轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，拋棄合規(guī)性檢查，在形式上依照國外績效審計(jì)的方式、方法開展內(nèi)部審計(jì)。在審計(jì)實(shí)踐中，內(nèi)部審計(jì)人員卻發(fā)現(xiàn)，即使開展外匯管理績效審計(jì)，對被審計(jì)外匯管理部門的活動進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評價，因外匯管理執(zhí)法和監(jiān)管的特定職能，合規(guī)性依然是內(nèi)部審計(jì)不得不關(guān)注的重要方面。不能回避合規(guī)性檢查，令人覺得外匯管理績效審計(jì)難以“脫胎換骨”。因此，外匯管理績效審計(jì)與合規(guī)性審計(jì)的關(guān)系存在較大爭論，尚未真正捋順二者關(guān)系。

(二) 外匯管理績效審計(jì)增值效應(yīng)較小

績效審計(jì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)改進(jìn)。同樣，外匯管理績效審計(jì)更高層次的作用是實(shí)現(xiàn)組織價值增值。從已開展的外匯管理績效審計(jì)來看，現(xiàn)階段績效審計(jì)最關(guān)注評價指標(biāo)的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、全面。因地域發(fā)展的不均衡，外匯管理分支局之間的管理活動也存在較大差異，較難設(shè)計(jì)統(tǒng)一適用的審計(jì)指標(biāo)，使績效審計(jì)缺乏較為一致的評價標(biāo)準(zhǔn)，難以進(jìn)行跨區(qū)域的橫向比較，限制了績效審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用范圍。另外，在審計(jì)實(shí)務(wù)中，審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)方案和指標(biāo)，獲取審計(jì)證據(jù)，對各項(xiàng)審計(jì)指標(biāo)進(jìn)行打分，從而對被審計(jì)單位各項(xiàng)管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性給出評價，是當(dāng)前外匯管理績效審計(jì)較為流程化的做法。這種做法下，審計(jì)人員往往局限于查錯糾弊，側(cè)重于審計(jì)的微觀層面，強(qiáng)調(diào)了績效審計(jì)中的“評價”環(huán)節(jié)，缺乏從更高層次、更加宏觀的視角審視被審計(jì)單位外匯管理活動，一定程度上忽略了績效審計(jì)的最終目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)改進(jìn)，對審計(jì)結(jié)論和報(bào)告中改進(jìn)外匯管理活動的增值建議側(cè)重較少，未能最大限度發(fā)揮績效審計(jì)作為增值型內(nèi)部審計(jì)增加組織價值的作用。

(三)專業(yè)型外匯管理績效審計(jì)人才匱乏

各國績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)表明，績效審計(jì)人員個人素質(zhì)相當(dāng)重要，必須擁有對相關(guān)活動進(jìn)行檢查和調(diào)查的能力，以及影響和改進(jìn)績效的能力。由于外匯管理的專業(yè)性，外匯管理績效審計(jì)對審計(jì)人員存在更高要求，不僅需要具有專業(yè)的內(nèi)部審計(jì)知識，還需對外匯管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)知識具有較為全面的了解，才能從一定高度審視外匯管理績效審計(jì)的全過程，采取更加符合實(shí)際的績效審計(jì)導(dǎo)向，設(shè)計(jì)更加科學(xué)的績效審計(jì)評價指標(biāo)，對審計(jì)程序和方法做出更加合理的安排，形成更加有價值的審計(jì)報(bào)告?，F(xiàn)階段，外匯管理績效審計(jì)人員多為部門兼職人員，非專業(yè)審計(jì)人員，缺少專業(yè)、系統(tǒng)的審計(jì)知識，對外匯管理業(yè)務(wù)亦缺少全面詳細(xì)的了解。因此，在外匯管理績效審計(jì)實(shí)務(wù)中，探索內(nèi)容多為涉及外匯管理工作的某一項(xiàng)內(nèi)容開展績效審計(jì)，如貨物貿(mào)易外匯管理績效審計(jì)。在現(xiàn)行外匯管理內(nèi)部審計(jì)制度中，對外匯管理分支局的內(nèi)部審計(jì)頻率不高。在多年一次的內(nèi)部審計(jì)中，單項(xiàng)業(yè)務(wù)審計(jì)遠(yuǎn)不能滿足對被審計(jì)外匯管理分支局績效情況全面掌握和實(shí)現(xiàn)改進(jìn)的需求。外匯管理績效審計(jì)尚缺乏具有較高審計(jì)專業(yè)知識和覆蓋全局業(yè)務(wù)知識的高素質(zhì)審計(jì)團(tuán)隊(duì)，來實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)發(fā)展的重大突破。

(四)尚未充分利用外匯管理信息技術(shù)優(yōu)勢

隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，外匯管理非現(xiàn)場監(jiān)管水平越來越高，多數(shù)業(yè)務(wù)辦理、外匯執(zhí)法、非現(xiàn)場監(jiān)管等均通過信息系統(tǒng)完成，如貨物貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)、外匯案件管理信息系統(tǒng)等。外匯管理的大部分活動均體現(xiàn)在各類信息系統(tǒng)內(nèi)，通過這些信息系統(tǒng)的系統(tǒng)顯示內(nèi)容和后臺操作日志，即可更直觀、全面的了解外匯管理分支局的管理活動。依托外匯管理信息系統(tǒng)，內(nèi)審部門評價被審計(jì)對象的管理活動將更加便捷、準(zhǔn)確、高效。因外匯管理系統(tǒng)較多，涉及系統(tǒng)應(yīng)用權(quán)限、數(shù)據(jù)保密、部門間的協(xié)調(diào)等諸多問題，在外匯管理績效審計(jì)中，外匯管理信息技術(shù)優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。

二、 相關(guān)建議

(一)轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識合規(guī)性和績效審計(jì)的關(guān)系

雖然國際上認(rèn)為政府審計(jì)分為合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)，并不意味著績效審計(jì)完全與合規(guī)性完全絕緣，只是績效審計(jì)所關(guān)注的不再僅僅是合規(guī)性問題，而是分三個更加具體的方面對審計(jì)對象進(jìn)行審計(jì)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。在以上三個方面中，本身已蘊(yùn)含了合規(guī)性要求。微觀合規(guī)作為外匯管理的基本目標(biāo)，合規(guī)性檢查也理應(yīng)成為績效審計(jì)的內(nèi)容之一。在涉及合規(guī)性的有些方面，沒有合規(guī)，便沒有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，如超出權(quán)限為涉外主體辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)，被審計(jì)對象辦理的此類業(yè)務(wù)越多，則不能給出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的高評價，相反應(yīng)是較低的評價，由于和政策要求相悖，被審計(jì)單位所進(jìn)行的此類活動便無經(jīng)濟(jì)性可言，更談不上效率性，甚至效果性可能是與外匯管理目標(biāo)背離的?？梢?，在外匯管理績效審計(jì)中，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性本身已包含合規(guī)性要求，在審計(jì)實(shí)務(wù)中，需要將合規(guī)性有機(jī)的融入到各項(xiàng)績效審計(jì)指標(biāo)內(nèi)，才能使績效審計(jì)更加科學(xué)、完善，適應(yīng)外匯管理績效審計(jì)的實(shí)際發(fā)展要求。

(二)出臺相關(guān)指南，指導(dǎo)外匯管理績效審計(jì)發(fā)展

針對目前各地外匯管理績效審計(jì)缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、過于流程化、審計(jì)報(bào)告建議價值不高等情況，國家外匯管理局可根據(jù)外匯管理績效審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，組織研究編寫外匯管理績效審計(jì)實(shí)務(wù)指南，明確和傳導(dǎo)外匯管理績效審計(jì)的基礎(chǔ)理念，指導(dǎo)外匯管理分支局如何開展績效審計(jì)，如是以問題導(dǎo)向還是以結(jié)果為導(dǎo)向，對審計(jì)結(jié)論和報(bào)告作出質(zhì)量要求等。同時，在指南中，應(yīng)綜合考慮地域差異，對相近發(fā)展水平的分支局進(jìn)行劃分，制定相對統(tǒng)一的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，便于對績效審計(jì)結(jié)果進(jìn)行評價，對管理活動提出建議實(shí)現(xiàn)改進(jìn)，提高內(nèi)部審計(jì)增值作用。

(三)注重培養(yǎng)，保障外匯管理績效審計(jì)人力資源

一是在外匯管理系統(tǒng)內(nèi)開展調(diào)查統(tǒng)計(jì)，對審計(jì)人員情況進(jìn)行全面摸排了解，統(tǒng)計(jì)審計(jì)人員各自特長和欠缺之處，便于有針對性的開展培訓(xùn)和技能培養(yǎng)。二是通過業(yè)務(wù)競賽等方式，篩選精通外匯管理業(yè)務(wù)的工作人員，吸收到外匯管理績效審計(jì)團(tuán)隊(duì)中。三是建立外匯管理績效審計(jì)人才庫。將外匯管理系統(tǒng)內(nèi)審計(jì)專業(yè)知識過硬和外匯管理業(yè)務(wù)知識精通的人員納入人才庫，進(jìn)行有計(jì)劃的培養(yǎng)，將人才庫成員塑造為外匯管理績效審計(jì)復(fù)合型人才，實(shí)現(xiàn)人力資源基礎(chǔ)保障。四是挖掘外匯管理績效審計(jì)權(quán)威人才。在外匯管理績效審計(jì)發(fā)展中，挖掘績效審計(jì)專業(yè)素養(yǎng)高、外匯管理業(yè)務(wù)面廣又具有創(chuàng)新和實(shí)干能力的精英人才，予以著重培養(yǎng)，由精英人才帶領(lǐng)人才庫成員實(shí)現(xiàn)外匯績效審計(jì)更高層次的探索和發(fā)展。

(四) 積極探索非現(xiàn)場審計(jì)，提高外匯管理績效審計(jì)效率

依托外匯管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，充分利用外匯管理非現(xiàn)場監(jiān)管的各項(xiàng)信息技術(shù)，大膽嘗試創(chuàng)新，探索外匯管理績效審計(jì)的非現(xiàn)場審計(jì)等。根據(jù)外匯管理信息系統(tǒng)管理辦法，為內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)期間賦予相應(yīng)的系統(tǒng)查詢和日志調(diào)閱權(quán)限，制定相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)應(yīng)用管理辦法，在規(guī)范管理的同時，便利審計(jì)人員充分利用外匯管理信息系統(tǒng)，獲取審計(jì)資源，高效開展績效審計(jì)，且審計(jì)內(nèi)容在全國具有較強(qiáng)的可比性，易于制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，推動外匯管理績效審計(jì)在全國范圍順利開展。

(中國人民銀行周口市中心支行，河南周口466000)