文/齊貴權(quán) 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

2015年5月12日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，首次提出“放管服”改革理念?！胺拧奔春?jiǎn)政放權(quán)，“管”即公正監(jiān)管，“服”即高效服務(wù)。目前，境外投資領(lǐng)域改革不斷深化，各部門“放管服”改革措施相繼推出，但科學(xué)高效的境外投資管理模式尚在建設(shè)中。各管理部門需要思考如何建立張弛有度、放管結(jié)合的管理模式，正確協(xié)調(diào)“放”“管”“服”三者之間的關(guān)系：在簡(jiǎn)政放權(quán)，做好保障服務(wù)的同時(shí)，既要保證有能力、有條件的企業(yè)的真實(shí)合規(guī)的境外投資活動(dòng)的展開，促進(jìn)境外投資持續(xù)健康發(fā)展；又要加強(qiáng)監(jiān)管，有效防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家利益和國(guó)家安全。

境外投資管理模式尚待完善

境外投資長(zhǎng)效聯(lián)合工作機(jī)制亟待完善。隨著“放管服”改革的深化，以備案制為核心的境外投資管理框架初步建立，境外投資管理重心由事前轉(zhuǎn)向事后。在事中事后監(jiān)管能力仍需強(qiáng)化的情況下，項(xiàng)目真實(shí)性審查、虛假投資甄別、限制非理性投資等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，后續(xù)監(jiān)管難度加大。2017年，針對(duì)非理性投資快速增長(zhǎng)的情況，發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外匯局等四部門加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管，出臺(tái)了相關(guān)政策，取得了良好效果。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，境外投資管理長(zhǎng)效聯(lián)合工作機(jī)制仍待完善，以便相關(guān)部門發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)，共同把好境外投資關(guān)口。

境外投資行政法規(guī)亟待整合。目前，境外投資的管理涉及多個(gè)部門，涉及的法規(guī)包括《境外投資管理辦法》（商務(wù)部2014年第3號(hào)令）、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)化和改進(jìn)直接投資外匯管理政策的通知》（匯發(fā)〔2015〕13號(hào)）、《企業(yè)境外投資管理辦法》（發(fā)改委2017年第11號(hào)令）、《國(guó)有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)資〔2017〕24號(hào)）、《民營(yíng)企業(yè)境外投資經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范》（發(fā)改外資〔2017〕2050號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕74號(hào)）等。上述對(duì)外投資法規(guī)基本為部門規(guī)章，法律層級(jí)較低，法律效力較弱，且相關(guān)內(nèi)容變動(dòng)過(guò)多、過(guò)快，降低了對(duì)外投資管理的可預(yù)期性。隨著海外投資新增量、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)等不斷出現(xiàn)，亟待整合上述法律法規(guī)，出臺(tái)綱領(lǐng)性的、權(quán)威性的境外投資法案，以便能夠從整體上協(xié)調(diào)我國(guó)對(duì)外投資政策體系。

境外投資效益評(píng)價(jià)缺乏標(biāo)準(zhǔn)。境外投資是一項(xiàng)資金量巨大、高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有些項(xiàng)目會(huì)存在資產(chǎn)狀況不佳、盈利能力不強(qiáng)、投資回報(bào)率偏低等問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)引入全口徑績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)境外投資實(shí)行全過(guò)程管理，以防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。目前，財(cái)政部印發(fā)的《國(guó)有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)資〔2017〕24號(hào)）是我國(guó)唯一涉及境外投資效益的規(guī)范性文件，旨在從財(cái)務(wù)角度加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)境外投資的績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，防范境外投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，境外投資效益評(píng)價(jià)的對(duì)象不僅應(yīng)包括國(guó)有企業(yè)，還應(yīng)包括民營(yíng)企業(yè)；效益評(píng)價(jià)的內(nèi)容不僅應(yīng)包含財(cái)務(wù)，還應(yīng)包括境內(nèi)外融資、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、資金匯兌等。而《國(guó)有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有涵蓋上述內(nèi)容，境外投資效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚存在缺失。

協(xié)調(diào)“放”“管”“服”三者間的關(guān)系

優(yōu)化對(duì)外投資管理體制。第一，創(chuàng)新對(duì)外投資管理模式，完善境外投資備案報(bào)告制度，加強(qiáng)境外投資事中事后監(jiān)管。第二，引入負(fù)面清單評(píng)價(jià)機(jī)制，建立、健全境外投資負(fù)面清單制度，對(duì)違規(guī)投資行為實(shí)施聯(lián)合懲戒。第三，建立境外投資目錄，加強(qiáng)對(duì)外投資的宏觀指導(dǎo)，根據(jù)“鼓勵(lì)類、限制類和禁止類”的區(qū)分，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)對(duì)外投資的方向和領(lǐng)域，合理安排投資順序，限制非理性投資。第四，完善對(duì)外投資全程監(jiān)管模式，按照“事前管理有區(qū)別，事中事后全覆蓋”的思路，引入項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告、重大事項(xiàng)披露、重大事項(xiàng)問(wèn)詢等制度，實(shí)現(xiàn)境外投資全程監(jiān)管。第五，建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外匯局等部門之間的配合，實(shí)現(xiàn)信息共享，提升監(jiān)管質(zhì)效。

盡快出臺(tái)《境外投資法》。應(yīng)在整合境外投資領(lǐng)域各項(xiàng)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)《境外投資法》，明確發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外匯局各部門的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)境外投資的定義、審批程序、財(cái)務(wù)監(jiān)督、資金融通、效益評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控、信息披露等做出明確規(guī)定，使監(jiān)管對(duì)象涵蓋國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，做到“管”有所依，借助法治化的管理手段，來(lái)提升管理能力，幫助企業(yè)主動(dòng)規(guī)范投資行為，防范和化解對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)，確保對(duì)外投資取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

建立績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。建議以《國(guó)有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)資〔2017〕24號(hào)）為基礎(chǔ)，盡快建立涵蓋決策、運(yùn)營(yíng)、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的境外投資績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。第一，以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),評(píng)價(jià)企業(yè)境外項(xiàng)目生存狀況。事前決策注重考慮財(cái)務(wù)可行性，遏制違規(guī)決策和盲目決策；加強(qiáng)資金管控、成本費(fèi)用控制、股利分配等事中約束；建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，持續(xù)追蹤問(wèn)效；強(qiáng)化資金管理，合理控制負(fù)債比例和結(jié)構(gòu)，防止高杠桿率風(fēng)險(xiǎn)。第二，定期綜合評(píng)價(jià)境外投資項(xiàng)目開展、資金使用、境外企業(yè)經(jīng)營(yíng)等情況，并將分析報(bào)告作為企業(yè)獲取金融、政策支持的重要依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，督促企業(yè)提高盈利能力。第三，建立對(duì)外投資企業(yè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)庫(kù)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)資產(chǎn)負(fù)債率較高的企業(yè)對(duì)外投資行為，及時(shí)采集企業(yè)境外投資相關(guān)財(cái)務(wù)信息，定期對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)庫(kù)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，以確保對(duì)外投資行為合理合規(guī)，防范跨境資金異常流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。第四，建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為優(yōu)化資源配置的依據(jù)。對(duì)于符合國(guó)家戰(zhàn)略要求、投資周期長(zhǎng)的境外項(xiàng)目，可制定差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。