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        地方生態(tài)環(huán)境治理困境及其破解

        2018-12-01 07:41:48王秀紅李婉芊
        決策與信息 2018年12期
        關(guān)鍵詞:環(huán)境治理中央環(huán)境保護

        王秀紅 李婉芊

        [摘 要] 十八大以來,中央對生態(tài)的高度重視使我國的生態(tài)環(huán)境治理形勢大為轉(zhuǎn)變,也使我國生態(tài)環(huán)境治理進入一個嶄新階段。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理中,中央是生態(tài)環(huán)境政策的制定者與領(lǐng)導(dǎo)者,地方則是生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行者、生態(tài)保護的實施者和責(zé)任方。但在地方生態(tài)環(huán)境治理過程中仍存在治理方權(quán)責(zé)模糊,治理成本與收益分配失衡,以及對生態(tài)環(huán)境保護政策的理解執(zhí)行不到位等不利因素。破解這些困境,可以通過完善相關(guān)法律法規(guī)明確權(quán)責(zé)、建立完善的激勵機制調(diào)動積極性、加強監(jiān)督和巡查、建立各級地方政府溝通協(xié)調(diào)機制來保證國家生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略的順利實施。

        [關(guān)鍵詞] 地方生態(tài);地方治理;地方生態(tài)治理;生態(tài)環(huán)境;生態(tài)環(huán)境治理

        [中圖分類號] D616 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129-(2018)12-0081-06

        十八大以來,中央對生態(tài)環(huán)境保護的高度重視使我國的生態(tài)環(huán)境治理形勢大為轉(zhuǎn)變,也使我國的生態(tài)環(huán)境治理進入一個嶄新階段。中央政府通過在環(huán)保數(shù)據(jù)采集、環(huán)境指標(biāo)設(shè)定、官員績效考核以及環(huán)保執(zhí)法等體制機制方面的深度改革,促使地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時也必須注重生態(tài)環(huán)境治理,這有效遏制了生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。在此形勢之下,有些地方依然存在為了發(fā)展經(jīng)濟而破壞生態(tài)環(huán)境的沖動和現(xiàn)象。十九大報告又明確指出了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)——把我國建設(shè)成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國[1]。“美麗”一詞的出現(xiàn)凸顯出黨和國家對生態(tài)環(huán)境的高度重視,也對生態(tài)環(huán)境治理提出了新的更高要求。我國生態(tài)環(huán)境的治理要想取得令人滿意的成績,就必須破解地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的困境。

        一、中央、地方及社會各方在生態(tài)環(huán)境治理中的角色

        生態(tài)環(huán)境治理關(guān)涉到中央與地方政府事權(quán)與財權(quán)的合理劃分問題。目前我國生態(tài)環(huán)境治理采用的是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府作為主體、社會各方廣泛參與的模式。

        (一)中央是生態(tài)環(huán)境保護的領(lǐng)導(dǎo)者和政策的制定者

        我國是單一制國家,無論是基于政治邏輯還是經(jīng)濟邏輯,中央始終都是社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和決策的制定者。生態(tài)文明建設(shè)就是黨中央在總攬我國發(fā)展存在的困境、把握我國未來發(fā)展方向和需求的前提下做出的重大決策部署。中央政府視野的宏觀性、全局性和整體性決定了中央既是我國生態(tài)環(huán)境保護行動的領(lǐng)導(dǎo)者,又是生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)略布局和各項政策的制定者。

        (二)地方政府是生態(tài)環(huán)境保護的實施者和政策的執(zhí)行者

        地方政府作為地方生態(tài)環(huán)境治理的主要實施者,也是國家生態(tài)保護政策的執(zhí)行者。其主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理的原因有三點。

        1. 落實美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的需要。黨的十七大報告提出要建設(shè)生態(tài)文明,十八大又從建設(shè)“美麗中國”的高度把生態(tài)文明置于貫穿五大文明建設(shè)的始終,將生態(tài)文明提到了前所未有的戰(zhàn)略高度,并要求全黨全社會加快推進生態(tài)文明建設(shè)。十九大更是將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。地方政府作為政策的執(zhí)行者,就必須堅定不移、不折不扣地執(zhí)行國家生態(tài)文明建設(shè)的各項政策。生態(tài)環(huán)境的治理是一個系統(tǒng)工程,它需要科學(xué)地研究和評估生態(tài)環(huán)境治理的諸多要素,并統(tǒng)籌各要素之間的關(guān)系,因地制宜、多管齊下解決問題,處理矛盾分歧。唯有如此,美麗中國才能真正實現(xiàn)。

        2. 滿足民眾對美好生活環(huán)境訴求的需要。環(huán)境就是民生,青山就是美麗,藍天也是幸福[2]。宜居的良好生態(tài)環(huán)境是新時代我國民眾對美好生活追求的目標(biāo)之一。近些年來有些地方生態(tài)環(huán)境不斷惡化,民眾對于環(huán)境權(quán)益的訴求也在不斷增加,這些訴求,就是民心。黨中央把生態(tài)環(huán)境問題擺到民生的位置,是對生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實狀況和國家治理迫切任務(wù)的客觀分析,也是對人民群眾所憂所慮的準確把握。因此,地方政府必須重新審視民眾對改善生態(tài)環(huán)境的訴求,把生態(tài)環(huán)境治理作為攻堅克難的優(yōu)先領(lǐng)域,繼而承擔(dān)起生態(tài)治理的重任。

        3. 承擔(dān)生態(tài)環(huán)境日益惡化責(zé)任的需要。改革開放以來一些地方政府為了追求經(jīng)濟和城市建設(shè)的飛速發(fā)展,大力發(fā)展工業(yè)而對環(huán)境保護不加重視。以自然環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展方式致使地方生態(tài)環(huán)境日益惡化、自然資源面臨枯竭、生態(tài)污染不斷擴大,這些問題使地方政府面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。在提倡生態(tài)文明建設(shè)的新時代,各地方的經(jīng)濟發(fā)展必須要改變原有的模式,走可持續(xù)發(fā)展的道路。地方政府是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)者,也是各地粗放型工業(yè)化發(fā)展不良后果的主要責(zé)任者之一。因此,地方政府需要下定決心,順應(yīng)形勢對經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整升級,為過去生態(tài)破壞的行為“買單”,這不僅僅是企業(yè)的責(zé)任,也是政府的責(zé)任。

        (三)地方政府更是生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任方

        習(xí)近平曾指出:“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉?!盵3]為人民群眾提供美好的生活環(huán)境是政府義不容辭的責(zé)任,加之生態(tài)環(huán)境保護的好壞往往與政府的決策和行動有著密不可分的關(guān)系,因此,地方政府理應(yīng)切實將生態(tài)保護的責(zé)任扛在肩上。地方政府既要按照中央要求做到令行禁止,又要合理維護企業(yè)的合法利益,如何施政、以何種方式、何種力度權(quán)衡利弊施政,讓生態(tài)環(huán)境治理工作有序開展,達到其應(yīng)有的成效,對于地方政府既是考驗也是責(zé)任。

        二、地方政府生態(tài)環(huán)境治理困境產(chǎn)生的原因

        十八大以來,政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的深度改革,很大程度上改變了原先地方政府按自身自主性大力發(fā)展經(jīng)濟而無視環(huán)境的狀況,生態(tài)治理也取得了一定的成果。但也有個別地方生態(tài)治理效果仍然不理想。究其原因,主要有以下幾點。

        (一)生態(tài)環(huán)境治理中權(quán)責(zé)模糊

        地方生態(tài)環(huán)境治理的效果不理想原因之一在于權(quán)力配置方面。其中最主要的問題體現(xiàn)在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中,各個地方政府之間的環(huán)境保護責(zé)任如何確定,區(qū)域內(nèi)政府之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào),都需要在生態(tài)治理實踐中探索和完善。權(quán)責(zé)不清會導(dǎo)致中央的生態(tài)環(huán)境治理政策執(zhí)行效率低下,甚至產(chǎn)生區(qū)域政府之間“踢皮球”現(xiàn)象。

        (二)生態(tài)環(huán)境治理成本過高與利益分配不合理

        生態(tài)環(huán)境治理成本投入大、收益不明顯且具有外溢性,這使得地方政府缺乏生態(tài)治理的動力[4]。在生態(tài)治理經(jīng)費上,我國采用的是中央主導(dǎo)的經(jīng)費劃撥方式。中央拿出一部分財政資金對地方的生態(tài)環(huán)境保護治理予以相應(yīng)的支持,但僅僅依靠中央的資金支持是不足以完成生態(tài)環(huán)境治理這一龐大的系統(tǒng)性工程的,它還需依靠地方財政的投入。但各地方的經(jīng)濟發(fā)達程度也各不相同,經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)的政府有相對充足的資金進行生態(tài)環(huán)境治理,而經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)則難以保證有充足資金進行生態(tài)環(huán)境治理的投入。其次,在跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理過程中,各地區(qū)政府之間的資金投入以及生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生的經(jīng)濟效益分配,尤其是在出現(xiàn)資金成本投入過大、收益甚小的情況下,有時會嚴重打擊地方政府生態(tài)治理的積極性。這也是地方生態(tài)環(huán)境雖然一直在治理但卻收效甚微的重要原因之一。

        (三)對生態(tài)環(huán)境保護政策的理解不到位

        當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境保護政策是基于“五位一體”戰(zhàn)略布局的考慮,其中包含著政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個方面的因素。如果地方政府對政策理解不透徹,出現(xiàn)不經(jīng)實地調(diào)查、“一刀切”式直接關(guān)停污染企業(yè)的“誤操作”,對政府、企業(yè)、社會都是損失。另一方面,中央對地方生態(tài)環(huán)境治理狀況的了解主要是通過上報的文件和數(shù)據(jù),如果地方政府弄虛作假,中央便不能掌握各地生態(tài)環(huán)境保護的真實情況,進而可能影響政策的制定。因此,生態(tài)環(huán)境治理政策在地方上的曲解和“誤操作”,也是造成生態(tài)環(huán)境治理成效小、效率低的原因之一。

        三、破解地方政府生態(tài)環(huán)境治理困境的對策

        (一)完善相關(guān)法律法規(guī),明確政府生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)

        在強調(diào)依法治國、建設(shè)法治政府的時代背景下,任何事情都應(yīng)依法進行。為了改善地方生態(tài)環(huán)境治理的成效,應(yīng)該進一步完善相關(guān)法律法規(guī),明確劃分中央與地方在生態(tài)環(huán)境治理過程中的財權(quán)與事權(quán),尤其是地方政府要明了各自在地方生態(tài)環(huán)境治理中的職能范圍,做到不越位也不缺位。法律的確權(quán)和授權(quán),可以提升地方政府對地方生態(tài)環(huán)境治理的控制力度,更好地保證其在地方生態(tài)環(huán)境治理過程中的權(quán)威,也可以更好地發(fā)揮地方各職能部門應(yīng)有的作用。同時,通過法律的形式規(guī)定各地方區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境治理的范圍,劃清各地方政府之間的職責(zé)和權(quán)限,從而避免因權(quán)力交叉而產(chǎn)生的“空白”區(qū)域和“踢皮球”現(xiàn)象。

        (二)完善激勵機制,發(fā)揮地方政府的主觀能動性

        經(jīng)濟發(fā)展水平高低、成本投入多少、治理收益大小等經(jīng)濟要素是影響地方生態(tài)環(huán)境治理成效的重要因素。要完善生態(tài)治理的激勵機制,調(diào)動地方政府對生態(tài)環(huán)境治理的積極性。首先,給予生態(tài)環(huán)保的企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策,保障地方經(jīng)濟發(fā)展。通過對稅收政策的調(diào)控,讓污染源企業(yè)能夠在政策激勵下積極主動進行整改,購進生態(tài)環(huán)保設(shè)施,改善企業(yè)自身的污染情況。其次,加強對地方政府官員的生態(tài)環(huán)保政績考察,貫徹落實生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任終身追究制定,提升政府官員對于生態(tài)環(huán)境治理的重視程度和治理有效性的核查。最后,加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償和幫扶。比如幫助經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)引進一批新興的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè),建立起以高效低碳產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系;同時通過引進外資、機器設(shè)備和技術(shù)轉(zhuǎn)讓,以較小的成本和時間快速縮短與發(fā)達地區(qū)的科技差距、發(fā)展差距[5]。從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的不平衡。

        (三)加強對地方政府生態(tài)治理的監(jiān)督和巡查

        財稅體制的改革讓各地方政府有了相對自由的財權(quán),地方政府在發(fā)展的過程中也更加注重發(fā)展和維護本地區(qū)的經(jīng)濟利益,這就給了地方政府生態(tài)環(huán)境治理不作為的借口。因此,必須加強對地方生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督和巡查力度,讓各地方政府自覺將生態(tài)環(huán)境保護與國家的發(fā)展大計相結(jié)合。對于生態(tài)環(huán)境治理不力的地方給予嚴肅處理。通過加大監(jiān)督力度提升地方政府對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度,同時通過加大巡查力度加深中央對各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理真實情況的了解,及時發(fā)現(xiàn)地方政府在執(zhí)行中央的決策和部署過程中出現(xiàn)的問題。通過強化對地方政府生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督和巡查,避免跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中出現(xiàn)責(zé)任推諉和蒙混過關(guān)等現(xiàn)象,保證各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理在中央的監(jiān)督下順利進行,提升地方生態(tài)環(huán)境治理的效率和有效性。

        (四)建立各級、各地政府間的生態(tài)環(huán)境治理溝通協(xié)調(diào)機制

        一些地方出現(xiàn)對中央生態(tài)環(huán)境治理政策的誤解,其主要原因就是地方與中央缺乏溝通。中央的生態(tài)環(huán)境治理政策是總攬全局的,由于各個地方的情況不同,執(zhí)行中央下達的生態(tài)環(huán)境治理政策時會考慮自身情況。地方由于缺乏與中央的溝通,對政策只是盲目執(zhí)行而不能結(jié)合自身實際情況,會造成本地生態(tài)環(huán)境治理的效果不佳、浪費地方人力物力和財力的狀況。因此,必須加強地方與中央的溝通與協(xié)調(diào),使地方更好結(jié)合自身情況理解中央的政策并貫徹落實。其次,針對跨區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境治理,建立中央與地方、地方與地方的溝通協(xié)調(diào)機制,在治理中充分發(fā)揮各方優(yōu)勢,合理利用資源,保證國家生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略的順利完成。

        [參考文獻]

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        [責(zé)任編輯:汪智力]

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