潘墨濤

〔摘要〕 精益的源頭為二戰(zhàn)后日本企業(yè)管理的“改善”思維，改善意味著改進。精益即“改善+創(chuàng)新”，在改善的基礎(chǔ)上，不斷追求工作精進，不放過任何變革的機會。精益政府是對如何建設(shè)“老練的”政府、體現(xiàn)公共價值的政府的新思考，其核心在于始終圍繞“人員發(fā)展”的目標施以變革，哲學理念是其重要基礎(chǔ)，變革工具是其重要內(nèi)容。該理論的演進經(jīng)歷了改善思想、精益思想與精益管理、精益政府三個階段，描述了一個政府治理自下而上的變革路徑，即從基本的、基層的、簡單的治理流程改進出發(fā)，向上擴展到政府治理文化、領(lǐng)導力等“上層建筑”的精益化，從而帶來政府整體的、持久的變革。

〔關(guān)鍵詞〕 精益政府，精益思想，精益管理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）06-0104-07

從理論上來考察，精益政府源起于二戰(zhàn)后日本豐田精益生產(chǎn)模式，起初主要是為了解決生產(chǎn)中的細節(jié)問題，這種模式經(jīng)過不斷發(fā)展和總結(jié)，從持續(xù)改善、精益思想、精益管理一步步完善，最終被用以關(guān)注和解決政府治理中的浪費問題。簡單而言，“精益”就是指通過學習，做得更好，浪費更少；而所謂“精益政府”，則是指應(yīng)用精益生產(chǎn)原則和方法以辨識并實現(xiàn)最為高效、最為有價值的途徑，指導政府公共服務(wù)提供行為。對于政府部門而言，精益關(guān)注于以尊重的態(tài)度管理和服務(wù)公民，以及通過減少工作流程中的“浪費”和“低效”持續(xù)改進服務(wù)的供給。也就是說，從“精益”（lean）到“精益思想”（lean thinking）和“精益管理”（lean management），最終引入政府改革，意即在管理中學習先進方法，探求精益求精，以更少的成本追求更多的效益，以專注的態(tài)度和問題意識求得“撥云見日”，去偽存真，達成“少而精”的目的，并最終為政府改革開拓新思維。

一、精益政府的理論源起

精益的源頭為二戰(zhàn)后日本企業(yè)管理的“改善” 思維，“改善的要義簡單又直接：改善意味著改進。此外，改善意味著涉及所有人的持續(xù)不斷的改進……改善哲學認為，我們的生活方式——包括工作生活、社會生活以及我們的家庭生活——理應(yīng)得到不斷的改進” 〔1 〕3。在改善的語義下，管理工作主要包括兩項功能：維護和改進。維護是指維持現(xiàn)行管理、技術(shù)和操作標準，以及通過培訓、紀律以支持現(xiàn)行標準；改進則指提升現(xiàn)行標準的活動，具體分為改善和創(chuàng)新，改善是較小的持續(xù)改進。創(chuàng)新則是劇烈的改進。所以，將“改善”理解為不斷的、持續(xù)的、精進的改進，PDCA循環(huán)與SDCA循環(huán)是重要的開端。

（一）從PDCA、SDCA到公共部門4P模型

改善過程的第一步就是建立組織的PDCA循環(huán)。PDCA循環(huán)發(fā)揮“改進”功能，從計劃-執(zhí)行-檢查-調(diào)整（plan-do-check-act）出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)狀問題建立改進目標，制定行動計劃并實施，檢查執(zhí)行過程是否符合預(yù)期，最終建立和執(zhí)行新的標準化程序。SDCA循環(huán)，即標準化-執(zhí)行-檢查-調(diào)整（Standard-do-check-action），它則擔負著“維護”的功能?！癝DCA循環(huán)的目的是使現(xiàn)行的流程標準化和穩(wěn)定化，而PDCA循環(huán)的目的是對現(xiàn)行的流程加以改進。SDCA強調(diào)的是維護，而PDCA循環(huán)強調(diào)的是改進” 〔2 〕6 。毫無疑問，SDCA循環(huán)為精益思想“標準化操作”理念的落實提供了最基本的方法，任何改善、任何變革都是為了獲得更好更優(yōu)的標準化工作方法與流程，而SDCA標準化之后則是新一輪的改善，這是精益思想的初衷（詳見圖1）。

圖1 改進活動在SDCA和PDCA之間交互進行的方式

隨著改善思想的發(fā)展，改善的重點也開始聚焦于如何消除組織行為中的浪費。具體而言，“浪費”的意義不僅指資源的無效使用，它的深層含義在于：工作的每一流程都應(yīng)當創(chuàng)造附加價值，浪費即指不能創(chuàng)造附加價值的所有行為。隨著改善思想在企業(yè)管理實踐中的影響力不斷擴大，管理者們產(chǎn)生了“任何組織都可以應(yīng)用改善以提高行動價值”的理念，并逐漸意識到在政府和其他公共組織中同樣存在著各種形式的不能創(chuàng)造附加價值的“浪費”，改善在公共組織中大有用武之地。為了在公共部門實施改善，全球改善咨詢集團結(jié)合公共部門的實際情況，制定了一系列改善的準則，設(shè)計了公共部門改革的4P（即人員參與People Involvement、工作現(xiàn)場改進Gemba ImProvement、流程改進Process Improvement、政策評估Policy Evaluation）模型（詳見圖2），以推進公共部門持續(xù)改善 〔2 〕73。

圖2 公共部門改革的4P模型

公共部門改革的4P模型基本上針對政府和其他公共部門在公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的“流程”問題，聚焦于使公共價值準確、及時地在公眾身上實現(xiàn)，從工作現(xiàn)場改進、流程改進、政策評估、人員參與等四方面將改善思想在公共部門中較為適用的工具“串”了下來。雖然其提出了對政策的評估，但并不涉及政府及其他公共部門的公共決策改進，即不涉及“公共性”、公共價值流的公眾“拉動”問題，這與之后發(fā)展出以精益思想改善政府治理的思維有所區(qū)別。

（二）從精益思想到精益管理

隨著改善思想的發(fā)展，精益思想得以明確提出。在理論上，精益思想以持續(xù)改善為基礎(chǔ)，從單純的“現(xiàn)場改善”、流程改進擴展到包括辦公室精益化等領(lǐng)域；在工具上，又將精益的基本思想與六西格瑪管理方法相結(jié)合，創(chuàng)新出“精益六西格瑪”，將原本的六西格瑪質(zhì)量控制工具（改善企業(yè)質(zhì)量流程管理的技術(shù)）與改善理念相結(jié)合，開發(fā)出包括DMAIC（即界定Define、測量Measure、分析Analyze、改進Improve、控制Control）、復雜價值流程圖（CVSM）在內(nèi)的近100個管理工具?？梢哉J為，與“改進”的意義相近，精益即“改善+創(chuàng)新”，即在改善的基礎(chǔ)上，不斷追求工作精進，不放過任何變革的機會?？梢哉f，精益是開放的思想體系——以改善為基礎(chǔ)，但又不限于改善。

精益思想發(fā)展經(jīng)歷了三個過程：“日本豐田方式的形成與完善階段，這是第一個階段，在這個階段，主要是日本在推動；第二個階段是將豐田的這種方式總結(jié)升華使之系統(tǒng)化的過程，這是第二個階段，在這個階段，美國是精益思想系統(tǒng)化的推動者；第三個階段是，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上如何才能使精益思想發(fā)揮更大的作用，如何才能使之與現(xiàn)在高速發(fā)展的經(jīng)濟，以及高度的信息化相接軌，是精益思想革新的時代。” 〔3 〕從思想到管理實踐，從企業(yè)到政府，精益的步伐永無止境。

精益管理建基于具體的精益工具之上，沒有解決不同問題的精益工具，精益管理也將失去其存在意義。因此，價值流圖（Value Stream Mapping，VSM）、“5S”管理等工具被實驗開發(fā)出來。價值流圖是對過程流（包括將產(chǎn)品或服務(wù)最終交付客戶的過程，稱為“價值流”）高度可視化表現(xiàn)形式的一種發(fā)展。價值流圖的勾畫專注于確認非增值活動的來源和可能的優(yōu)先改進活動，一般在3到4個工作日內(nèi)完成?！?S”管理是一種工作場所組織方法，包括五個日文單詞（翻譯成英文就是五個首字母為S的單詞）：“整理”（Sort）、“整頓”（Set in Order）、“清掃”（Shine）、“清潔”（Standardize）和“躾”，即素養(yǎng)（Sustain）。另外，精益六西格瑪方法也在企業(yè)管理中得到廣泛應(yīng)用。精益六西格瑪方法直面企業(yè)產(chǎn)品低質(zhì)量所產(chǎn)生的浪費、不斷走向零缺陷的理念，使其在很多生產(chǎn)領(lǐng)域獲得前所未有的成功。事實上，就方法論層面而言，精益思想是一個開放的體系，只要有益于精益的實現(xiàn)，任何行之有效的辦法都可以注入精益思想，而這些推動組織精益化的工具，為精益管理的實現(xiàn)提供了可能。

理解精益管理，需要打破對現(xiàn)代管理理念的慣性依賴。精益管理雖然在實際操作中強調(diào)漸進、問題解決型的小變革，但實際上卻帶來了對當前管理理念的革命性發(fā)展。與現(xiàn)代管理體系相比較，精益管理更加強調(diào)改善生產(chǎn)減少浪費的責任，關(guān)注變革的過程和過程的變革，以提問的形式探討當前存在的問題，以實驗的形式尋找問題解決方案，以現(xiàn)場學習代替正規(guī)教育培訓以徹底務(wù)實，以切身了解問題并擁有問題解決技能意識的一線生產(chǎn)團隊負責改善流程和執(zhí)行標準化生產(chǎn)，并從現(xiàn)場觀察得來的經(jīng)驗進行管理決策，將現(xiàn)代管理關(guān)注組織縱向結(jié)構(gòu)改為精益管理關(guān)注“橫向的”一個個問題解決小組，以從慢到快的漸進步伐推進精益變革。

除了以上精益政府的直接“理論之源”，科學管理理論、新公共管理理論以及治理理論都是精益思想、精益管理進入政府管理理論的重要基石，這些理論思想的積淀，讓精益政府理論逐漸成為一個較為完整的思想、行為體系。

二、精益政府的理論演進及前沿研究

塞爾茲尼克指出：“人類追求的理想不是過于龐大的政府……相反，理想狀態(tài)是老練的政府，側(cè)重實際條件和共同體需要的政府?！?〔4 〕8精益政府即是對如何建設(shè)“老練的”體現(xiàn)公共價值的政府的新思考。隨著對精益思想和精益管理研究的逐步深入，諸多學者越來越認為，較之企業(yè)，公共部門更需要進行精益管理，以提高公共部門的成效，減少公共資源的浪費。

（一）精益政府理論提出的背景與定位

將精益引入政府治理與企業(yè)家政府的實踐是基本同步的。當奧斯本與蓋布勒于1992年出版《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書之后，向企業(yè)學習的政府部門迅速發(fā)現(xiàn)了精益思想和管理的價值。1993年美國軍方便出臺了“國防制造企業(yè)戰(zhàn)略”“精益航空計劃”等政府指令性活動。此后，企業(yè)家政府、新公共管理理論歷經(jīng)了一系列發(fā)展變革，經(jīng)歷了新公共服務(wù)的反思和2008年全球金融危機后的理論轉(zhuǎn)型，精益思想與管理在政府中的作用也越來越重要，精益政府理論逐步成型。

從公共行政理論發(fā)展脈絡(luò)來講，如果說上世紀90年代奧斯本等人提出的企業(yè)家政府理論是新公共管理理論的1.0版本，經(jīng)過新公共服務(wù)理論對其反思和批判后的豐富與改造是2.0版本，那么，當代的精益政府理論可以稱得上是在二者基礎(chǔ)上汲取精華，更加務(wù)實、理論更加落地的“新公共管理3.0”。新公共管理、企業(yè)家政府理論階段針對的主要是福利國家問題，矛頭直指政府的官僚體制，在公共管理中引入市場競爭，追求“3E”①的標準，這也為之后幾十年新公共管理運動明確了根本任務(wù)——打破官僚制，樹立新的體系。而2.0時期新公共服務(wù)理論則對企業(yè)家政府的理念進行了嚴肅的修正，表面上是嚴厲的批判，實則彌補了新公共管理理論的不足，豐富了其理論內(nèi)涵，“3E”標準變成了“4E”②。當進入新世紀，隨著新公共管理理論在實踐中的深化，企業(yè)家政府的思想遇到了新的問題，即當其不斷削弱官僚體制在政府行為中的作用、將更多社會和市場的力量引入治理的同時，過度市場化的問題也在日益凸顯，作為公權(quán)力的政府部門不僅應(yīng)扮演公共部門“企業(yè)家”的角色，而且應(yīng)在“私有化”基礎(chǔ)上彰顯“公共性”、追求新治理理論論述的“私人主體公共化”，這已成為公共行政理論的共識。因此，新公共管理對于理論的上層建筑的建構(gòu)已經(jīng)遇到了瓶頸，再從宏觀的“應(yīng)然”層面討論政府的“企業(yè)家精神” 空間已經(jīng)不大。轉(zhuǎn)向具體的實踐、討論具體企業(yè)家政府運作問題也成為必然，從而，新公共管理在實踐中必須提供有力的、工具性的對策，而精益政府在工具層面的先天優(yōu)勢可以彌補新公共管理理論的不足，精益政府理論走向政府治理“前臺”從而成為“顯學”也成為可能。

從另一個層面來講，美國學者馬克·莫爾的公共戰(zhàn)略管理三角模型顯示，“公共價值”是政府治理的根本出發(fā)點，政府的各種管理活動應(yīng)當以實現(xiàn)公共價值的具體內(nèi)容為目標；“支持與合法性”關(guān)注利益相關(guān)者，關(guān)注向政府治理行為的有效而充分授權(quán)；“運作能力”則是政府治理具體的行為與活動能力。當三者達到平衡時，政府公共行政的目標就可以成功。反觀20多年來新公共管理理論與實踐，最初的企業(yè)家政府理論將競爭引入政府治理，實際上解構(gòu)了官僚體制下政府治理的權(quán)力架構(gòu)，重新建構(gòu)了一種全新的授權(quán)環(huán)境，基本解決了新公共管理的“支持與合法性”問題；新公共服務(wù)理論對企業(yè)家政府理論的反思與批判，則彌補了后者在“公共價值”層面的缺陷，將政府的“公共性”問題擺上臺面；而在解決了“授權(quán)環(huán)境”和“公共價值”問題之后，政府治理迫切希望尋找不斷提升自身運作能力的出路，精益政府理論適時地擔負起了這一歷史任務(wù)，展開了對政府運作能力的探討。

總之，無論從哪個角度理解精益政府理論，其最大的意義都在于“走向豐富的具體”，其工具領(lǐng)域的成就對于政府治理的意義是不言而喻的。同時，精益政府理論從工具應(yīng)用的實踐和具體問題出發(fā)，認為僅僅從工具層面探討政府治理是無法從根本上解決問題的，繼而繼續(xù)拓展研究范圍，形成了包括精益領(lǐng)導力、精益政策開發(fā)等在內(nèi)的理論體系?？梢哉f，從政府治理的微觀到宏觀，精益無處不在。

（二）精益政府理論的整體系統(tǒng)

精益政府理論的整體系統(tǒng)呈現(xiàn)出其發(fā)展至今的總體框架和基本內(nèi)容，將具體“零散的”精益政府理論知識進一步系統(tǒng)化和邏輯化，為理論的豐富與發(fā)展提供了最為核心的框架。其中，“人員發(fā)展”是一切組織精益變革的核心，也是政府部門精益變革的核心，把“人”放在核心位置是精益變革得以實現(xiàn)的最為根本的動力。在“人員發(fā)展”核心理念的外圍，分別由“哲學理念”“技術(shù)工具”和“管理工具”作為支撐，此三大支撐模塊的均衡發(fā)展是實現(xiàn)人員發(fā)展的基礎(chǔ)。

精益政府理論的核心在于始終圍繞“人員發(fā)展”的目標施以變革。在豐田管理的模式里，總會出現(xiàn)“要造車先造人”的理念。在精益政府的整體系統(tǒng)中，人員發(fā)展指的是構(gòu)建并落實一種能夠培養(yǎng)有力領(lǐng)導者，同時向公務(wù)員隊伍提供必要精益技術(shù)手段的“堅實的框架”。人員發(fā)展并不是指一種方法或工具，不是簡單特指精益的人力資源管理，而是強調(diào)在任何政府公共服務(wù)的任何領(lǐng)域、任何層面的精益變革中，都應(yīng)以人的發(fā)展為核心，真正以人為本，一切指向人的發(fā)展，而非其他功利的目的。

精益政府的哲學理念是精益政府理論的基礎(chǔ)。精益政府的哲學理念回答的是這樣的問題，即：在當前環(huán)境下，政府應(yīng)有的信念究竟是什么？公共服務(wù)的目標又是什么？同時，精益政府的哲學理念不僅對使命、價值觀等問題作出抽象的回答，也對具體的精益變革實踐作出宏觀的指引。更為重要的是，精益政府的哲學理念涉及政府內(nèi)部不同部門、不同團隊的文化問題，這些不同部門、不同層級的政府組織必須深入細致地觀察現(xiàn)有組織文化與精益文化的差異，找出需要改變之處。改變文化確實需要很長時間，但絕不能借此回避政府的精益變革。

精益政府變革的工具是精益政府理論的重要內(nèi)容，對各種工具的創(chuàng)造、完善以及合理性、適用性研究更是精益政府變革實踐的重要基礎(chǔ)。精益政府變革的工具包括“技術(shù)工具”和“管理工具”，二者與“哲學理念”共同支撐人員的發(fā)展。技術(shù)工具是具體的、已開發(fā)或正在開發(fā)的精益方法模型，而管理工具則是與精益政府要求相配套的一整套管理模式。關(guān)于技術(shù)工具，到目前為止，精益政府變革的技術(shù)工具基本上汲取了企業(yè)精益管理的經(jīng)驗，將改善思想、精益思想等一系列實踐經(jīng)驗與政府治理特殊性相結(jié)合，尤其是將針對問題解決的精益六西格瑪管理搬入政府治理，吸收了一大批行之有效的變革工具。關(guān)于管理工具，當前西方精益變革中的政府部門，“通常只專注于效仿那些容易用肉眼看到的工具和實踐方法”，然而，“肉眼看不見的管理系統(tǒng)也更加難以模仿” 〔5 〕5，因此，政府精益變革管理工具的重要性絕不亞于技術(shù)工具，精益變革容易學習掌握的技術(shù)工具并不是精益政府的全部內(nèi)容。提升管理工具與技術(shù)工具的匹配度，從管理思維變革入手改變政府組織發(fā)現(xiàn)問題、應(yīng)對問題、解決問題的傳統(tǒng)思路，輔之以精益的管理手段，是學習和豐富精益政府管理工具的重要任務(wù)。精益政府的管理工具應(yīng)當包括精益領(lǐng)導力、精益人力資源管理、精益會計等。其中精益領(lǐng)導力是對政府精益變革影響最大的關(guān)鍵的因素，“領(lǐng)導水平和管理技巧對精益方法的實施起著重要作用”，并且“精益方法的實施也需要穩(wěn)定的領(lǐng)導層和管理系統(tǒng)” 〔5 〕27 來保障政府公共服務(wù)的持續(xù)改進。因此，對于精益政府管理工具的研究，應(yīng)當聚焦于領(lǐng)導力、人力資源管理等方面，并對其中的重點進行詳細探討。

（三）精益政府理論的研究現(xiàn)狀

精益政府理論的支持者普遍認為，政府應(yīng)該減少 “浪費”和“低效率”，從而為稅收支持的項目和服務(wù)提供全面的更好的服務(wù)和更多的價值。萊恩布雷特盧咨詢集團認為，精益政府是在完成政府服務(wù)中不懈追求消除浪費的目標，它意味著少花錢多辦事。麥肯錫咨詢公司研究團隊認為，“精益管理通過定位組織低效成因，構(gòu)建管理系統(tǒng)和能力素質(zhì)以支撐工作新方式，吸引管理者和職員將持續(xù)改進作為每個人日常工作的一部分，最終幫助公共部門簡化流程” 〔6 〕4，并且，由于“關(guān)注于單一流程可以達成循序漸進的進步，但還是達不到真正和持久的變革” 〔6 〕5，從而創(chuàng)新性地提出公共部門精益管理必須打破“簡單”精益管理的束縛，超出精益僅僅關(guān)注生產(chǎn)流程的邊界，擴展精益的視野，推進變革的五個“鏡像”（詳見圖3）。推動公共部門精益變革應(yīng)“更多依靠高層領(lǐng)導力的參與和更有能力和天分的、更貼近工作和顧客的一線職員，而非專家所驅(qū)動的分析計劃或其他特殊設(shè)計” 〔6 〕6。精益管理下的政府更加重視“培訓培訓師”，提升迅速變革能力，使持續(xù)變革成為政府內(nèi)生動力。另外，他們也提出了“精益管理變革的五階段（5A）模型”，將推進政府精益化具體分解為五個可行時間段：立志（Aspire）、評估（Access）、締造（Architect）、行動（Act）、發(fā)展（Advance）。麥肯錫咨詢公司對精益管理在政府中運用的聚焦研究，一步步提升了精益管理的理論可操作性，精益思想的“持續(xù)改善”不斷重塑著政府治理的思維與方式 〔6 〕7。

圖3 公共部門精益管理變革的五個“鏡像”

學者、企業(yè)乃至美國政府的研究，證明了精益思想可以作為一種普遍的管理理念在各個行業(yè)傳播和應(yīng)用，因而出現(xiàn)了“精益服務(wù)”“精益醫(yī)?！薄熬嬲钡刃赂拍睿嫠枷牒凸芾砣〉昧孙w躍性的發(fā)展。2006年，大衛(wèi)·克林斯、戴夫·萊文、特倫特·沃爾發(fā)表文章討論了“精益生產(chǎn)”“精益辦公”“精益政府”的相關(guān)內(nèi)容，以俄亥俄州辛辛那提市自2003年的精益政府實踐為例，證實了精益思想對地方政府的重要意義，并提出了地方政府精益化變革的挑戰(zhàn)：各種工作流程在不同層級政府中存在重疊，精益行為權(quán)責不定導致“誰說了也不算”或“誰說了都算”，對顧客需求多元化的解釋等，“所有這些地方政府的特征都與精益的哲學與實踐背道而馳” 〔7 〕。大衛(wèi)·德里克海默指出，“精益思想的本質(zhì)是讓政府員工負責重新設(shè)計工作，同時牢記要為顧客提供最好的產(chǎn)品或服務(wù)” 〔8 〕?？稀っ桌眨↘en Miller）認為，精益可以承諾改善政府，有這樣三個原因：（1）精益關(guān)注操作。精益的整個要點就是重新思考我們生產(chǎn)什么的生產(chǎn)方式，提高我們的能力，向我們服務(wù)的顧客提供價值。精益認識到低效存在于我們的系統(tǒng)和操作中，存在于我們設(shè)計的工作方式中。精益不是另一個規(guī)劃模型、測量方法，或者問責制，精益也不是一個口號或者旨在告訴員工做什么，精益實際上側(cè)重于該機構(gòu)的工作。（2）精益在時間、能力和客戶滿意度上有一個可測量的影響。精益項目產(chǎn)生驚人的效果，它們通常只要不到五天就可以完成。（3）精益涉及員工。具體來說，在過程或系統(tǒng)中工作的員工被改善。相對于以往員工可以通過建議的方法來提高自己的表現(xiàn)或參與項目并且僅能看到系統(tǒng)的一部分，精益項目涉及所有的關(guān)鍵參與者在一個系統(tǒng)中（包括“客戶”）來分析和改善整個系統(tǒng) 〔9 〕。與此同時，由于精益聚焦于減少浪費的具體技術(shù)，部分國外學者將精益政府、“精益治理”作為政府治理技術(shù)的新變革，如MarijnJanssena和Elsa Estevez就提出，“精益政府是電子政府發(fā)展的‘第三波”，與治理相關(guān)方協(xié)作是精益政府的核心，且“基于平臺的治理”將有益于這種協(xié)作 〔10 〕。

在近些年的一些文獻中，可以發(fā)現(xiàn)許多學者已開始從理論研究與實證研究兩方面尋找精益管理的優(yōu)勢和缺陷，對精益政府理論進行更加深入的發(fā)掘，不斷探索適合于政府等公共部門的精益管理辦法。2012年，佐伊·拉德納提出了精益政府內(nèi)部服務(wù)流程改進和客戶服務(wù)之間關(guān)系的問題，認為英國政府精益化更多聚焦于內(nèi)部行為流程的改進而相對忽略了客戶，事實上二者理應(yīng)受到同等關(guān)注 〔11 〕。2015年，麥卡恩·里奧、約翰·哈薩德、愛德華·格蘭特、保拉J.海德討論了精益思想在英國國家醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)運作中的重要作用，同時也對精益思想在工作中為什么開始時得到廣泛支持而隨時間推移逐漸被組織成員所冷淡的問題進行了系統(tǒng)的、實證的分析：“規(guī)范的、主流的文獻表明，精益正在迅速地在公共部門領(lǐng)域傳播。對于政府傳統(tǒng)的工作和改善績效的激勵方法，提供了急需的反思?！?〔12 〕同時，他們基于三年來對英國醫(yī)療人員的人類學研究發(fā)現(xiàn)，這些醫(yī)療人員對于“精益”的接受度呈現(xiàn)明顯下滑，他們把這一過程形象描述為“最初的支持，之后被稀釋，最終崩毀”。

總之，精益思想和精益管理已在政府治理領(lǐng)域結(jié)出豐碩成果。目前理論和實踐已經(jīng)開始反思前一階段精益思想與精益管理在公共部門的應(yīng)用，并著力尋找改善精益管理的突破口。當然，政府精細化治理完全照搬企業(yè)的精益管理是不明智的，比如精益思想對于“低成本、零缺陷、持續(xù)改善”的追求是存在矛盾的，零缺陷的治理并不存在，持續(xù)的改善應(yīng)建立在治理過程中的既有缺陷之上。另外，精益政府所應(yīng)確定的公共價值顯然要比精益企業(yè)所提倡的價值更為復雜和深刻，確定政府的公共價值是構(gòu)建精益政府最為復雜的課題。不過應(yīng)當承認，無論是在理論還是在實踐領(lǐng)域，精益思想和精益管理的豐富成果，對于政府公共行政理論走向“宏大”的“精微”都將起到重要作用，對于我國政府治理精益化實踐也具有借鑒意義。

三、精益政府的理論簡評

縱觀精益政府理論的演進過程，可以發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了改善思想、精益思想與精益管理、精益政府三個理論階段。其中，改善思想應(yīng)用于政府治理，主要提供了公共部門改革的“4P”模型，使現(xiàn)場改善思想在政府治理活動中得以落實，初步對政府治理流程進行了改善，并對公務(wù)員隊伍培訓進行了相應(yīng)的探索；精益思想與精益管理階段，其創(chuàng)新在于將精益思想與一些具體的企業(yè)管理工具進行結(jié)合，形成了一套初步的政府精益管理工具，尤其是“精益+六西格瑪”在政府中應(yīng)用的成功，大大拓展了理論研究范圍，使精益政府理論從基本思想轉(zhuǎn)向工具開發(fā)與可行性研究，從此政府精益變革工具成為理論的重點討論領(lǐng)域，也為各國實踐中的政府精益變革提供了最為具體的理論基礎(chǔ)；精益政府理論階段則是理論的成熟階段，它已經(jīng)超出詹姆斯·沃麥克、丹尼爾·T.瓊斯所理解的精益思想與管理，從其所倡導的精益思想五原則中“跳”了出來，全面探討和論述精益政府理論，探討構(gòu)建全面、自覺精益化的政府治理體系，包括政府的精益領(lǐng)導力、精益文化在內(nèi)，其研究內(nèi)容被無限放大，也為未來進一步豐富和發(fā)展精益政府理論不斷積淀著成果。

顯而易見，精益政府理論已經(jīng)描述出一個政府治理自下而上的變革路徑，即從基本的、基層的、簡單的治理流程改進出發(fā)，向上擴展到政府治理文化、領(lǐng)導力等“上層建筑”的精益化，從而帶來政府整體的、持久的變革。從對精益政府理論的全面理解中可以得出許多啟示，尤其是對于我國政府的發(fā)展變革而言有重要意義。在經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸、全球治理問題矛盾尖銳的大環(huán)境下，各國政府面對的問題其實是極為相似的，應(yīng)對措施也有相互借鑒意義。政府向社會和市場“讓利”以釋放活力是解決問題的必然要求，精益政府理論的提出和完善就是在探討政府如何將更多資源轉(zhuǎn)讓供給于社會和市場，如何得到更多的行政資源以獲得更大的治理效果，這種思考是必要的，也是公共行政理論發(fā)展的必然。

不過，我們也應(yīng)當理性地認識到，當前精益政府理論發(fā)展處于初級階段，對于精益政府的理解是比較局限的。大多數(shù)專家學者聚焦于精益管理各種工具在政府治理中的運用，這種工具化的、過分關(guān)注方法論的理論發(fā)展模式有其必然性，但其缺陷也十分明顯。精益政府在理論與實踐中已經(jīng)顯現(xiàn)出“一條腿走路”的“病變”，將精益政府等同于“在政府治理活動中進行精益管理”，嚴重束縛了理論的發(fā)展空間。西方一些學者尤其是政府部門對精益政府理論的理解比較狹隘——將“政府精益管理”③與精益創(chuàng)業(yè)、軟件的敏捷開發(fā)相并列，作為一種非常具體的政府管理工具來看待，認為只有對待當前的政府工作時才應(yīng)使用“政府精益管理”工具，而開發(fā)新任務(wù)、開發(fā)新軟件則應(yīng)換用精益創(chuàng)業(yè)和敏捷開發(fā)工具。

這種對精益政府工具化的理解將造成很多弊病，最嚴重的弊病就是過分關(guān)注工具開發(fā)導致理論儲備不足，在實踐中明顯表現(xiàn)出工具開發(fā)多樣化和實用化。每個針對具體問題的工具在解決問題的同時會產(chǎn)生更多的衍生問題，這些問題本可以在理論的發(fā)展中受到關(guān)注；同時工具的開發(fā)和使用削弱了專家學者、政府部門對“人”的關(guān)注，這就涉及當前精益政府理論向精益領(lǐng)導力、精益文化的轉(zhuǎn)向，關(guān)注人和人的行為將是精益政府成敗的關(guān)鍵。

總之，精益政府不僅僅是政府部門的精益管理，其內(nèi)容應(yīng)涵蓋方方面面，它應(yīng)當成為一種政府存在的模式、一系列政府行為的理念和一套政府理論的范式，代表著政府公共行政理論走向精細化的必然趨勢。從理念到工具，從技術(shù)到思維，精益作為一種完整的認識論和方法論，延續(xù)著上世紀80年代以來對政府的再造嘗試。因此，應(yīng)客觀認識精益政府。首先，相較于企業(yè)管理領(lǐng)域的精益管理理論，精益政府的理論體系尚不完善，從其哲學思想到具體的精益工具系統(tǒng)，都呈現(xiàn)出一種開放的、包容的狀態(tài)，持續(xù)改善成為精益政府理論的標簽。其次，在精益政府實踐領(lǐng)域，西方各國在新公共管理的改革道路上繼續(xù)探索，近十年精益政府的改革也從實踐上證明了新公共管理運動的活力和包容度，無論新公共服務(wù)理論還是治理理論，其合理內(nèi)核都成為了新公共管理運動的理論基石。再次，在預(yù)測精益政府未來的發(fā)展方面，在負責政務(wù)運行職能的基層政府層面，可以進一步大膽創(chuàng)新地提出匠人政府理論，以培養(yǎng)治理匠人作為精益之人的靈魂，既有理論基礎(chǔ)也有現(xiàn)實依據(jù)，對精益政府理論向著“以人的發(fā)展為中心”不斷充實有重大意義。最后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的具體要求和政府改革的現(xiàn)實問題都證明了精益政府理論中國化和在我國推進精益政府改革的必要性和緊迫性，基于放管服改革、清單管理等目前政府改革明確的精益變革路徑方向有一定可行性。

注 釋：

①“3E”，即政府活動的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）。

②“4E”，即“3E”加上社會公平（Social Equity）。

③由于將Lean Government視作一種管理工具，在此也只能將其譯為“政府精益管理”。

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責任編輯 周 榮