張曉飛　潘懷平

〔摘要〕 在行政公益訴訟二元互助監(jiān)督模式下，檢察建議事實上已成為案件終結(jié)的常態(tài)化方式。檢察建議這一監(jiān)督方式有其獨特價值，集中體現(xiàn)為促進正確行使行政權(quán)的鞭策和威懾。但是，這一方式在實踐運行中也面臨法律適用原則性過強、建議內(nèi)容與訴訟請求不夠匹配、訴前調(diào)查核實權(quán)不完善以及相關(guān)配套機制不夠健全等問題，制約其效用的更大發(fā)揮。為此，必須從檢察建議令狀化改革、完善檢察建議內(nèi)容、賦予檢察機關(guān)訴前程序調(diào)查權(quán)、健全監(jiān)督保障機制等四個方面入手進行優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕 檢察機關(guān)，行政公益訴訟，檢察建議，優(yōu)化路徑

〔中圖分類號〕D926.3 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）06-0124-05

作為一種新型訴訟模式，行政公益訴訟旨在保護公共利益和維系行政法律秩序。檢察機關(guān)以憲法賦予的法律監(jiān)督者地位提起行政公益訴訟，旨在促進行政機關(guān)積極履職和糾正行政機關(guān)違法行為。檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前向行政機關(guān)提出檢察建議，形成以公共利益是否得到維護為根本衡量標(biāo)準(zhǔn)的“軟性”靈巧的訴前程序與“剛性”后盾的訴訟程序兩個單元，體現(xiàn)為既相互獨立，又互為支撐、相互銜接的“檢察建議、行政公益訴訟”二元互助監(jiān)督模式。實踐證明，訴前檢察建議程序具有必要性和特定性，已成為行政公益訴訟必要的制度設(shè)計和常規(guī)手段，并成為案件終結(jié)的常態(tài)化方式。但是，目前理論層面對檢察建議價值定位的認(rèn)識不夠深入，實踐層面上的運行機制亦存在一些缺陷，這在很大程度上制約行政公益訴訟檢察建議的常態(tài)化運行和功能的充分釋放。因此，很有必要進一步探究行政公益訴訟檢察建議的實質(zhì)，合理進行制度安排，規(guī)范其行使的權(quán)限和內(nèi)容，從而充分發(fā)揮其最佳效果。

一、行政公益訴訟檢察建議的價值意蘊

行政公益訴訟檢察建議是一種以訴訟為后盾的前后匹配的“強化版”的檢察監(jiān)督模式，其價值主要體現(xiàn)在以下五方面：

（一）自我救贖”的警示。按照我國憲法定位，在國家權(quán)力層級化結(jié)構(gòu)模式下，檢察權(quán)在人大監(jiān)督下與行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)平行設(shè)置，檢察權(quán)是國家權(quán)力設(shè)置中監(jiān)督其他權(quán)力的權(quán)力，對行政權(quán)進行直接監(jiān)督是其應(yīng)有之義和應(yīng)盡之責(zé)。當(dāng)然，這種監(jiān)督不是替代和直接干預(yù)，要遵循權(quán)力之間的邊界劃分和職能分工、制衡。從現(xiàn)代行政法理論看，行政權(quán)作為公共利益的主要代表，基本任務(wù)在于保護公共利益，實現(xiàn)公共政策。相較于檢察機關(guān)，行政機關(guān)在保護公共利益上的政策性、專業(yè)性、靈活性等特點突出，在公共利益救濟中便捷高效的優(yōu)勢明顯。作為現(xiàn)代社會典型公共問題之一的環(huán)境問題，因其常常具有多樣性、系統(tǒng)性、綜合性、動態(tài)性、科技性、復(fù)雜性和不確定性，對這一問題的有效處理主要直接賴于積極、靈活、富有效率的行政權(quán)，而非立法權(quán)和司法權(quán) 〔1 〕。正是基于保持檢察權(quán)的謙抑性，體現(xiàn)對行政自主權(quán)的尊重，在行政公益訴訟制度的建構(gòu)上，以行政權(quán)為主導(dǎo)設(shè)計制約機制，將檢察權(quán)的監(jiān)督和糾錯置于行政機關(guān)自我糾正之后，先行通過檢察建議方式向可能存在違法或不當(dāng)行為的行政機關(guān)發(fā)出“警示”，形成一種倒逼機制，以外部壓力督促行政機關(guān)對自身行為進行認(rèn)真檢視，并自覺履行或者整改、調(diào)整相關(guān)行政行為，實現(xiàn)自我控制，為行政機關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢，救濟受損的公共利益起到了拾遺補缺的作用。恰如有的學(xué)者所言，行政公益訴訟的價值更在于“通過公益訴訟的威懾性，讓疲軟的行政執(zhí)法剛性化，讓肆意的侵犯公共利益的行為收斂起來?！?〔2 〕

（二）“先禮后兵”的尊讓。檢察機關(guān)行政公益訴權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間構(gòu)成職能分工、配合制約的憲法法律關(guān)系。這一關(guān)系定位內(nèi)涵著檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間在程序上相互尊讓關(guān)系的原則性要求。行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)在行使中既要相互尊重對方的公權(quán)力，又要在硬法規(guī)范前提下體現(xiàn)軟法規(guī)范的情感疏通、凝聚共識、程序緩沖、相互協(xié)作等功能 〔3 〕。實踐中多數(shù)行政公益訴訟案件在訴前程序通過檢察建議即得到有效解決。檢察建議程序相對于訴訟、復(fù)議更為“溫和”，秉持了“先禮后兵”的理念原則。這種先柔后剛、剛?cè)岵霓k案方式，既利于節(jié)約司法資源，強化公益保護的剛性，優(yōu)化社會治理，及時解決問題，更利于充分尊重行政權(quán)的運行規(guī)律，維護行政機關(guān)的“顏面”，激發(fā)行政機關(guān)主動糾錯的積極性、主動性，對相關(guān)行政機關(guān)來說，可接受度、執(zhí)行率更高，起到的監(jiān)督效果、社會效果更好，已成為有效的結(jié)案方式，在整個行政公益訴訟中具有舉足輕重的地位。

（三）強制而非命令的督促。檢察建議是中國特色檢察權(quán)中的一項功能性權(quán)力，構(gòu)成實施法律監(jiān)督不可或缺的內(nèi)容。國家權(quán)力最本質(zhì)的特征在于其強制性，作為法律賦予檢察機關(guān)的一項權(quán)力，檢察建議理應(yīng)具有一定的強制性。唯有如此，才能對行使對象產(chǎn)生實施或不實施一定行為的效力。當(dāng)然，不同權(quán)力的強制性表現(xiàn)形式各異，自然其強制力程度亦有差別。從檢察建議的內(nèi)在要求以及同其他檢察權(quán)權(quán)能的對比上講，檢察建議的強制力相對較弱，是一種“建議”而非“命令” 〔4 〕。這里的命令是自上而下發(fā)布的權(quán)威性、指揮性和強制性的公文。在我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，檢察機關(guān)與行政機關(guān)位階平行，其間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但并不能因此而消解、否定檢察建議應(yīng)有的強制性。雖說檢察建議沒有生效司法文書那樣的強制執(zhí)行力，也不能作為其他主體主張權(quán)力的依據(jù)，但卻是一種基于其權(quán)威性、威懾性的“軟強制”。就行政公益訴訟檢察建議來說，其強制性體現(xiàn)為被監(jiān)督對象面對檢察建議必須啟動自查自糾程序，并以書面形式予以回復(fù)，否則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這基于檢察建議的權(quán)力監(jiān)督屬性，其強制性源于法律的強制力而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的命令。

（四）程序啟動與實體處理的權(quán)能兼具。王萬華教授認(rèn)為行政公益訴訟檢察建議具有對案件實體問題作出結(jié)論性判斷的特殊屬性，突破了檢察權(quán)作為程序權(quán)的傳統(tǒng)認(rèn)識，實際上檢察機關(guān)在訴前程序中獲得了具有附條件的實體處理權(quán)限 〔5 〕。沈巋教授認(rèn)為立法不僅在程序?qū)用尜x予檢察機關(guān)行使行政公益訴權(quán)的主體資格，而且在實體層面賦予檢察機關(guān)對于侵害者作為或不作為的請求權(quán)。由于“訴前程序”具有獨立性，并非一定與“訴”勾連，其實就是檢察機關(guān)向行政機關(guān)行使請求權(quán)的過程，提出的檢察建議實際上就是行使請求權(quán)的一種方式。因此，從規(guī)范意義上講，行政機關(guān)有積極回應(yīng)檢察建議的義務(wù)，而不是事實上迫于檢察機關(guān)的壓力 〔6 〕。這兩位學(xué)者著眼于檢察建議內(nèi)容和權(quán)能屬性的深入分析，跳出了檢察權(quán)為程序權(quán)的慣性思維窠臼，對于廓清行政公益訴訟檢察建議的屬性和價值內(nèi)涵大有裨益。在法理上，請求權(quán)居于權(quán)利作用發(fā)揮的樞紐，兼具實體和程序的雙重性質(zhì)，它“不僅表明一種客觀上（實體法）的權(quán)利，而且也表明一個特定人針對他人的特定請求權(quán)可以通過訴訟來主張和執(zhí)行，它首先說明一種實體法地位，同時也表明了程序上的功能?！?〔7 〕322在行政公益訴訟中，請求權(quán)具體表現(xiàn)為請求行政機關(guān)履行法定職責(zé)、撤銷或部分撤銷違法作出的行政行為、停止違法采取的行動或措施、解除或變更違法的協(xié)議，以及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等形式。行政公益訴訟檢察建議不同于普通的檢察建議，兼具程序啟動與實體處理權(quán)能。當(dāng)然，這種權(quán)能本身具有處斷性，不能直接撤銷或變更失范的行政行為。

（五）協(xié)同推進依法行政的重要牽引力。檢察機關(guān)之所以提起行政公益訴訟，旨在督促行政機關(guān)依法及時解決侵害公益的突出問題，與以維護社會公益為重任的行政權(quán)在本質(zhì)上具有同質(zhì)性，因此，兩個機關(guān)的目標(biāo)一致。近年來行政公益訴訟檢察建議之所以復(fù)采率高、落實效果好的原因就在于此。一方面由于通過檢察建議督促有關(guān)行政機關(guān)積極履職，提醒其對自身作出的行為或決定重新慎重思考，達成共識，消解分歧，進而改變原決定，不僅起到了高效的“過濾”器作用，而且是對行政權(quán)的補充和加強。最高人民檢察院與國土資源部聯(lián)合發(fā)布并積極實施的《關(guān)于加強協(xié)作推進行政公益訴訟，促進法治國土建設(shè)的意見》，便是兩個機關(guān)良性互動、加強協(xié)作溝通、促進法治政府建設(shè)的成功范例。另一方面，由于行政權(quán)在運行中往往受制于某些因素的制約，經(jīng)常會遇到一些想為而難為的公益事項或案件，并非他們完全不作為。如地方黨政干預(yù)，相關(guān)企業(yè)、單位不配合，加之有些公益事項量大面廣，牽扯部門多，協(xié)調(diào)難度大，尤其是生態(tài)環(huán)境保護問題處理難度更大，致使有關(guān)執(zhí)法部門“勢單力薄”，積極作為困難較多。行政公益訴訟檢察建議有助于克服行政機關(guān)自我規(guī)制的惰性，而且為行政機關(guān)借力發(fā)力，順勢而為，主動履職，實現(xiàn)“多贏”提供了良好契機和動力。

二、抑制行政公益訴訟檢察建議功用的問題檢視

（一）法律適用過于原則。目前行政公益訴訟檢察建議沒有明確具體的法律規(guī)定。實踐中，檢察機關(guān)主要依據(jù)《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）、《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》（以下簡稱《意見》）三個文件，以及最高人民法院和最高人民檢察院2018年3月發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下稱《解釋》）。這些規(guī)定一方面原則概括，缺乏上位法的明確規(guī)定，配套機制和具體操作細則欠缺，制度供給不足，不僅導(dǎo)致規(guī)范的效力層次較低，而且在有關(guān)檢察建議的效力、提出程序、監(jiān)督方式以及保障救濟措施等方面均為空白。另一方面，從法律邏輯上看，這些規(guī)定的“法化”程度較低，沒有完全以法治思維構(gòu)建整體運行機制，在功能上過多體現(xiàn)為檢察系統(tǒng)主導(dǎo)的國家權(quán)力內(nèi)部的制約拘束 〔8 〕。并且，作為內(nèi)部規(guī)范性文件，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）僅就檢察機關(guān)內(nèi)部如何規(guī)范制約檢察建議進行了較為明確統(tǒng)一的規(guī)定，而對檢察建議的效力、執(zhí)行和保障等深層次制約問題尚未根本解決。由于法律規(guī)范的具體指引缺失，制度保障缺位，致使檢察建議的法律效果在實踐中不確定，變成被監(jiān)督對象的自主選擇。

（二）建議內(nèi)容與訴訟請求匹配不到位?！兑庖姟返?3條明確規(guī)定，“檢察機關(guān)起訴時提出的撤銷或者部分撤銷行政違法行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)的訴訟請求應(yīng)當(dāng)與向行政機關(guān)發(fā)出的檢察建議內(nèi)容相匹配?！比欢谵k案實踐中，有的檢察建議事實證據(jù)材料不足，內(nèi)容比較空泛，問題認(rèn)識不清，定性定位不準(zhǔn)，問題癥結(jié)不明確，建設(shè)性、針對性、操作性的意見建議少，缺乏整改落實的實質(zhì)內(nèi)容，致使行政機關(guān)在落實中不知所措，嚴(yán)重影響檢察建議的正當(dāng)性和權(quán)威性；有的檢察建議事實把握不準(zhǔn)，論證不夠嚴(yán)謹(jǐn)，分析不夠深入，措施不盡合理，弱化了檢察建議的認(rèn)同度和實踐效果，導(dǎo)致與將來可能提出的訴訟請求的內(nèi)容缺乏關(guān)聯(lián)，前后要求難以對接，甚至對立沖突。究其根源，不僅在于檢察人員未能嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定要求認(rèn)真調(diào)查取證，更為重要的在于，檢察機關(guān)對行政機關(guān)是否履職、履職程度及整改到位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明，判定不準(zhǔn)。由于行政主體不同，職責(zé)也各異，因而客觀上亦難以確定一個明確、具體的履職標(biāo)準(zhǔn)。

（三）訴前調(diào)查核實權(quán)亟需健全。盡管《實施辦法》第33條賦予檢察機關(guān)訴前對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為可以采取調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種方式進行調(diào)查核實的權(quán)力，但該條規(guī)定的范圍不明確，有關(guān)調(diào)查核實權(quán)的具體內(nèi)容、程序以及權(quán)力行使的邊界難以確定，在具體操作上存在許多困難。同時，因程序性保障措施缺乏，調(diào)查核實權(quán)強制力自然不足?！秾嵤┺k法》對不予配合的情形并未設(shè)定救濟性保障措施，加之辦法本身并非法律，也難以設(shè)定法定配合義務(wù)和相應(yīng)法律責(zé)任，實踐中以各種軟方式不配合的現(xiàn)象屢見不鮮。另外，調(diào)查核實手段主要以調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員為主，很少采取鑒定、評估、審計和收集書證、物證、視聽資料等方式，而勘驗物證、現(xiàn)場和咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等調(diào)查核實手段缺乏程序性和資金性保障措施，直接影響檢察建議對損害結(jié)果及與其行政行為之間因果關(guān)系的認(rèn)定。

（四）配套機制不盡完善。在實踐中，行政公益訴訟檢察建議之所以會遇到一些尷尬，除其自身原因外，一個重要的原因是工作保障機制不健全。其一，跟蹤反饋機制不到位。由于缺乏一套嚴(yán)格的檢察建議反饋、落實、跟蹤、督促等方面的程序規(guī)則，有些檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，跟蹤監(jiān)督和跟進調(diào)查缺乏力度，“只開花、不結(jié)果”，一發(fā)了事，滿足于“收到回復(fù)”，對行政機關(guān)表面逢迎、敷衍回復(fù)、整改不徹底、不依法履職、不及時糾正違法等問題未能及時有效督促，甚至置之不理，導(dǎo)致檢察建議流于形式。其二，救濟機制缺乏。由于行政機關(guān)的社會管理事務(wù)復(fù)雜多樣，而且有些在專業(yè)性和技術(shù)性上很強，不可能保證每項檢察建議都正確無誤，如果建議存在錯誤，行政機關(guān)有異議不予采納，對此如何處理，現(xiàn)行相關(guān)制度未有明確具體的路徑指引。其三，溝通協(xié)調(diào)機制不暢。有的檢察機關(guān)與被監(jiān)督者之間缺乏有效溝通，尤其是與社會組織間的聯(lián)系更少，致使部分檢察建議往往不被理解、不予配合甚至產(chǎn)生分歧。有的檢察建議涉及多個部門，多份檢察建議發(fā)往多個單位，缺少牽頭單位，難以形成工作合力。此外，還有檢察建議在公開透明、監(jiān)督保障以及報送備案等方面存在一定缺失，有很大的改進空間。

三、行政公益訴訟檢察建議的優(yōu)化路徑

（一）推進檢察建議令狀化改革實踐。檢察令狀是檢察機關(guān)在依法履行法律監(jiān)督職權(quán)中，對被監(jiān)督者發(fā)出的具有強制執(zhí)行力的法律監(jiān)督性文書 〔9 〕。檢察令狀源于英國的司法令狀制度，其形式主要有禁止令、阻止令和執(zhí)行令，功能在于禁止、阻止行政機關(guān)作出或執(zhí)行特定決定，命令行政機關(guān)履行法定義務(wù)。這一監(jiān)督方式通常是在權(quán)益保護緊迫，或者相對人已窮盡其他法律救濟手段的情況下才適用 〔10 〕139-148。司法令狀制度在大陸法系和英美法系國家均有所運用。借鑒西方國家這一制度，對我國檢察建議進行適合國情的令狀化改革，意在以立法形式明確檢察建議的法律約束力，在程序上強制被監(jiān)督者落實監(jiān)督意見，破解目前檢察建議所處的尷尬境地和面臨的困境，彌補其疲軟乏力的弊端，而并非在內(nèi)容上賦予檢察建議的強制執(zhí)行力。近年來一些地方進行了積極探索，如陜西省漢中市南鄭區(qū)人民檢察院以司法令狀為樣板，細化檢察建議種類，推出“令狀式檢察建議” 〔11 〕。一些地方檢察機關(guān)積極爭取人大支持，強化檢察建議的權(quán)威性。如江蘇省昆山市人大常委會出臺《關(guān)于在公益訴訟中進一步加強“檢察建議”的決議》，支持市檢察院在公益訴訟中實施“檢察建議”分級分類探索，建立“司法令狀式”檢察建議 〔12 〕。連云港市海州區(qū)人大常委會作出《關(guān)于提升檢察建議質(zhì)效的若干規(guī)定》，明確界定檢察建議的內(nèi)涵、類型，詳實規(guī)定檢察建議的落實、報備及跟蹤問效等制度 〔13 〕。綜合這些理論和實踐的分析，推進檢察建議令狀化改革，著力點應(yīng)放在立法層面。從遠期看，應(yīng)盡快制定《公益訴訟法》，以法律形式規(guī)范完善檢察建議的適用范圍、主要內(nèi)容、基本形式和簽發(fā)程序，明確執(zhí)行、監(jiān)督保障和救濟途徑等具體規(guī)則，使訴前檢察建議真正成為法定的名副其實的解決行政公益訴訟的基本方式。從近期來說，應(yīng)盡快修改完善《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》等法律的相關(guān)內(nèi)容，將有關(guān)公益訴訟檢察建議的司法解釋、檢察機關(guān)的內(nèi)部規(guī)范性文件以及實踐中的有效做法上升為法律，在這幾部法律中分別對民事和行政公益訴訟適用檢察建議的具體問題明確加以規(guī)定。與此同時，最高人民檢察院要重新修訂《規(guī)定》，有條件的地方可通過地方立法明確檢察建議的法律地位、法律效力，推行“檢察建議”分級分類管理，對不作為類行政公益訴訟案件探索使用監(jiān)督令狀的監(jiān)督方式。

（二）完善檢察建議內(nèi)容。作為行政公益訴訟法定必經(jīng)前置程序的核心內(nèi)容，檢察建議的質(zhì)量直接決定著訴訟程序的是否啟動。提出檢察建議應(yīng)建立在充分調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，且與提起公益訴訟時訴訟請求的主要內(nèi)容基本一致。一要建立說理釋法制度，保證檢察建議的合理性和正當(dāng)性，提高檢察建議的說服力和執(zhí)行力。確保監(jiān)督者自己理直氣壯，而且被監(jiān)督者亦心悅誠服。檢察建議的內(nèi)容應(yīng)注重案件事實及法律依據(jù)的說理和論證，做到闡述事實客觀、真實、準(zhǔn)確，證據(jù)充分，分析透徹，說理有理有據(jù)，提出建議明確、具體并富有針對性、前瞻性和可操作性。二要明確實質(zhì)內(nèi)容。根據(jù)《意見》第9條的規(guī)定，訴前檢察建議應(yīng)載明行政違法構(gòu)成的認(rèn)定和依法正確履職的建議，這兩項要求體現(xiàn)了檢察機關(guān)啟動監(jiān)督程序的基礎(chǔ)和履行監(jiān)督職責(zé)的實質(zhì)內(nèi)容。提出檢察建議時不能僅僅依據(jù)初步證明材料判定公共利益的受損狀況，必須取得確實充分的證據(jù)材料，否則難以全面、準(zhǔn)確判斷行政機關(guān)是否依法正確履職，這不僅直接影響檢察建議的針對性和有效性，而且關(guān)系到檢察機關(guān)提起訴訟后的審判結(jié)果以及面臨的監(jiān)督風(fēng)險?！? 〕除上述實質(zhì)問題外，還應(yīng)當(dāng)加強檢察建議制作和管理的規(guī)范化，統(tǒng)一格式，嚴(yán)格制發(fā)主體、效力級別、審批手續(xù)、登記備案等管理。

（三）賦予檢察機關(guān)訴前程序調(diào)查權(quán)。訴前調(diào)查權(quán)是行政公益訴權(quán)的派生及其行使的基礎(chǔ)。行政公益訴訟關(guān)涉公共利益，且常常損害嚴(yán)重，檢察機關(guān)只有認(rèn)真調(diào)查取證，才能掌握行政違法的事實，才能提出有說服力和影響力的檢察建議，進而才會引起行政機關(guān)的認(rèn)真對待并積極糾正違法行為或者履行法定職責(zé)，同時又能為公益訴訟的提起提供堅實的事實依據(jù)。鑒于行政公益訴訟與刑事訴訟和民事訴訟的區(qū)別，以及檢察機關(guān)與行政機關(guān)的性質(zhì)、行政公益訴訟的目的、行政執(zhí)法的特點和訴訟經(jīng)濟等諸多因素的綜合考量，《實施辦法》第33條設(shè)定了檢察機關(guān)訴前程序調(diào)查權(quán)的行使原則，即以調(diào)取行政執(zhí)法證據(jù)為主、依職權(quán)補充調(diào)查為輔，并列舉了檢察機關(guān)調(diào)查核實證據(jù)的7項措施。同時要求，檢察機關(guān)調(diào)查核實證據(jù)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施，行政機關(guān)及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合檢察機關(guān)調(diào)查核實有關(guān)情況。按理說，這些規(guī)定無可厚非，但出于確保檢察機關(guān)充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，以及實現(xiàn)訴前程序與訴訟程序有效銜接的考慮，調(diào)查核實不能僅僅依靠行政執(zhí)法證據(jù)，應(yīng)當(dāng)加強其與履職需要相對稱的自行調(diào)查取證職權(quán)。同時，還應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)強制性調(diào)查權(quán)。如果僅從檢察機關(guān)公權(quán)力屬性和訴訟公正的角度看，給予檢察機關(guān)強制性調(diào)查權(quán)有悖法理。為了克服被調(diào)查人以及有關(guān)單位和個人不予配合的問題，有必要賦予檢察機關(guān)強制性調(diào)查權(quán)。一方面，檢察機關(guān)在行使訴前程序調(diào)查權(quán)時，可以適用《行政訴訟法》第59條的規(guī)定，對無故拖延、拒絕或者妨礙協(xié)助調(diào)查的義務(wù)人提請人民法院采取妨礙訴訟的強制措施。另一方面，體現(xiàn)行政權(quán)與檢察權(quán)雙方權(quán)力的平衡，可參照我國《行政強制法》關(guān)于行政強制措施方式的規(guī)定，賦予檢察機關(guān)適當(dāng)?shù)?、有限的強制性手段。此外，還應(yīng)制定檢察機關(guān)調(diào)查核實辦法，細化調(diào)查取證程序，防止檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的恣意。

（四）健全監(jiān)督保障機制。行政公益訴訟檢察建議能否取得良好效果，取決于相關(guān)工作機制是否完善。一要建立跟蹤督查機制。衡量行政機關(guān)是否實質(zhì)性履職盡責(zé)，既有行為標(biāo)準(zhǔn)，又有結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅從是否回復(fù)來判斷，關(guān)鍵是要及時跟蹤監(jiān)督檢察建議的落實情況，并由此加以全面、客觀、合法的判定。二要建立約談機制。近些年，一些地方檢察機關(guān)創(chuàng)新工作模式，探索建立檢察建議約談制度，并取得了一定成效 〔14 〕。針對行政機關(guān)隨意應(yīng)付檢察建議或者在法定期限內(nèi)不回復(fù)檢察建議的突出問題，檢察機關(guān)以“面對面”的方式，與行政機關(guān)相約座談，闡釋檢察建議的內(nèi)容，明確行政行為存在的問題，聽取行政機關(guān)的解釋，共同研究整改措施，使其正確、清晰地認(rèn)識到自身行為是否違法以及應(yīng)如何回復(fù)檢察建議和整改落實，從而實現(xiàn)訴前程序的目的。否則，對仍不落實檢察建議的及時提起公益訴訟。三要建立執(zhí)行救濟機制。定期向人大及其常委會報送行政機關(guān)對檢察建議的回復(fù)與落實情況，對被監(jiān)督者不落實檢察建議的，可以通報其上級、提請人大進行監(jiān)督，構(gòu)成違紀(jì)違法的，移送有關(guān)機關(guān)處理。同時，完善權(quán)利救濟途徑，被監(jiān)督者如對檢察建議存有異議時，可申請復(fù)議復(fù)核。四要建立公開機制。推行檢察建議文書公開制度，以檢察公告方式設(shè)定檢察建議的公告期和公告的程序效力，進一步擴大檢察建議的透明性、公正性以及其輻射和威懾效應(yīng)，提升檢察建議的實際效果。同時，定期向社會公開發(fā)布行政機關(guān)回復(fù)和落實檢察建議的情況，發(fā)揮社會監(jiān)督的功能。五要普遍建立評估、鑒定等辦案費用保障機制。設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項資金，破解環(huán)境公益訴訟高成本難題。借鑒一些地方關(guān)于環(huán)境公益訴訟的探索經(jīng)驗，將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項繳入專戶或基金進行管理，主要用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，同時還可以支付其他提起環(huán)境公益訴訟的原告在訴訟中所需的調(diào)查取證、專家咨詢、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估等必要費用 〔15 〕。這些做法已被最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》吸收認(rèn)可，目前需要進一步落實和普遍推廣。同時，建立專門的公益損害評估鑒定機構(gòu)，規(guī)范評估鑒定行為，完善鑒定程序，合理鑒定標(biāo)準(zhǔn)以及收費標(biāo)準(zhǔn)，走出環(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”的尷尬困境。

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責(zé)任編輯 楊在平