張麗麗

(西安理工大學 人文與外國語學院，陜西 西安 710054)

2018年4月27日，《中華人民共和國英雄烈士保護法》(以下簡稱《英雄烈士保護法》)正式通過，并于2018年5月1日起正式施行?！队⑿哿沂勘Ｗo法》第25條授權(quán)檢察機關可以就侵害英雄烈士各項權(quán)益并進而損害社會公共利益的行為提起英烈保護公益訴訟。法院系統(tǒng)亦對《英雄烈士保護法》高度重視，已經(jīng)受理多起英烈保護公益訴訟案件。但是，檢察機關在提起英烈保護公益訴訟之前，應先履行訴前程序。公益訴訟的訴前程序是指檢察機關在向法院提起公益訴訟前，通過特定方式，針對特定對象提起的前置性必經(jīng)程序。訴前程序是一種公益訴訟過濾程序，其實質(zhì)是連接檢察機關與行政機關、社會組織，融合外部監(jiān)督與內(nèi)部糾錯的復合型公益保護模式。在英烈保護公益訴訟訴前程序的深化過程中，應結(jié)合公益訴訟試點工作的實踐，以現(xiàn)有法律、司法解釋及相關規(guī)范性文件為基礎，立足于英烈保護公益訴訟的特殊性，凝練英烈保護公益訴訟訴前程序的制度體系。

一、英烈保護公益訴訟訴前程序的規(guī)范依據(jù)

(一)英烈保護公益訴訟訴前程序的制度背景

《關于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱《授權(quán)決定》)正式開啟了公益訴訟的試點工作，檢察機關開始在部分地區(qū)享有公益訴權(quán)?！妒跈?quán)決定》首次就檢察機關提起公益訴訟設置了訴前程序。其后，最高人民檢察院通過一系列規(guī)范性文件，就公益訴訟的目標原則、主要內(nèi)容、方案實施和工作要求等做出了規(guī)定，對訴前程序的提起方式、相關機關、組織在訴前程序提起后的義務等具體問題也做出了具體和細致的規(guī)定。在公益訴訟的試點工作開展兩年之后， 2017 年最新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》肯定和延續(xù)了上述規(guī)定。2018年2月通過的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)在第13條進一步將民事公益訴訟訴前程序中督促和支持法律規(guī)定的機關和有關組織起訴的方式具體化為發(fā)布公告，并延續(xù)了30日公告期的規(guī)定。第21條則將檢察機關檢察建議督促行政機關履行職責的履職和書面回復期限，從《試點方案》所規(guī)定的1個月延長為2個月，并規(guī)定了15日的特殊履職和書面回復期限?！稒z察公益訴訟解釋》的相關規(guī)定是我國公益訴訟訴前程序的最新法律依據(jù)，在英烈保護公益訴訟訴前程序的實踐運行中，按照新法優(yōu)于舊法的一般原理，應優(yōu)先適用《檢察公益訴訟解釋》第13條和第21條的規(guī)定。

雖然在提起方式、針對對象以及功能等方面存在諸多不同，民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴前程序在程序分流、節(jié)約資源、實現(xiàn)公共利益保護的目的方面卻殊途同歸。在民事公益訴訟訴前程序中，建立在公權(quán)力不應過度介入私權(quán)利的理念上，檢察機關作為主體提起民事公益訴訟僅具有輔助性和補充性，而在行政公益訴訟訴前程序中，檢察機關提起公益訴訟卻對違法行使職權(quán)或不作為的行政機關產(chǎn)生威懾，具有保障公共利益實現(xiàn)的作用。針對違法行使職權(quán)或不作為的行政機關，檢察機關要求其在一定期限內(nèi)糾正違法行為或者履行法定職責，從而盡可能通過行政執(zhí)法權(quán)的行使達到對公共利益的維護，最終只有在行政權(quán)的圖譜內(nèi)無法保護公共利益的情況下，才可提起行政公益訴訟。從理論上講，經(jīng)過訴前程序之后，民事公益訴訟必然發(fā)生，主體可能是法定機關或組織，或者是檢察機關；而行政公益訴訟則可能因為行政機關主動履行法定職責糾正違法行為而得以避免。現(xiàn)如今，檢察機關提起公益訴訟試點已經(jīng)結(jié)束，公益訴訟訴前程序已成為我國制度化的客觀實在和司法實踐中的常態(tài)化運行程序。

從公益訴訟兩年的試點情況來看，根據(jù)已公布的數(shù)據(jù)，相比而言，行政公益訴訟訴前程序的運行效果更好。在行政公益訴訟中，訴前程序已成為主角與中心，既避免了司法資源的耗費，也促進了行政機關依法行政?！队⑿哿沂勘Ｗo法》施行后的行政公益訴訟司法實踐也印證了檢察機關通過訴前程序維護英烈相關權(quán)益的案件效果，如湖南省長沙市望城區(qū)檢察院保護郭亮烈士故居案[2]、河北省張家口市懷來縣人民檢察院開放烈士陵園和保護董存瑞烈士形象行動[3]，浙江省義烏市檢察院保護消防烈士案[4]，均通過行政公益訴訟訴前程序，以檢察建議的方式督促行政機關進行整改，促進行政機關依法行政，并且均已達到維護英烈權(quán)益，保護公益之目的。

(二)英烈保護公益訴訟訴前程序立法梳理

縱觀現(xiàn)有立法、司法解釋和規(guī)范性文件，均將訴前程序的案件范圍限定在針對幾種特定類型違法行為的案件，并不包括侵害英烈權(quán)益的違法行為，這是否表明檢察機關在侵害英烈權(quán)益的公益訴訟中無權(quán)啟動訴前程序呢？法律解釋學認為，對任何法律條文的解釋均應從文義解釋入手，因為文義是立法意圖的直接載體?！暗取弊钟糜诹信e之后有兩種相反的含義：一是表示“列舉未盡”；二是進行列舉后的收尾，如“長江、黃河、黑龍江、珠江等四大河流”。2004年最高人民法院發(fā)布《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(法〔2004〕96 號)，在該會議紀要的 “法律規(guī)范具體應用解釋問題”部分，最高人民法院明確規(guī)定了法律規(guī)范中的“等”屬于不完全列舉，其表示法律規(guī)范明文列舉的事項以外的并與列舉事項類似的事項。該會議紀要屬于最高人民法院發(fā)布的規(guī)范性文件，應有普遍適用性和指導性。因此，筆者認為，現(xiàn)有立法、司法解釋和規(guī)范性文件中關于對“等損害社會公共利益的行為”的理解應不僅僅局限于其所列舉的特定行為，而應包括侵犯英烈利益的行為。另外，《檢察公益訴訟解釋》和《民事訴訟法》中公益訴訟訴前程序的履行對象均為“法律規(guī)定的機關和有關組織”，而根據(jù)《英雄烈士保護法》的規(guī)定，檢察機關應首先征求烈士近親屬意見，在明確其不提起民事訴訟的情況下才提起公益訴訟，這是否屬于檢察機關在履行訴前程序呢？筆者認為，《英雄烈士保護法》是效力位階高于《檢察公益訴訟解釋》的法律，同時，與《民事訴訟法》相比，《英雄烈士保護法》屬于特別法，因此，其有權(quán)將英烈保護公益訴訟訴前程序的履行對象范圍擴大至英烈近親屬。在江蘇淮安市檢察院訴曾某侮辱消防烈士謝某案中，在對曾某提起民事公益訴訟之前，檢察機關就已先通過訴前程序確認了謝某烈士的近親屬不提起民事訴訟的前提事實[3]。在煙臺市人民檢察院訴徐某侮辱消防烈士案中，檢察院也是在征求了烈士近親屬的意見之后提起的公益訴訟[4]。綜上，從理論上講，我國的英烈利益保護公益訴訟既可以是民事公益訴訟，也可以是行政公益訴訟。檢察機關在提起英烈利益保護公益訴訟之前，有權(quán)提起訴前程序，其中包括征詢英烈近親屬是否提起民事訴訟的意愿。

二、英烈保護公益訴訟訴前程序的正當基礎

(一)檢察權(quán)的謙抑性

檢察機關作為法律監(jiān)督機關的性質(zhì)決定了其不同于普通訴訟的原告，具有特殊身份。在公益訴訟中，檢察機關是在以公共利益保護為目的履行法律監(jiān)督職能。監(jiān)督者與被監(jiān)督者在權(quán)力層次上的高低次序決定了法律監(jiān)督權(quán)是具有單向性的國家公權(quán)力，容易出現(xiàn)不當擴張和濫用等問題。因此，為避免權(quán)力過度擴張，檢察權(quán)在介入公益訴訟時應當遵循謙抑性原則，堅持有限性和補充性的介入。具體來講，在公益訴訟中，檢察機關應扮演支持者與補充者的角色，應在沒有適格主體或適格主體不愿訴、不能訴或不敢訴的情況下，擔負起提起公益訴訟的責任。在公益訴訟中充分發(fā)揮檢察權(quán)的謙抑性，可以在節(jié)約有限司法資源的同時，充分發(fā)揮執(zhí)法者和相關社會組織的能動性。另外，社會管理領域內(nèi)的輔助原則也可以為檢察權(quán)的謙抑性提供理論支撐。輔助原則的要義是，級別高的組織在處理事務時的位序居于較低級別的公眾和組織之后，只有在后者無法獨立完成某項事務時才會介入[5]。從理論上看，特定主體自發(fā)通過訴訟維護公共利益具有正當性，更加符合法經(jīng)濟學原理，行政機關通過執(zhí)法或訴訟維護公共利益也具有正當性，更加符合國家權(quán)力行使的自然次序，檢察機關居于最后一個位序上具有合理性。

(二)不同國家權(quán)力行使秩序的合理配置

與司法權(quán)相比，行政權(quán)具有主動性、專業(yè)性、直接強制性、高效性等特點，于公共利益保護而言，行政管理途徑比司法途徑更為直接、有效。因此，在國家權(quán)力機關中確定“公益代表人”的順位時首先應是行政機關，其次是檢察機關。行政公益訴訟的訴前程序促使行政機關在接到檢察建議后，及時采取恰當措施，將對國家和社會造成的損失降到最低。訴前程序在尊重行政權(quán)的理念引導下，充分發(fā)揮行政機關履職能動性，通過督促行政機關自我糾錯，實現(xiàn)公共利益的保護，檢察機關僅為最后的屏障。訴前程序合理配置了檢察權(quán)與行政權(quán)之間的“權(quán)力秩序”，由作為“強勢機關”的行政機關主動解決糾紛，彌補作為“弱勢機關”的法院在處理公益訴訟問題時周期延長、成本增加等缺憾，在體現(xiàn)司法克制主義的同時，提高公益訴訟的運作效率，符合檢察監(jiān)督的內(nèi)在意蘊。這種動態(tài)、有效的協(xié)同機制較之單一國家權(quán)力的行使，更能達到維護公共利益的目的。

(三)公權(quán)力對社會組織力量的彌補

民事公益訴訟訴前程序的設置體現(xiàn)了檢察權(quán)在社會組織不愿或無法提起公益訴訟時的公權(quán)力擔當。建立在客觀評估的基礎上，現(xiàn)階段中國社會組織的現(xiàn)實狀況不容樂觀，在很多地區(qū)，符合公益訴訟起訴條件的社會組織或者缺位，或者數(shù)量不足，即使在一些地方存在符合條件的社會組織，但其各方面條件也與開展公益訴訟的要求不相匹配，大多無法、不愿提起公益訴訟。公益訴訟試點的實踐經(jīng)驗表明在民事公益訴訟的訴前程序中，大量檢察機關轄區(qū)內(nèi)的公益組織在收到起訴建議后，仍然不予回復，或者在回復中以不具備公益訴訟能力為由明確表態(tài)不提起公益訴訟。在此情境下，作為國家專門法律監(jiān)督機關的檢察機關通過在訴前程序之后提起公益訴訟，被視為公益保護的補充和兜底力量，充分彌補了社會組織力量的不足。

三、英烈保護公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)

公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)包括督促起訴、支持起訴、建議起訴、檢察建議督促糾正違法行政行為等。具體來說，在民事公益訴訟中，檢察機關履行訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)是督促起訴、支持起訴、建議起訴等。在行政公益訴訟中，檢察機關履行訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)則是，向具有法定職責的行政機關發(fā)送檢察建議。在行政公益訴訟中，除檢察機關外，其他主體提起訴訟尚無法律依據(jù)，因此，在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機關不能進行督促起訴、支持起訴、建議起訴，只能督促行政機關糾正違法行為或積極履職。根據(jù)《試點辦法》的規(guī)定，民事公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)包括督促起訴和建議起訴。而根據(jù)《審理辦法》的規(guī)定，人民檢察院提起民事公益訴訟時，應當向法院提交其已經(jīng)履行督促或者支持起訴的相關證明材料，將督促起訴和支持起訴作為民事公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)。可見，“兩高”的規(guī)范性文件在此問題上的規(guī)定并不一致。筆者認為，支持起訴是我國民事訴訟的一項基本制度，其貫穿于民事訴訟程序，而并非專屬于訴前程序，相比而言，《試點辦法》將建議起訴和督促起訴作為訴前程序的規(guī)定更為合理[6]。當然，支持起訴作為貫穿于民事訴訟程序的基本制度，在民事公益訴訟的訴前程序中的存在也具有法律依據(jù)，特殊之處在于支持者包括但不限于檢察機關，檢察機關可以主動支持起訴，也可以應被支持者之邀而支持起訴。因此，結(jié)合《檢察公益訴訟解釋》和《英雄烈士保護法》的規(guī)定，從理論上講，英烈保護公益訴訟的訴前程序中，也應該包括督促起訴、建議起訴、檢察建議糾正違法行政行為等表現(xiàn)樣態(tài)，其具體形式可以是公告、檢察建議，督促意見書、書面通知、征詢意見等，當然，檢察機關在必要的時候還可以通過支持起訴的方式保護英烈合法權(quán)益。

(一)檢察建議

負有英烈利益保護職責的國家機關鮮有通過積極的作為侵犯英烈權(quán)益的行為，因此，英烈保護行政公益訴訟訴前程序中的檢察建議，應該主要針對的是負有英烈利益保護職責的國家機關的消極不作為行為，對行政不作為的個案監(jiān)督應成為英烈保護行政公益訴訟訴前程序的主要內(nèi)容。在湖南省長沙市望城區(qū)人民檢察院保護郭亮烈士故居案中，針對文物管理局關閉郭亮烈士故居、未對社會公眾開放的不作為行為，望城區(qū)人民檢察院發(fā)出檢察建議書，要求其依據(jù)《烈士保護法》的相關規(guī)定，將郭亮烈士故居向社會免費開放，供公眾瞻仰、悼念。區(qū)文物管理局收到檢察建議后，表示將立即進行整改，并在5日內(nèi)書面回復望城區(qū)人民檢察院，現(xiàn)已經(jīng)全面恢復開放了烈士故居[2]。在河北省張家口市懷來縣人民檢察院開放烈士陵園和保護董存瑞烈士形象行動中，懷來縣人民檢察院通過檢察建議的方式履行行政公益訴訟訴前程序，針對縣民政局和公安局的違法不作為，要求民政局履行職權(quán)，開放烈士陵園，并要求公安局會同相關部門刪除侵犯董存瑞烈士權(quán)益的相關網(wǎng)絡信息，達到了訴前程序維護英烈相關公共利益的目的[3]。在浙江省義烏市人民檢察院保護消防烈士案中，義烏市人民檢察院向義烏市公安局發(fā)出檢察建議，督促其積極履行職責，停止傳輸并消除相關信息，并對相關人員進行教育，同時加強網(wǎng)絡運營監(jiān)督管理，保護了英烈權(quán)益不受繼續(xù)侵犯[4]。檢察建議雖然對行政機關不具有強制性，但其以檢察機關行使公益訴權(quán)為保障，因此，接到檢察建議的行政機關一般均能積極整改，履行職責。因此，在英烈保護公益訴訟訴前程序的運行中，應重視檢察建議的運用，通過檢察建議督促行政機關糾正不作為違法行為來保護英烈權(quán)益。在檢察建議中，應該載明負有英烈利益保護職責的國家機關的英烈利益保護職責，違法行為事實或者不作為的違法事實，以及英烈利益因此受到侵害或可能受到侵害的事實，檢察機關應該承擔初步的證明責任，能夠提出初步證據(jù)對上述事實予以證明。

(二)督促起訴

在英烈保護公益訴訟訴前程序中，督促起訴的對象應為負有英烈保護職責的國家機關。根據(jù)《英雄烈士保護法》第4條的規(guī)定，各級人民政府、縣級以上人民政府負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門、軍隊有關部門均為負有英烈利益保護職責的國家機關。根據(jù)國務院機構(gòu)改革方案，原由民政部承擔的英雄烈士保護的有關職責，調(diào)整到新組建的退役軍人事務部[7]。因此，負責英雄烈士保護工作的部門，應主要指退役軍人事務部，也包括各級人民政府、公安機關等國家機關?！队⑿哿沂勘Ｗo法》第25條第3款規(guī)定“負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告。”此款規(guī)定并未明確授予負有英烈利益保護職責的國家機關民事公益訴訟的起訴權(quán)，但筆者認為，法條僅規(guī)定了“需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告”，則“不需要檢察機關提起訴訟”的，從“弘揚社會主義核心價值觀和愛國主義精神，崇尚捍衛(wèi)英雄烈士，告慰英雄烈士”的角度，為了最大限度保護英烈利益，負有英烈利益保護職責的國家機關應有權(quán)自主提起民事公益訴訟，從而能夠成為英烈保護公益訴訟訴前程序中督促起訴的對象。

《檢察公益訴訟解釋》第13條將公告確定為訴前程序的具體履行方式。在實踐中，可能會出現(xiàn)英烈相關權(quán)益已經(jīng)受到了侵犯，但國家機關、英烈近親屬卻不知情的情況，為了充分尊重英烈近親屬的私益訴權(quán)，檢察機關可以通過公告形式尋找烈士近親屬，并在烈士近親屬明確表示不提起民事訴訟的情況下提起英烈保護公益訴訟。公告應面向全國范圍，由檢察機關在有影響力的媒體和互聯(lián)網(wǎng)上將發(fā)現(xiàn)的侵害英烈利益的違法行為予以公告，鼓勵符合條件的機關、個人提起訴訟。公告的期限可參考《檢察公益訴訟解釋》30日的規(guī)定。

(三)建議起訴

從理論上講，對侵害公共利益的案件，全國范圍內(nèi)符合法定條件的有關組織均應有提起公益訴訟的資格，而《試點辦法》將檢察機關建議起訴的主體范圍限定在其轄區(qū)內(nèi)，直接導致了檢察機關在提起民事公益訴訟前，難以在本轄區(qū)內(nèi)找到適格組織，從而架空了訴前程序或?qū)е略V訟遲延[8]。因此，從保護公益的角度考慮，在英烈保護公益訴訟訴前程序中，建議起訴的對象不應受到地域約束。由于目前我國尚未出現(xiàn)相關英烈利益保護組織，因此，現(xiàn)階段建議起訴這種形式尚無法適用于英烈保護公益訴訟的訴前程序。就英烈保護公益訴訟而言，為了提高檢察監(jiān)督的效力，有效節(jié)約司法資源，我國應盡快出臺相關法律、規(guī)范性文件，設立英烈保護的各級組織，從而在檢察機關發(fā)現(xiàn)案件線索后，盡可能通過訴前程序推動英烈保護組織主張司法救濟，檢察機關可以在英烈保護組織需要時依照法律規(guī)定支持起訴。

四、英烈保護公益訴訟訴前程序的深化

(一)強化以英烈保護行政公益訴訟為主的理念

英烈保護公益訴訟的實踐表明，訴前程序在行政公益訴訟中表現(xiàn)出強大的程序分流功效。與司法權(quán)相比，行政權(quán)力具有主動性、專業(yè)性、直接強制性、高效性、優(yōu)益性等特點，對于公共利益保護而言，行政管理途徑比司法途徑更為直接、有效。行政機關依據(jù)法律所賦予的行政處罰權(quán)、行政強制措施權(quán)、行政強制執(zhí)行權(quán)和行政征收權(quán)等來有效遏制侵害公共利益的違法行為，其預期效果比訴訟途徑更具有直接性和高效性。如果行政機關在檢察機關提起公益訴訟前能及時糾正違法行為，公益訴訟的目的即已實現(xiàn)。訴前程序在采取非訴訟形式解決社會矛盾、促進社會和諧等方面也發(fā)揮著多重功效。這一方面歸功于檢察機關的國家法律監(jiān)督機關的優(yōu)勢地位，另一方面亦是法律經(jīng)濟學的最優(yōu)化選擇[8]。故此，在英烈保護公益訴訟中，應明確英烈保護行政公益訴訟與民事公益訴訟的主輔關系，盡量通過檢察建議督促負有英烈利益保護職責的相關部門履行職責，以確保司法機關尊重英烈保護機關的行政執(zhí)法權(quán)，加強司法權(quán)對行政權(quán)的有效制約，進而承擔起維護社會公共利益的法定職責。

(二)明確檢察機關的調(diào)查核實權(quán)

《民事訴訟法》第 210 條授權(quán)檢察機關于必要時的調(diào)查取證權(quán)。檢察機關在進行英烈保護公益訴訟的過程中，亦可依據(jù)該條對當事人或者案外第三人調(diào)查收集各種可能的證據(jù)。在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機關在向行政機關發(fā)出檢察建議時，應提出初步證據(jù)對檢察建議所載明的相關違法不作為事實以及損害或可能損害的事實予以證明，這也是檢察監(jiān)督權(quán)力充分尊重行政權(quán)的體現(xiàn)。為保障檢察機關履行監(jiān)督職責，在公益訴訟訴前程序中賦予檢察機關與履職需要相對應的調(diào)查核實權(quán)具有正當性基礎?！陡邫z院實施辦法》第6條和第33條分別賦予檢察機關依照法定程序妥適地調(diào)閱或復制行政執(zhí)法卷宗材料，詢問違法行為人或證人，采用多種途徑收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)，委托專業(yè)鑒定機構(gòu)出具鑒定意見，或者進行現(xiàn)場勘驗，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等行為以及行政機關違法行使職權(quán)或者不作為予以調(diào)查核實。但是，檢察機關在調(diào)查取證過程中不能采取限制人身自由等違反法定程序的強制性措施。針對檢察機關所進行的調(diào)查取證，行政機關、社會組織或者社會成員負有配合支持的義務。上述規(guī)定同樣適用于英烈保護公益訴訟訴前程序。在英烈保護公益訴訟的司法實踐中，訴前程序的線索來源包括檢察機關履職中主動發(fā)現(xiàn)、群眾舉報，新聞媒體報道、互聯(lián)網(wǎng)論壇等。檢察機關應充分行使調(diào)查核實權(quán)，對侵害英烈利益的違法行為及其損害后果進行調(diào)查核實，對行政機關怠于履行行政職責開展必要的核實工作。在此過程中，檢察機關可依其職權(quán)優(yōu)勢，采取各種法定措施，收集侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽等違法行為的證據(jù)，圍繞英烈保護公益訴訟案件所涉及的相關事實和法律問題進行調(diào)查核實，獲取明確的事實根據(jù)，增強訴前程序的準確性。檢察機關亦可在訴前程序中自行調(diào)查收集證據(jù)，維護英雄烈士合法權(quán)益。對于檢察機關在調(diào)查核實過程中相關機關、單位、個人不予配合的情形，《高檢院實施辦法》并未規(guī)定直接性保障措施，《行政訴訟法》第59條賦予了人民法院對妨礙調(diào)查、執(zhí)行行為的制裁權(quán)，訴前程序作為行政公益訴訟的前置組成部分，也應適用《行政訴訟法》第59條，倘若行政機關不予配合調(diào)查工作，檢察機關有權(quán)提請法院對相關責任人員決定采取強制措施[9]。

(三)提高專業(yè)性，規(guī)范流程

針對英烈保護公益訴訟這一新型案件，檢察機關應擴充民行檢察人員隊伍，加強專業(yè)培訓，提高其業(yè)務能力，可在檢察機關內(nèi)部探索開展形成專門辦理英烈保護案件的職能部門，實現(xiàn)對英烈利益案件的專門化辦理和司法專業(yè)化保護。在辦理案件時根據(jù)社會影響程度可以采取以市級檢察機關為主導、基層檢察機關配合的方式，在跨區(qū)域英烈保護公益訴訟案件中，必要時亦可提請其他檢察機關予以協(xié)助。在英烈保護公益訴訟訴前程序運行中，應參照現(xiàn)行法律或者司法解釋等規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范訴前程序的相關法律文書、流程管理、送達方式等內(nèi)容。負有英烈保護職責的機關應嚴格遵循《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定的回復期限，及時予以書面回復，檢察機關對于逾期未予回復、消極回復、回復內(nèi)容針對性不強、整改措施不具體的，應進行跟進監(jiān)督、回訪、復查等工作。檢察機關于必要時應加強溝通協(xié)調(diào)和督促的力度，切實發(fā)揮訴前程序的制度實效，進而維護社會公共利益。

(四)加強訴前程序與訴訟程序的銜接

在認識訴前程序與訴訟程序的銜接問題時，首先應澄清訴前程序的法律效力，訴前程序不僅僅是“建議”，訴前程序也不應該被重復提起，止步不前，在訴前程序無果后，檢察機關應當立即提起公益訴訟，及時糾正違法行為，防止公共利益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)。其次，對行政機關是否履職的判斷直接影響訴前程序與訴訟程序的銜接。在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機關應如何判斷行政機關的回復、處置是否已糾正違法行為、履行了法定職責？在行政機關對是否采取行政措施或如何采取行政措施享有自由裁量權(quán)時，檢察機關應如何對訴前程序的效力做出合理評估從而決定其是否提起公益訴訟？《英雄烈士保護法》及其他法律規(guī)范并未對訴前程序中行政機關的履職標準予以明確，有學者認為，檢察機關應從相對人違法行為是否處于持續(xù)狀態(tài)、行政機關是否用盡法律手段以及是否具有正當履責事由三個角度判斷考量[10]。有學者認為，這涉及檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的界限問題，主張采用司法有限審查原則——行政機關有濫用裁量權(quán)、逾越裁量權(quán)和未行使裁量權(quán)等違反“合義務裁量”時方才進行審查[11]。在筆者看來，在確定檢察機關是否提起英烈保護公益訴訟時，應當重點考量采取訴前程序之后公共利益是否仍然處于受侵害或潛在威脅狀態(tài)?；诖?，檢察機關應當建立與行政機關、社會組織與法院之間的順暢溝通渠道，準許英雄烈士的近親屬以及其他社會成員正當?shù)仃愂鲆庖?，全面深入地透析檢察機關提起英烈保護公益訴訟的必要性與可行性。若發(fā)現(xiàn)訴前程序無法有效地遏制侵權(quán)行為的持續(xù)，檢察機關應當妥適地行使公益訴權(quán)，提起英烈保護公益訴訟，避免久督不決、久促不訴。在英烈保護行政公益訴訟中，在檢察建議無法糾正違法行政行為從而進入訴訟階段時，檢察機關提出的訴訟請求應與檢察建議的主要內(nèi)容基本一致，以保持程序的連貫性，并使訴前程序中收集到的證據(jù)可直接運用于訴訟程序，實現(xiàn)公益訴訟保護英烈合法權(quán)益的高效性，維護社會正義。

結(jié)語

訴前程序的設置使英烈保護公益訴訟案件奉行“訴前程序+訴訟程序”的雙軌模式。英烈保護公益訴訟的訴前程序既尊重了英雄烈士近親屬的訴訟實施權(quán)，亦有效地結(jié)合檢察機關的法律監(jiān)督權(quán)與行政機關自我糾錯權(quán)。英烈保護公益訴訟訴前程序的合理構(gòu)建，需要多方面協(xié)調(diào)機制的科學運行。盡管英烈保護公益訴訟的訴前程序在適用初期因為缺少法律規(guī)范明確指引，缺乏實踐經(jīng)驗等原因尚存在一些問題，但不應因此使我們喪失“制度自信”和“理論自信”，訴前程序所具有的合理配置國家權(quán)力、節(jié)約司法資源、尊重私益訴權(quán)等功能已得到充分的實踐檢驗，英烈保護公益訴訟訴前程序的深化理應以此為基礎與契機，合理進行立法設計，完善制度細節(jié)，并借此將英烈利益保護公益訴訟的司法實踐推向縱深，最終實現(xiàn)社會正義。