李巖

【摘要】PPP模式項目是我國基礎設施建設和公共服務發(fā)展改革的重要組成部分，帶來了發(fā)展機遇，如基礎設施建設規(guī)模不斷擴張，促進了政府治理能力的提升等。但也暴露了不少問題：法律欠缺、項目周期長、規(guī)模大、權責利益分配不清、導致項目在簽約、投融資、建設、運營等方面遇到全新挑戰(zhàn)，地方財政也面臨巨大風險。本文對PPP模式風險進行論述，分析PPP項目的風險并提出管控措施。

【關鍵詞】PPP模式 項目風險 政府財政

PPP是指政府和社會資本合作的伙伴式合作關系。通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，將政府部門的政策優(yōu)勢與社會組織的資金、管理等其他優(yōu)勢進行合并。實現(xiàn)風險共擔、利益共享的項目模式。不僅能有效緩解政府部門公共基礎設施建設資金缺口，而且拓寬了社會資本的投資渠道，提升項目運營效率，從而實現(xiàn)項目參與主體的共贏。

一、PPP模式項目風險識別

（一）基礎設施建設項目的核準由地方政府決定，項目的數(shù)量、規(guī)模、都是地方政府自己衡量

有些地方在實際操作中不顧當?shù)厍闆r，利用PPP模式，盲目上馬大體量的PPP項目，而項目回報方式都是“到期購買”或者“差額補助”的形式。造成了巨大浪費，同時這種承諾回報的“政府兜底”行為，導致政府財政風險激增，完全背離了PPP項目的初衷。PPP項目本身是可以作為緩解地方債務壓力的工具，地方政府可以借用PPP模式解決債務問題。但如果將不合適的債務項目包裝成PPP項目，反而加大了PPP項目承擔的債務風險。國家在2017年11月相繼出臺了財政部的“92號文”以及國資委發(fā)布的“192號文”，都強調規(guī)范PPP市場，提高項目質量，清理偽PPP項目。并且明確規(guī)定嚴禁地方政府利用PPP等方式變相舉債，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資資金或承擔損失，不得向社會資本承諾最低收益。財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%?！钡诟鞯貙嶋H情況中，“10%紅線”被以各種形式突破。迅速用完“10%”額度，給地方財政未來幾十年背上沉重的財政包袱。政府面臨的債務風險更加的擴大了，危及國家金融安全與社會穩(wěn)定。

（二）PPP項目當前面臨法律風險

由于PPP項目在我國實施時間較短，法律法規(guī)尚未健全，難以保障合同的合法性和權威性。各部委出臺的文件，大都是框架性的，并沒有具體詳細的細則，且往往有相互矛盾的地方。而PPP項目本身都是大項目為主，涉及諸多法律問題，需要專門的法律來規(guī)范項目的立項、建設、運營、利益分配等環(huán)節(jié)。由于缺乏經(jīng)驗和實施案例，各參與方往往對項目的方案比較模糊、片面，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的設計，難以應對項目實施過程中的諸多不確定性因素。而且PPP項目時間跨度長，合同期內發(fā)生的政策等各項變化，該如何處理也是問題。一旦產(chǎn)生糾紛，導致PPP項目風險增大。民營資本會更加謹慎考慮是否參與進來。

（三）PPP項目的融資風險

PPP模式所涉及的項目往往資金需求大、建設運行周期長，由于金融市場不健全，PPP項目建設能否足額融資，是目前存在的問題。金融機構在PPP模式中作為重要的資金提供方，項目經(jīng)營、收益率和現(xiàn)金流等都是金融機構在PPP模式中面臨的風險，諸多風險不確定性導致金融機構因審慎經(jīng)營的原則，而參與PPP項目意愿不強。

（四）PPP項目的運營風險

PPP項目進入運營階段后，由于運營時間較長，風險發(fā)生概率較大。這些風險主要與政府政策、法律法規(guī)調整、宏觀經(jīng)濟大環(huán)境、稅收、利率、市場監(jiān)管等政策的調整、專業(yè)管理人才的技能水平等有密切關系相關。同時還要考慮地方政府的信用風險、換屆形成可能產(chǎn)生的“新官不理舊賬”政治風險等。而由于PPP項目往往有一定的社會公益性，產(chǎn)品或服務的收費價格很難通過市場進行調整，可能需要采取聽證會等多個流程才能完成一次價格調整，因此很可能因為市場快速變化，利率變化等引起的運營回報率下滑。一旦項目運營的收益率達不到預期，往往會給整個項目帶來損害，甚至導致運營終止形成爛尾。繼而信用風險爆發(fā)，項目各參與方、融資機構、地方政府等就要承受巨大的經(jīng)濟、社會穩(wěn)定等壓力。

二、PPP模式項目風險控制對策

（一）PPP項目能否健康持續(xù)發(fā)展，政府的法治水平是基礎

目前，PPP模式無任何法律法規(guī)予以規(guī)范，需要制定健全的法律法規(guī)去解決風險分擔和利益分配問題。雖然國家部委出臺了PPP模式操作指南和通用合同指南，但每個項目的具體情況不同，很難執(zhí)行通用的操作標準。而且通用的政策或者操作指南本身具有可變性。民營企業(yè)相較于國企、央企面對政策變化風險時更處于弱勢，使得民營資本參與PPP項目意愿很低，使PPP項目模式缺乏活力。對政府換屆導致政策的延續(xù)性問題，同樣要制定政府責任追究條款，對政府行為進行約束，降低其違約風險，使項目有穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，提高企業(yè)參與意愿。當前上萬億投資規(guī)模的PPP項目也面臨無法可依的狀態(tài)，對政府、對社會資本來說都面臨很大風險。應該加快PPP模式法治化進程，實現(xiàn)有法可依。確定PPP項目的各方權利義務、稅收、土地、利益分配等問題解決機制。同時需要構建PPP爭議解決機制，創(chuàng)立爭議解決速裁機制和調解機制，明確爭議解決途徑。

（二）加強地方政府PPP項目投入監(jiān)管，規(guī)范地方政府參與PPP項目，建立PPP專門機構，負責監(jiān)督項目，實現(xiàn)信息公開

PPP項目本身仍舊需要政府財政支持，政府投資會增加政府債務，影響到地方債務風險和金融安全，國家也多次強調不給地方債務兜底，嚴令控制地方債務規(guī)模。因此，項目投入選擇都應該法制化、規(guī)范化，以健全的監(jiān)管機制來規(guī)范，不能任由地方主觀意志決定。嚴控“10%”紅線，統(tǒng)一監(jiān)管，確保政府債務在可測、可控范圍。

（三）完善是金融保障體系，多方參與，減少融資風險

達成多方面的統(tǒng)一，提高項目融資的成功性。制定金融支持政策，完善風險分擔、利益共享機制。消除商業(yè)性金融機構以及民間資本的參與顧慮，激活PPP項目融資市場。

三、PPP模式項目給政府、金融機構、企業(yè)帶來了多方共贏的發(fā)展機遇

但PPP項目目前在法治、融資、建設、運營、利益分享、爭端解決機制等各方面還需要不斷完善。面對PPP項目長期和復雜的狀況，必須強化風險識別和管控，加快法律政策的出臺，確保PPP項目模式健康發(fā)展。

參考文獻

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