喬珍珍

【摘 要】當(dāng)前，我國新《預(yù)算法》和國發(fā)43號文件構(gòu)建出了地方政府舉債融資的新框架。在此現(xiàn)狀之下，城投公司需要退出融資平臺并予以轉(zhuǎn)型升級。本文將基于對城投公司的發(fā)展研究，試圖探索出一條切實可行的城投公司可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路。

【關(guān)鍵詞】城投公司；轉(zhuǎn)型發(fā)展；路徑對策

隨著我國社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城投公司也應(yīng)運(yùn)而生。作為城投企業(yè)而言，其是政府和市場之間溝通的橋梁，主要責(zé)任為負(fù)責(zé)城市建設(shè)過程中公益性項目的建設(shè)、投資、融資以及運(yùn)營等等。城投公司的存在完美地解決了政府在對城市公益設(shè)施開發(fā)建設(shè)過程中的融資困難的問題。2014年，國發(fā)43號文件的頒布實施，使我國政府不需要再通過企業(yè)舉債，這導(dǎo)致城投公司的融資職能被剝離，在這種情況下，城投公司改革是大勢所趨。未來城投公司不再是政府的融資平臺，而會轉(zhuǎn)變?yōu)閷崒嵲谠诘钠髽I(yè)。正因為如此，所以我國城投公司正在逐步向著市場化和實體化方向轉(zhuǎn)型升級。

一、城投公司產(chǎn)生的原因和發(fā)展現(xiàn)狀

以往我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金基本上都是以下幾個來源，一是國家直接劃撥資金；二是地方財政收入。近年來，我國城市化發(fā)展速度非?？?，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也越來越高，這樣一來就導(dǎo)致建設(shè)資金來源與快速發(fā)展城建設(shè)施要求不匹配，資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致地方財政無力承擔(dān)。城投公司就在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代初。隨著我國政府不斷深化改革，投資融資體系處于不斷改革中。國務(wù)院明確要求政府不可以直接參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以為了更好地籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，全國各地都陸續(xù)成立了地方融資平臺，即城投公司。設(shè)立城投類企業(yè)的初始目的就是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施融資主體缺失的問題。就目前而言，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)存在以下幾點(diǎn)問題：一是設(shè)施開發(fā)沒有專門的資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)和相關(guān)規(guī)則；二是投入的大量資產(chǎn)沒有有效利用；三是無法吸引更多的外來投資。

在2008年，城投公司獲得了極為快速的發(fā)展。2009年，我國政府為了緩解國際金融危機(jī)給我國經(jīng)濟(jì)帶來的危害，頒布實施了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，該計劃促進(jìn)了諸多融資平臺的產(chǎn)生。僅2008—2009年一年時間，就增加了5000多家融資平臺，總數(shù)達(dá)到8000多家，到2010年年底平臺數(shù)量已經(jīng)增加到1萬以上。由此可見，城投公司不僅僅是城市基礎(chǔ)建設(shè)的融資平臺，同時也是城市多功能綜合性建設(shè)平臺。隨著十八屆三中全會后國有企業(yè)深化改革工作的推進(jìn)，以及國發(fā)[2014]43號等一系列文件的出臺，國家不斷強(qiáng)化對地方債務(wù)風(fēng)險的管控及對國有企業(yè)的監(jiān)管，投融資平臺公司的政策環(huán)境發(fā)生了巨大變化，同時城投公司原先賴以生存的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局面也正在改變，這些都在倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型。

二、轉(zhuǎn)型面臨的主要問題

當(dāng)前，我國新《預(yù)算法》和國發(fā)43號文件將地方政府舉債融資的新型框架構(gòu)建出來。政策法規(guī)的出臺使城投公司融資平臺功能喪失。但與此同時，城投企業(yè)的地方債務(wù)由當(dāng)?shù)卣謸?dān)，這導(dǎo)致企業(yè)的負(fù)債率降低。而城投公司也退出了政府融資平臺。其在轉(zhuǎn)型升級時所采用的方式是將傳統(tǒng)公益性項目的投資和管理功能予以剝除，而轉(zhuǎn)為經(jīng)營性業(yè)務(wù)。對于轉(zhuǎn)型，城投公司主要面臨以下問題：

從企業(yè)自身看，通常城投公司會面臨缺乏核心產(chǎn)業(yè)，直接融資能力不足；承擔(dān)建設(shè)任務(wù)過重，尤其承擔(dān)了大量不能形成資產(chǎn)和效益的建設(shè)任務(wù)，有效資產(chǎn)注入與現(xiàn)有融資規(guī)模不匹配；對承擔(dān)的歷史債務(wù)缺乏合適的解決方案等問題。具體問題如下：

1.業(yè)務(wù)拓展方面

城投公司主要的業(yè)務(wù)是公益性項目，其收益結(jié)構(gòu)單一，且能夠獲得的收益并不豐厚，整體盈利能力不強(qiáng)；而市場化實業(yè)經(jīng)營較少，且大都處在起步探索階段，尚未形成真正的核心競爭優(yōu)勢。

2.財務(wù)管理方面

城投公司的大多數(shù)債務(wù)都是政府信用和土地融資債務(wù)，而且自身沒有一個穩(wěn)定的償還債務(wù)的來源及相關(guān)保障機(jī)制。這樣一來，就會使公司存在一定的風(fēng)險，而且其很容易受到金融貨幣等宏觀政策的影響。

3.內(nèi)部管理方面

受到人力資源、體制等因素的限制，城投公司距離建立現(xiàn)代化的企業(yè)管理體系尚有距離，實體化運(yùn)營的核心資源與能力仍較欠缺。

從行業(yè)發(fā)展看，由于高利率短周期的負(fù)債和低收益長周期的資產(chǎn)之間存在錯配，城投公司的短借長投存在系統(tǒng)性金融風(fēng)險，這樣一來會直接導(dǎo)致公司的融資渠道變窄，且融資成本也會進(jìn)一步提升，使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之路更為艱難。

三、轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑對策

作為城投公司而言，其轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)該逐步朝著多元化方向前進(jìn)。按照“少而精”的原則，以“融資及債務(wù)管理”+“實業(yè)”+“投資”的思路，積極打造穩(wěn)固的實體經(jīng)營內(nèi)循環(huán)，有效爭取政府給予優(yōu)質(zhì)的城市公共資源，并調(diào)整業(yè)務(wù)格局，重點(diǎn)發(fā)展 “城市資產(chǎn)管理”、“城市資源開發(fā)”業(yè)務(wù)板塊并積極培育“投資及其他業(yè)務(wù)”業(yè)務(wù)板塊，通過業(yè)務(wù)板塊的發(fā)展壯大，支撐“融資及政府債務(wù)管理”業(yè)務(wù)板塊的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逐步形成各個業(yè)務(wù)板塊的核心競爭力和明確的盈利模式，不斷提高償債能力，打造綜合性的城市資產(chǎn)管理和公共服務(wù)提供商。不斷拓展金融投資領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化其在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資源開發(fā)方面的優(yōu)勢。利用資本，采取多種方式來進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)運(yùn)營的各個業(yè)務(wù)板塊。進(jìn)而形成多元化經(jīng)營框架，在運(yùn)營過程中不斷完善，以此來構(gòu)成良好的盈利能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.管理政府或有負(fù)債和承接PPP項目建設(shè)

當(dāng)前，我國政府不斷加強(qiáng)對地方政府債務(wù)管理的重視，并明確指出作為地方政府應(yīng)該構(gòu)建一個科學(xué)化的債務(wù)管理平臺，只有這樣才能夠更好的控制和轉(zhuǎn)化地方政府的相關(guān)債務(wù)。管理好政府或有債務(wù)成為城投公司義不容辭的責(zé)任與使命。政府或有債務(wù)管理是對過去城投公司所承擔(dān)工作的傳承與延續(xù)，而PPP項目政府授權(quán)載體的職責(zé)則是城投公司當(dāng)前工作的拓展延伸，可謂水到渠成、順理成章，由此可見，這也是地方政府在城市建設(shè)上開展PPP項目和政府購買服務(wù)項目的最佳選擇。以承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資來看，城投公司在“十二五”期間累計融資額體量巨大，參與城市建設(shè)經(jīng)驗豐富；但就目前而言，我國城投公司所涉及的大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都擁有可以轉(zhuǎn)化為PPP項目的可能性。而且城投公司是政府授權(quán)負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的企業(yè)，在轉(zhuǎn)化PPP項目上具有極為明顯的優(yōu)勢。

2.參與城市運(yùn)營和資源開發(fā)

面臨城鎮(zhèn)面積不斷擴(kuò)張、土地供需矛盾不斷加劇的情況。城建用地會逐步受到控制。但對于城市和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而言，土地是發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其是政府開發(fā)改造出來的新城市發(fā)展空間，通過清理、盤活、騰換等方式實現(xiàn)低效資產(chǎn)的二次開發(fā)。通過改造老舊廠房的方式，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，改善城鄉(xiāng)空間環(huán)境。在原有資產(chǎn)托管盤活、老舊廠房改造再利用等方面，國內(nèi)多地城投平臺或區(qū)域功能企業(yè)如上海地產(chǎn)集團(tuán)、上海徐房集團(tuán)、廣州城投企業(yè)等都都做了一定的有益探索。城投公司可以通過合理定位、策劃和招商，對行政資產(chǎn)、老舊廠房進(jìn)行改造升級，進(jìn)一步盤活資產(chǎn)以獲得可觀的收入。

3.布局金融投資業(yè)務(wù)

參與定向增發(fā)、直投股權(quán)等方式是城投公司金融投資的主要方式。其主要依靠不斷進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營來累積城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。最終通過資本運(yùn)營推進(jìn)構(gòu)建企業(yè)長期發(fā)展的動力。根據(jù)自身優(yōu)勢，結(jié)合各板塊業(yè)務(wù)發(fā)展，通過采用直接投資或通過與其他有資質(zhì)、有經(jīng)驗的機(jī)構(gòu)單位合資等方式，選擇對部分盈利能力強(qiáng)的企業(yè)或?qū)嶓w化業(yè)務(wù)進(jìn)行投資和運(yùn)作，并通過IPO、資產(chǎn)證券化等方式，加快資金、資產(chǎn)的流動性，最大限度地獲取國有資產(chǎn)增值收益。天津泰達(dá)、廣州城投等城投類企業(yè)通過發(fā)展直接投資、發(fā)展母基金，增加了投資收益，延伸了其傳統(tǒng)價值鏈。城投公司可依托股權(quán)投資業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，成立專業(yè)化投資管理公司，實施相關(guān)多元化投資戰(zhàn)略。股權(quán)投資業(yè)務(wù)中，以直接投資方式參與上市公司定向增發(fā)，或以有限合作人（LP）的身份與專業(yè)投資管理公司合資或參股設(shè)立股權(quán)投資基金，獲取財務(wù)收益或經(jīng)營業(yè)務(wù)上下游聯(lián)動。PPP產(chǎn)業(yè)基金中，以社會資本身份作為普通合伙人（GP）發(fā)起或由政府指定作為次級有限合伙人（LP次級）參與PPP項目，吸引社會資金，并增加業(yè)務(wù)拓展機(jī)會。

4.規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部治理

城投企業(yè)需要以公司當(dāng)前現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對企業(yè)內(nèi)部管理和運(yùn)營機(jī)制予以完善。以現(xiàn)代化企業(yè)管理準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，構(gòu)建一套科學(xué)化、現(xiàn)代化的內(nèi)部管理系統(tǒng)，形成一支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的管理運(yùn)營隊伍，明確各級權(quán)限，梳理核心流程，整合內(nèi)部資源、優(yōu)化業(yè)務(wù)配置、構(gòu)建協(xié)同作用，充分發(fā)揮資源和能力優(yōu)勢，提高經(jīng)營績效。

在當(dāng)前形勢下，城投企業(yè)需要根據(jù)時代發(fā)展的要求和目標(biāo)來進(jìn)一步促進(jìn)自身的轉(zhuǎn)型升級。加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，平衡企業(yè)規(guī)模和效益，優(yōu)化轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)發(fā)展，將國企優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，進(jìn)而有效提升城投企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。