夏永強(qiáng)

摘 要：2017年下半年以來，國務(wù)院及有關(guān)部委連續(xù)下發(fā)了多個規(guī)范PPP項(xiàng)目的政策文件，筆者根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件，結(jié)合多年運(yùn)作PPP項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，就中央企業(yè)運(yùn)作PPP項(xiàng)目涉及的項(xiàng)目選擇、合作對象、債務(wù)承擔(dān)、會計(jì)核算、項(xiàng)目運(yùn)營、依法合規(guī)等六個方面的重要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研究，并對風(fēng)險(xiǎn)的管控提出相應(yīng)的措施、建議。

關(guān)鍵詞：PPP 風(fēng)險(xiǎn) 管控措施

一、PPP的發(fā)展概況及近期的法律規(guī)制

PPP作為創(chuàng)新政府投融資模式的有效途徑，是提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平和效率的重要手段。根據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作中心的數(shù)據(jù)，截止2018年5月8日，入選財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目共7261個，入庫項(xiàng)目金額11.86萬億元，這些項(xiàng)目覆蓋全國31個省、自治區(qū)、直轄市，涉及19個行業(yè)領(lǐng)域。隨著國務(wù)院、財(cái)政部一系列支持PPP發(fā)展的文件的出臺，中央企業(yè)也積極全面參與PPP項(xiàng)目，從某中央企業(yè)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，截止2018年3月，中標(biāo)的PPP項(xiàng)目共128個，涉及市政、公路、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，投資規(guī)模達(dá)5086億元，與傳統(tǒng)的施工項(xiàng)目成鼎足之勢。

從近期的PPP的法律規(guī)制來看，目前國家統(tǒng)一的政府和社會資本合作法還在進(jìn)一步完善中，各部委之間的政策文件也正在進(jìn)一步協(xié)調(diào)中。而從2017年下半年以來，國務(wù)院及有關(guān)部委連續(xù)下發(fā)了多個規(guī)范PPP項(xiàng)目的政策文件。如：2017年09月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）；2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）；2017年11月21日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號）；2018年3月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）；2018年4月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）。以上政策文件主要從鼓勵民間資本參與PPP項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目庫管理等方面進(jìn)行了規(guī)范，特別是國務(wù)院國資委192號文，對中央企業(yè)參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控提出了更高的要求。

二、中央企業(yè)運(yùn)作PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析

由于PPP項(xiàng)目運(yùn)作的情況是千差萬別的，模式也不盡相同，參與主體的法律關(guān)系也復(fù)雜多樣，因此存在著多種風(fēng)險(xiǎn)，主要如下：

（一）項(xiàng)目選擇的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目選擇的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為選擇的項(xiàng)目不能入庫、選擇的項(xiàng)目可能被退庫或者選擇的項(xiàng)目方向錯誤，具體表現(xiàn)為：一是選擇的項(xiàng)目不能入庫，比如項(xiàng)目不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，或者選擇的項(xiàng)目因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)等；二是選擇的項(xiàng)目存在違法違規(guī)擔(dān)保，或者未按規(guī)定進(jìn)行信息公開可能被退庫；三是選擇項(xiàng)目未立足企業(yè)功能界定和分類定位，未充分考慮財(cái)務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力，所選項(xiàng)目可能無法實(shí)現(xiàn)全過程運(yùn)作。

（二）合作對象的風(fēng)險(xiǎn)

合作對象的風(fēng)險(xiǎn)是指央企運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)，選擇的合作方可能存在誠信建設(shè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。合作方主要有政府方，債務(wù)融資方以及信托、產(chǎn)業(yè)基金、保險(xiǎn)、養(yǎng)老基金等其他社會資本方等。合作對象的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：1.政府的契約精神和嚴(yán)格履約情況、審批決策的及時(shí)性、相關(guān)政策調(diào)整的可能性；2.融資方和其他社會資本方對項(xiàng)目基本情況了解不夠深入、缺乏科學(xué)合理決策、資金成本高、條件苛刻、缺乏“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的意識等。

（三）債務(wù)承擔(dān)方面的風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要是指融資和擔(dān)保兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：1.融資方案不落實(shí)，建設(shè)資金不到位，融資滯后或者不足。2.融資推高資產(chǎn)負(fù)債率，超出承受能力；3.違規(guī)提供擔(dān)保和為他方提供擔(dān)?；蚝炗喍档讞l款；4.承擔(dān)補(bǔ)充保證責(zé)任等。

（四）會計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)

會計(jì)核算的風(fēng)險(xiǎn)主要包括合并會計(jì)報(bào)表以及資產(chǎn)與收益確認(rèn)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：一是應(yīng)合并財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表，而未合并；二是資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)；三是收益界定不合理。

（五）項(xiàng)目運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)主要是指運(yùn)營能力不足和沒有建立有效的退出機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：1.負(fù)責(zé)運(yùn)營的公司是否具備運(yùn)營能力和相應(yīng)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)；2.合理的現(xiàn)金回流無法實(shí)現(xiàn)，或者應(yīng)當(dāng)退出時(shí)無法退出，如轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效、價(jià)格不合理、移交機(jī)制不明確等。

（六）依法合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于PPP項(xiàng)目違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：一是未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；二是采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；三是未按規(guī)定開展“兩個論證”的；四是采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；五是未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；六是未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股權(quán)的。

三、中央企業(yè)參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控措施

（一）加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)、聚焦主業(yè)，選擇適宜的項(xiàng)目

中央企業(yè)要加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)，立足企業(yè)功能界定與分類定位，結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略和發(fā)展方向，聚焦主業(yè)，從源頭管控；要充分考慮企業(yè)財(cái)務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力，規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展，優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)；完善本企業(yè)的全過程管控體系，建立健全PPP項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)企業(yè)投資、財(cái)務(wù)、法務(wù)、審計(jì)等部門的協(xié)同配合，形成管控合力；明確集團(tuán)對PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級子企業(yè)的具體管理責(zé)任，由集團(tuán)總部（含整體上市的上市公司總部）負(fù)責(zé)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)，加強(qiáng)集團(tuán)管控；堅(jiān)持“事前算贏”原則，在項(xiàng)目決策前充分開展可行性分析，參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定PPP投資財(cái)務(wù)管控指標(biāo)，投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本；強(qiáng)化紀(jì)律約束，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目，嚴(yán)厲杜絕盲目決策，堅(jiān)決遏制短期行為。

（二）加強(qiáng)各參與方誠信建設(shè)

對于政府方，要根據(jù)國家的有關(guān)政策法規(guī)，嚴(yán)格依法依規(guī)運(yùn)作PPP項(xiàng)目，既不得違法違規(guī)承諾優(yōu)惠條件，又要嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾。要構(gòu)建“親”、“清”的政商關(guān)系，對失信行為加大查處力度，依法依規(guī)追究責(zé)任。

對于債務(wù)融資方，要加強(qiáng)銀企合作或融企合作，建立PPP業(yè)務(wù)長期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，爭取低成本資金支持。在具體項(xiàng)目運(yùn)作過程中要債務(wù)融資方共同介入項(xiàng)目，確保合作各方信息對稱、充分，決策科學(xué)。

對于其他社會資本合作方，要建立深度溝通、信息共享的機(jī)制，合理控制各方的杠桿比例，并做好擬開展PPP項(xiàng)目的自有資金安排，不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）落實(shí)融資方案，明確業(yè)務(wù)規(guī)模和債務(wù)承擔(dān)

PPP項(xiàng)目融資方案要確?？尚泻陀行?。首先，要遵循融資方案先行的原則，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際，就資本金融資和債務(wù)融資部分分別制定方案；其次，要確保融資方案落地，必須有相應(yīng)的落地措施；第三，要做好融資方案匹配，即匹配好債務(wù)融資期限與項(xiàng)目生命周期。

PPP業(yè)務(wù)規(guī)模和債務(wù)承擔(dān)的設(shè)計(jì)必須要科學(xué)、合理、合規(guī)。要在充分分析企業(yè)盈利能力，償債能力、現(xiàn)金流狀況和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上控制凈投資規(guī)模；項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)用項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的，應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保。

（四）規(guī)范會計(jì)核算，合理確定項(xiàng)目各階段收益

按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則綜合判斷運(yùn)作各方對PPP項(xiàng)目的控制程度，規(guī)范界定合并范圍；定期對PPP項(xiàng)目長期股權(quán)投資、取得的收費(fèi)權(quán)、股東借款等資產(chǎn)進(jìn)行減值測試，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際運(yùn)營情況與項(xiàng)目可研預(yù)期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象，及時(shí)足額計(jì)提減值準(zhǔn)備，防范資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)；對于同時(shí)參與PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)或運(yùn)營的中央企業(yè)，應(yīng)當(dāng)合理劃分和規(guī)范核算各階段的收益。

（五）強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營管理，完善項(xiàng)目移交、退出機(jī)制

運(yùn)作PPP項(xiàng)目的中央企業(yè)應(yīng)提前做好運(yùn)營安排，結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要，不斷提高PPP項(xiàng)目專業(yè)化運(yùn)營管理能力；PPP項(xiàng)目要建立按效付費(fèi)機(jī)制，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)提前與政府方約定排他性條款，防止同類競爭性項(xiàng)目的出現(xiàn)；要積極爭取與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼，建立動態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，并積極探索多元化的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。

關(guān)于項(xiàng)目移交問題，中央企業(yè)不得濫用財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格依照企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法的相關(guān)規(guī)定，在逐級上報(bào)審批后進(jìn)入有規(guī)定資格的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開交易。同時(shí)要不斷完善項(xiàng)目退出機(jī)制，積極通過出讓項(xiàng)目股份、增資擴(kuò)股、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)，收回資金。

（六）加強(qiáng)法律合規(guī)審查，防范違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

中央企業(yè)運(yùn)作PPP項(xiàng)目伊始，即應(yīng)加強(qiáng)投標(biāo)管理及合同談判，嚴(yán)格執(zhí)行合規(guī)審查程序，切實(shí)防范PPP業(yè)務(wù)中的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。對PPP業(yè)務(wù)重大決策實(shí)施終身責(zé)任追究制度，對未履行或未正確履行投資管理職責(zé)造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的各級經(jīng)營管理人員，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。隨著去年以來國家各部委規(guī)范性文件要求的陸續(xù)出臺，中央企業(yè)更要全面梳理已簽約PPP項(xiàng)目，特別是針對被清理出庫或者可能被清理出庫的項(xiàng)目，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問題，及時(shí)完善制度，加強(qiáng)管控，提出應(yīng)對措施，并妥善處理并及時(shí)報(bào)備重大法律糾紛案件，以期真正實(shí)現(xiàn)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的正本清源和中央企業(yè)運(yùn)作PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理。

四、結(jié)束語

PPP作為政府投融資項(xiàng)目的創(chuàng)新模式，也必須隨著社會的發(fā)展和政策法規(guī)的日益完善而更加規(guī)范，并煥發(fā)出更加強(qiáng)大的生機(jī)和活力。中央企業(yè)運(yùn)作PPP項(xiàng)目一定要深入學(xué)習(xí)、研究、貫徹國家陸續(xù)出臺的各項(xiàng)文件要求，夯實(shí)基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格決策程序，強(qiáng)化履約監(jiān)管，杜絕違法違規(guī)，科學(xué)運(yùn)作項(xiàng)目，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。