王建梁　趙鶴

摘要： 高等教育是印度教育的名片。印度對(duì)高等教育的治理進(jìn)行了廣泛探索，其治理變革在印度高等教育的跨越式發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。印度高等教育治理進(jìn)程的核心即不同利益相關(guān)者權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變。在經(jīng)歷殖民控制、集權(quán)管理、逐步分權(quán)和多元共治的四次變革后，印度高等教育最終形成了政府、大學(xué)、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與的治理體系；其治理結(jié)構(gòu)由外部（政府、市場(chǎng)、社會(huì)相結(jié)合）和內(nèi)部（大學(xué)自治）兩部分構(gòu)成，契合教育治理“多元主體”“合作”“共治”的本質(zhì)要求。印度高等教育治理的基本邏輯回答了治理的起點(diǎn)、內(nèi)容和目標(biāo)等問(wèn)題。大學(xué)“自治”是印度高等教育治理的邏輯起點(diǎn)，多元“共治”是治理的邏輯核心，通過(guò)多元“共治”走向教育“善治”則是印度高等教育治理的最終落腳點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：高等教育；教育治理；治理體系；多元共治；印度

中圖分類(lèi)號(hào)：G649.351

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0717（2018）04-0084-07

收稿日期：2018-05-22

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目“印度專(zhuān)業(yè)高等教育研究”（CCNU18HQZZ03）。

作者簡(jiǎn)介：王建梁（1970-），男，山東陽(yáng)谷人，教育學(xué)博士，華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部國(guó)別和區(qū)域研究培育基地華中師范大學(xué)印度研究中心研究員，主要從事比較教育研究；趙 鶴，華中師范大學(xué)教育學(xué)院博士生，主要從事比較教育研究；武漢，430079。

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代后， 隨著關(guān)于“治理”（governance）研究熱潮的興起，這一概念也開(kāi)始應(yīng)用于教育學(xué)界。從治理的特征來(lái)看，其區(qū)別于傳統(tǒng)概念“管理”（government）的本質(zhì)在于脫離了單一主體（政府）的單向性管理運(yùn)作，轉(zhuǎn)而走向多主體（政府、社會(huì)組織、個(gè)人等）合作共治的新路。作為國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，“教育治理”也遵循這一本質(zhì)屬性，“多元主體”“合作”“共治”成為其顯著特征和本質(zhì)要求。一方面，在理論上，基于1978年克拉克最早提出的高等教育治理的兩種模式（政府控制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)），逐步發(fā)展出三種（尼夫，1984）、四種（娜·鮑爾，1999）、五種（科斯特）模式等多樣的高等教育治理理論[1]；另一方面，在實(shí)踐上，包括美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家及中、印等發(fā)展中國(guó)家都進(jìn)行了廣泛的高等教育治理的改革與探索，建立和完善高等教育治理機(jī)制成為各國(guó)改革的關(guān)鍵問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代后，印度的崛起成為繼中國(guó)之后另一支不容忽視的力量活躍在國(guó)際舞臺(tái)。教育是促使印度再度崛起的秘密武器，特別是印度高等教育的發(fā)展，得到研究者越來(lái)越多的關(guān)注。印度高等教育發(fā)展十分迅速，不僅表現(xiàn)為其龐大的高等教育系統(tǒng)，更重要的是，伴隨規(guī)模擴(kuò)大而逐漸形成的獨(dú)特的高等教育治理模式，催生出以印度理工學(xué)院（Indian institute of technology，IITs）為代表的一批優(yōu)質(zhì)高校，成為印度高等教育的一張名片，也為國(guó)際高等教育治理改革提供了印度經(jīng)驗(yàn)。

二、印度高等教育治理進(jìn)程中的權(quán)力演變

印度高等教育伴隨著古老的文明而生，古印度經(jīng)院式高等教育宗教和哲學(xué)色彩濃厚。1757年，英國(guó)開(kāi)始對(duì)印度長(zhǎng)期進(jìn)行殖民統(tǒng)治，西方學(xué)院式高等教育在印度建立和發(fā)展起來(lái)，190年的殖民控制為印度帶來(lái)現(xiàn)代意義上的高等教育。從新式高等教育產(chǎn)生后，印度高等教育治理整個(gè)進(jìn)程的核心就是不同利益相關(guān)者權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變，而決策權(quán)力的分配則隨執(zhí)政者的演替呈現(xiàn)出多重變化。

（一）殖民官辦中的精英控制：英屬印度時(shí)期（1757年～1947年）

殖民地時(shí)代，印度教育發(fā)展完全處于宗主國(guó)的管控之下。可以說(shuō)，此時(shí)的印度教育基本上成為英國(guó)教育的翻版。印度的當(dāng)代大學(xué)系統(tǒng)始于1857年，殖民政府在金奈、加爾各答和孟買(mǎi)建立了三所公立大學(xué)，成為印度近代官辦高等教育的開(kāi)端；隨后，幾所邦立大學(xué)在各邦政府的指導(dǎo)下成立并運(yùn)作起來(lái)，印度近代意義上的高等教育行政管理也隨之出現(xiàn)。英國(guó)政府對(duì)高等教育管理的核心方針來(lái)自于1854年頒布的《伍德教育急件》（Wood's Educational Despatch）①。這是英國(guó)政府首次以立法形式明確印度的高等教育制度、政策及行政設(shè)置，英屬印度的高等教育行政管理從此納入法制化發(fā)展軌道。在高校治理體系方面，殖民政府復(fù)制了倫敦大學(xué)“聯(lián)邦大學(xué)”的治理系統(tǒng)。這種“聯(lián)邦大學(xué)制”規(guī)定了大學(xué)的基本性質(zhì)——管理而非教學(xué)，大學(xué)由國(guó)家擁有、管控和運(yùn)營(yíng)，邦立大學(xué)由各邦政府管理；大學(xué)的附屬學(xué)院具體開(kāi)展教學(xué)工作，而這些學(xué)院則很大程度上由私人占有，其教育目的主要是為了培養(yǎng)印度精英階層進(jìn)入英國(guó)殖民官僚機(jī)構(gòu)中工作。這些學(xué)院由于受到私人管控，加之聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)提供教育不感興趣，故在成本、準(zhǔn)入和公平等方面鮮有監(jiān)管，最終主要的管理、決策權(quán)力把握在地方精英手中[2]。

（二）雙向驅(qū)動(dòng)中的集權(quán)管理：尼赫魯時(shí)期（1947年～1964年）

1947年印度獨(dú)立，高等教育也走上了自主發(fā)展的道路。1950年印度共和國(guó)成立，同年生效的印度共和國(guó)憲法對(duì)中央政府、邦政府以及二者協(xié)同運(yùn)作的教育管理權(quán)限做出明確規(guī)定。中央是高等教育治理的權(quán)力中心，具體的管理事宜由各邦進(jìn)行。事實(shí)上，獨(dú)立后的前20年中，大學(xué)系統(tǒng)的主要管理從各邦完全轉(zhuǎn)向中央政府，這一變化是由印度獨(dú)立后第一任總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯（Jawaharlal Nehru）領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。這使得本來(lái)就是高等教育治理權(quán)力中心的聯(lián)邦政府的權(quán)力進(jìn)一步延伸。這一時(shí)期，尼赫魯控制的國(guó)大黨無(wú)論是在聯(lián)邦層面，還是地方各邦層面都牢牢處于統(tǒng)治地位[3]，尼赫魯?shù)墓I(yè)化戰(zhàn)略要求大學(xué)主要為大型國(guó)有企業(yè)培養(yǎng)技術(shù)人員，印度理工學(xué)院、國(guó)立技術(shù)學(xué)院（National Institutes of Technology，NITs）、農(nóng)業(yè)大學(xué)及區(qū)域性職業(yè)學(xué)院的相繼建立就是明證。這些都是在不顧憲法責(zé)任劃分的情況下，通過(guò)使用議會(huì)的特殊法案而實(shí)現(xiàn)的，以確保聯(lián)邦政府的絕對(duì)控制。并且，聯(lián)邦政府還將現(xiàn)有的邦立大學(xué)也間接置于其控制之下。這一階段，印度高等教育的治理體系分為兩層：上層的治理模式針對(duì)單一技術(shù)學(xué)院，即專(zhuān)門(mén)從事某一領(lǐng)域研究的教學(xué)機(jī)構(gòu)，如工程專(zhuān)業(yè)，由中央政府任命其理事會(huì)和理事長(zhǎng)，控制招生、教職員工的招聘和評(píng)估；較低層級(jí)的治理模式與殖民時(shí)期基本沒(méi)有變化，主要由邦政府控制私立學(xué)院的預(yù)算和資金，批準(zhǔn)職員的任命、教職員工工資和學(xué)生學(xué)費(fèi)，而附屬學(xué)院則負(fù)責(zé)規(guī)定課程和入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，舉行考試和授予學(xué)位。在聯(lián)邦和各邦政府高度控制各自勢(shì)力范圍的雙向驅(qū)動(dòng)下，中央集權(quán)還是占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。然而，需要說(shuō)明的是，各地方政府并未放棄對(duì)擴(kuò)大權(quán)力的訴求，對(duì)尼赫魯政府的集權(quán)政策的批評(píng)聲也不斷出現(xiàn)。

（三）博弈平衡中的分權(quán)努力：英迪拉·甘地時(shí)期（1966年～1984年）

1966年，英迪拉·甘地（Indira Gandhi）成為印度第一任女總理。她站在平民立場(chǎng)上制定的高等教育發(fā)展政策中，聯(lián)邦政府有意識(shí)地給各邦政府和大學(xué)分權(quán)。如1969年大學(xué)撥款委員會(huì)（（University Grants Commission，UGC）專(zhuān)門(mén)成立針對(duì)大學(xué)治理（University Governance）的委員會(huì)，建議大學(xué)應(yīng)得到更多的自治權(quán)。其主要通過(guò)以下兩種途徑：一方面建議增加學(xué)者的作用和教師的話(huà)語(yǔ)權(quán)，另一方面呼吁對(duì)大學(xué)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)資金以五年“分批補(bǔ)助”（block grants）的形式進(jìn)行撥款，而不是更具政治干預(yù)性的年度撥款機(jī)制。盡管這些建議并未轉(zhuǎn)變?yōu)楣俜秸?，但由此能夠看出原先的高度集?quán)已然出現(xiàn)缺口。然而，這樣的權(quán)力分化并非是直接和徹底的，仍處在不斷的挑戰(zhàn)和博弈中。1976年憲法第42修正案（The Forty-Second Amendment）頒布，重新布局了教育治理的格局，把一直由各邦負(fù)責(zé)的教育事務(wù)規(guī)劃到《并行條目》，中央政府和各邦政府在教育政策制定方面地位相等，但是教育立法上中央政府權(quán)力更大，并可以直接對(duì)各邦發(fā)號(hào)施令、推行政策。尤其是高等教育方面，中央政府加強(qiáng)了對(duì)大學(xué)的管理并提高了對(duì)學(xué)術(shù)的控制[4]。總的來(lái)說(shuō)，與前兩個(gè)階段相比，盡管英迪拉·甘地執(zhí)政時(shí)期仍然是聯(lián)邦政府主導(dǎo)，但對(duì)分權(quán)的逐步努力和對(duì)平民教育的關(guān)注也是這一時(shí)期的持續(xù)行動(dòng)。

（四）多向互動(dòng)中的教育共治：經(jīng)濟(jì)自由化改革至今（1984年～）

1984年，印度開(kāi)始推行經(jīng)濟(jì)自由化改革，一個(gè)由包括邦級(jí)政黨在內(nèi)的聯(lián)合政府組成的新政治時(shí)代到來(lái)。與此同時(shí)，國(guó)家層面的高等教育政策越來(lái)越要求平衡邦立大學(xué)政治化帶來(lái)的不良影響。①此外，私立大學(xué)的迅速發(fā)展也使得私人提供者逐步成為印度高等教育的另一種重要力量。但是從權(quán)力來(lái)看，私人提供者所發(fā)揮的作用也僅局限于政府外部提供者[5]。20世紀(jì)90年代初以來(lái)，經(jīng)濟(jì)自由化、政治多元化和新管理主義思潮的涌入為印度高等教育的治理變革創(chuàng)造了外部環(huán)境：政府體制內(nèi)部分權(quán)、市場(chǎng)調(diào)控深化、社會(huì)參與增加、高校自主權(quán)擴(kuò)大等多種變化，使得原先政府與高校之間的單向驅(qū)動(dòng)關(guān)系正在被社會(huì)、政府、市場(chǎng)與高校之間更加錯(cuò)綜復(fù)雜的多向互動(dòng)關(guān)系所取代[6]。1990年，大學(xué)撥款委員會(huì)發(fā)布報(bào)告《管理的替代模式》（Alternate Models of Management），討論了大學(xué)治理深層政治化的負(fù)面影響。該報(bào)告呼吁政府給予大學(xué)更多的自主權(quán)，并讓更多的教師、學(xué)生和社會(huì)參與到大學(xué)的管理中；對(duì)于大學(xué)內(nèi)部，該報(bào)告建議政府將權(quán)力下放，賦權(quán)大學(xué)校長(zhǎng)，將課程管理、考試和學(xué)位授予的責(zé)任完全交由附屬學(xué)院管理，而附屬學(xué)院的設(shè)立和取消也都應(yīng)當(dāng)由大學(xué)自己決定。分權(quán)和共治可以說(shuō)成為了這一時(shí)期高等教育的主題——在參與方的多向互動(dòng)關(guān)系中逐步構(gòu)建起現(xiàn)在印度高等教育治理的體系。

三、印度高等教育治理體系建構(gòu)

高等教育領(lǐng)域著名學(xué)者伯頓·克拉克（Burton R. Clark）于1983年提出“協(xié)調(diào)三角形”（Triangle of Coordination）模型。這一高等教育協(xié)調(diào)模式，認(rèn)為所有擁有先進(jìn)高等教育體系的國(guó)家都涉及到官僚政治、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)要素之間的相互作用，不同國(guó)家和不同時(shí)期權(quán)力的分配協(xié)調(diào)情況有所不同，核心要素包括三個(gè)：國(guó)家（State）、學(xué)術(shù)權(quán)威（Academic Oligarchy）和市場(chǎng)（Market）?；谶@一理論，一些研究者進(jìn)行了補(bǔ)充和發(fā)展，將中介機(jī)構(gòu)（intermediary bodies）也納入進(jìn)來(lái)，認(rèn)為作為緩沖組織的中介機(jī)構(gòu)主要是來(lái)自國(guó)家與市場(chǎng)之間的社會(huì)領(lǐng)域[7]；因此，政府權(quán)力、大學(xué)自治、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)系統(tǒng)就構(gòu)成高等教育內(nèi)、外部綜合治理系統(tǒng)的四項(xiàng)基本要素。這一模型已成為解釋現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)運(yùn)作所使用的經(jīng)典模式，也被廣泛運(yùn)用到高等教育治理領(lǐng)域。該模型也是本文分析印度高等教育治理體系建構(gòu)的依據(jù)（如圖1所示）。

（一）外部治理結(jié)構(gòu)

從外部治理結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，印度高等教育的治理主要依靠政府（行政力量）、市場(chǎng)和社會(huì)的共同配合、參與。

首先，中央及邦政府合作管理高等教育事務(wù)。由于“并行條目”的存在，各邦的管理權(quán)限取決于中央，憲法的規(guī)定使得中央在高等教育治理方面有著最高權(quán)力，可以說(shuō)是高等教育治理的權(quán)力中心，具體治理事宜由人力資源開(kāi)發(fā)部（The Ministry of Human Resource Development， MHRD）和中央教育咨詢(xún)委員會(huì)（The Central Advisory Board of Education，CABE）承擔(dān)。各邦政府對(duì)于高等教育的管理則更針對(duì)于教育發(fā)展的具體事宜，是治理的絕對(duì)主體。此外，還需要特別指出，印度高等教育治理體系內(nèi)還存在另一支重要力量——全國(guó)性“半行政機(jī)構(gòu)”，此類(lèi)機(jī)構(gòu)以眾多全國(guó)性教育咨詢(xún)委員會(huì)為代表。這些委員會(huì)多是按照法律成立的法定自治機(jī)構(gòu)，雖然并非政府直接領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)，但是其政策和權(quán)力又具有一定的行政效力。其協(xié)助政府制定和落實(shí)各項(xiàng)教育政策，是印度教育治理體系中不可或缺的一環(huán)。因此，按照上述模型，可將其列為政府力量范疇，典型的有全國(guó)教育研究與培訓(xùn)委員會(huì)（National Council for Educational Research and Training，NCERT）、大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC）等。這些委員會(huì)職權(quán)范圍十分廣泛，概括起來(lái)，其引導(dǎo)教育治理主要體現(xiàn)在政策咨詢(xún)、標(biāo)準(zhǔn)制定、分配撥款、教育督導(dǎo)等幾個(gè)方面。

其次，市場(chǎng)的影響和調(diào)節(jié)作用隨著印度迅猛發(fā)展的私立高等教育而逐步體現(xiàn)。20世紀(jì)80～90年代，政府對(duì)高等教育的實(shí)際資助不斷減少，大學(xué)和附屬學(xué)院找到一條彌補(bǔ)財(cái)政資源缺口、同時(shí)也可以滿(mǎn)足對(duì)高等教育社會(huì)需求的不斷增加的途徑，即在公立大學(xué)以及自籌資金學(xué)院開(kāi)設(shè)由UGC批準(zhǔn)的自籌課程；隨后，各邦政府也開(kāi)始允許私人機(jī)構(gòu)（如慈善信托或社會(huì)團(tuán)體）承辦建立大學(xué)，私立院校完成各邦政府的委托并主動(dòng)接受其監(jiān)管。從規(guī)模上講，印度私立高等教育在過(guò)去40年持續(xù)擴(kuò)張，大學(xué)數(shù)量增長(zhǎng)了6倍多，目前33 000多所大學(xué)有64%是私立性質(zhì)的高等教育院校[8]；另外，從目的來(lái)看，私立高等教育主要目的在于通過(guò)提供UGC認(rèn)證的課程收取高額學(xué)費(fèi)以及各種費(fèi)用以賺取利潤(rùn)[9]?；诖耍袌?chǎng)對(duì)于印度整個(gè)高等教育體系的調(diào)節(jié)作用較以前大大增強(qiáng)——市場(chǎng)參與供需關(guān)系的調(diào)節(jié)，高等教育回應(yīng)市場(chǎng)需求；市場(chǎng)參與高校結(jié)構(gòu)的調(diào)整，公私立高等教育既合作又競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的局面已經(jīng)形成[6]。

最后，社會(huì)參與是對(duì)政府和市場(chǎng)治理的補(bǔ)充，尤其是在二者治理失靈的情況下可以發(fā)揮一定作用。上文“權(quán)力演變”部分已經(jīng)提到印度高等教育治理的社會(huì)參與主要出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)自由化改革之后，可以說(shuō)，社會(huì)參與是印度高等教育治理的新興力量。社會(huì)力量參與高等教育治理實(shí)踐盡管時(shí)間不長(zhǎng)，但是內(nèi)容十分豐富，參與方多元化，較為典型的有企業(yè)、非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO）以及一些民間智庫(kù)團(tuán)隊(duì)。近年來(lái)，印度政府不斷擴(kuò)大社會(huì)參與，特別鼓勵(lì)其參與高校事務(wù)，在政策討論、決策制定過(guò)程中發(fā)出自己的聲音。比如非政府組織印度工商協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)高等教育委員會(huì)（FICCI Higher Education Committee）近年來(lái)所制定的“高等教育2030愿景系列”報(bào)告，積極為政府建言獻(xiàn)策，也得到了一定采納。

（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

對(duì)外部治理而言，印度高等教育內(nèi)部治理主要指高校自治。印度憲法規(guī)定印度的大學(xué)是自治性機(jī)構(gòu)，各高校根據(jù)法案和自制章程對(duì)大學(xué)事務(wù)進(jìn)行分配和管理，不同類(lèi)型大學(xué)內(nèi)部體系略有不同，但基本治理框架沒(méi)有太大差異，只是根據(jù)具體法規(guī)和學(xué)校性質(zhì)有不同的調(diào)整。印度普通大學(xué)的自治結(jié)構(gòu)主要也是由以下三部分構(gòu)成：

第一，大學(xué)的最高領(lǐng)導(dǎo)者是視察員（Visitor）和校長(zhǎng)（Chancellor）。國(guó)立和邦立大學(xué)中，這兩個(gè)職位主要由高級(jí)別政治官員擔(dān)任，本質(zhì)上屬于榮譽(yù)職務(wù)。例如印度國(guó)防大學(xué)成立，時(shí)任總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）親自出任校長(zhǎng)，總統(tǒng)任視察員，以彰顯政府的高度重視。校長(zhǎng)并不直接管理學(xué)校事務(wù)，副校長(zhǎng)（Vice-Chancellor）由校長(zhǎng)任命，是印度高校實(shí)際最高決策者和管理者；在私立大學(xué)，校長(zhǎng)由校董事會(huì)選舉產(chǎn)生。

第二，印度的大學(xué)內(nèi)部設(shè)立一系列權(quán)力機(jī)構(gòu)，部分權(quán)力機(jī)構(gòu)同時(shí)也是管理和執(zhí)行部門(mén)：大學(xué)委員會(huì)（Court或Senate）是大學(xué)最重要的權(quán)力部門(mén)，制定大學(xué)發(fā)展的大政方針，并負(fù)責(zé)聯(lián)系社會(huì)公眾；大學(xué)行政委員會(huì)（Executive Council或Syndicate）是最主要的行政機(jī)構(gòu)，學(xué)校的日常行政事務(wù)、學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度等都由其負(fù)責(zé)；與此相對(duì)，大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)（Academic Council）則是最高學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)，總攬如入學(xué)、課程教學(xué)、考試、學(xué)位授予等所有教育工作。

第三，大學(xué)學(xué)院的院長(zhǎng)（Dean）是各學(xué)院事務(wù)的直接管理者，對(duì)學(xué)院發(fā)展有著絕對(duì)執(zhí)行力，一般由資深教授擔(dān)任。院長(zhǎng)的主要職責(zé)包括教學(xué)工作的分配、教學(xué)崗位的設(shè)置與取消、教師的聘用以及科研方面的管理[10]。

四、印度高等教育治理的邏輯審視

印度高等教育治理的基本邏輯回答了治理的起點(diǎn)、內(nèi)容和目標(biāo)等問(wèn)題，同時(shí)也說(shuō)明了現(xiàn)在及未來(lái)印度高等教育治理發(fā)展軌跡的演進(jìn)趨勢(shì)，鋪陳出印度高等教育治理的未來(lái)圖景。

（一）大學(xué)“自治”是治理的邏輯起點(diǎn)

“治理”在保留“管理”自上而下的管控剛性的同時(shí)，最重要的則是自上而下與自下而上的互動(dòng)過(guò)程。在這一互動(dòng)關(guān)系模式中，大學(xué)無(wú)疑是處于治理結(jié)構(gòu)底部的基本單元。大學(xué)是印度高等教育治理中的基礎(chǔ)單位，尋求整個(gè)高等教育體系的治理，首先要追尋對(duì)于這一構(gòu)成高等教育體系的元細(xì)胞的治理，將大學(xué)作為印度高等教育治理的邏輯起點(diǎn)也是對(duì)“治理”過(guò)程核心特質(zhì)的一種體現(xiàn)。因此，大學(xué)內(nèi)部治理是印度高等教育治理的第一步。

如何保障好、發(fā)揮好大學(xué)自治在高等教育治理中的基礎(chǔ)性地位，是當(dāng)前印度高等教育治理關(guān)注的重點(diǎn)命題。20世紀(jì)90年代以前的相對(duì)集權(quán)模式并未重視賦予高校相應(yīng)的自主權(quán)，招生、財(cái)政、教師聘用、教學(xué)等均受到政府的過(guò)度干預(yù)。私立高等教育得到發(fā)展后，一大批自籌經(jīng)費(fèi)的私立高校建立起來(lái)，由此高校開(kāi)始要求重構(gòu)權(quán)力配置模式。在高等教育治理變革的整體背景下，印度的大學(xué)爭(zhēng)取到一定的自治權(quán)，比如行政上自主聘用教師及確定數(shù)量，選拔管理人員；學(xué)術(shù)活動(dòng)不受中央及邦政府干預(yù)，允許開(kāi)辦自籌經(jīng)費(fèi)課程，自主考核教師等；財(cái)政上，經(jīng)費(fèi)使用更加自由，政府不再關(guān)注具體使用情況，學(xué)費(fèi)結(jié)構(gòu)、獎(jiǎng)助學(xué)金等也都由學(xué)校自行決定。此外，由于政府與大學(xué)之間關(guān)系的變化，政府微觀管理和直接控制減少，構(gòu)建基于問(wèn)責(zé)機(jī)制的高校自治制度，并致力于謀求高等教育自治與問(wèn)責(zé)之間的平衡，印度《第十二個(gè)五年計(jì)劃》（The twelfth Five Year Plan（2012～2017））對(duì)此進(jìn)行了規(guī)劃：建議實(shí)施差異化問(wèn)責(zé)，基于高校績(jī)效評(píng)估結(jié)果來(lái)賦予其相應(yīng)的自治權(quán)[11]，這意味著績(jī)效表現(xiàn)較好和較差的學(xué)校獲得的是不同程度的自治權(quán)。

（二）多元“共治”是治理的邏輯核心

“治理”指的是公共及私人機(jī)構(gòu)一起管理其共同事務(wù)所采取的各種方式的總和?！岸嘣黧w”“合作”“共治”是治理也是教育治理的顯著特征和本質(zhì)要求。因此，對(duì)于印度高等教育治理而言，摒棄以往政府單一主體的集權(quán)管制，轉(zhuǎn)向多主體“共治”，是其治理邏輯的核心。

經(jīng)濟(jì)自由化改革以來(lái)，較以往大為增強(qiáng)的市場(chǎng)力量、曾一度缺位的社會(huì)力量和逐步擴(kuò)大自治權(quán)的高校力量同時(shí)發(fā)力，完善了印度整個(gè)高等教育的治理格局。然而，初步形成的共治體系不可避免地存在局限性——第一，社會(huì)力量相較于其他高等教育治理主體尚顯薄弱，社會(huì)參與治理還處于起步階段；第二，高等教育治理的力量分配是有所差異的，如圖2所示，A、B模式分別代表公立和私立高等教育，印度私立高校運(yùn)用“市場(chǎng)導(dǎo)向型”治理模式，因此市場(chǎng)對(duì)于私立高等教育的影響和調(diào)節(jié)作用更深，社會(huì)參與方也更加多樣化，種姓學(xué)會(huì)、宗教團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、各種社團(tuán)都不同程度地直接參與到私立高校的事務(wù)管理中。但是市場(chǎng)的自由放任狀態(tài)、招生規(guī)模驟增以及監(jiān)管制度的滯后導(dǎo)致高等教育質(zhì)量下滑，也是印度高等教育治理過(guò)程中出現(xiàn)的棘手問(wèn)題。如何在繼續(xù)增強(qiáng)市場(chǎng)、大學(xué)、社會(huì)參與活力的同時(shí)優(yōu)化其治理效果，是印度高等教育治理未來(lái)改革的方向。

（三）實(shí)現(xiàn)“善治”是治理的邏輯終點(diǎn)

教育治理，共治是路徑，善治（good governance）是目標(biāo)，其要素包括治理的有效性、回應(yīng)性、穩(wěn)定性，以及參與、公正、廉潔、透明、問(wèn)責(zé)等[12]。有效的治理是不同權(quán)力之間的和諧融合，是信任與控制之間的平衡。印度高等教育快速發(fā)展背后的很多問(wèn)題都源自于治理過(guò)程中的不和諧與不平衡。所以，求得“善治”正是印度高等教育治理的目標(biāo)和終點(diǎn)。

顯然，印度當(dāng)前的教育治理格局與“善治”還有一定距離。因此，“善治”的要求為印度高等教育治理改革指明了方向：首先，保持政府宏觀管理的主導(dǎo)地位。這樣的“主導(dǎo)作用”是指政府扮演“元治理”角色，即使在市場(chǎng)或社會(huì)系統(tǒng)中不具有最高權(quán)威，但整個(gè)高等教育治理的方向及準(zhǔn)則還是由政府掌控。事實(shí)上，這一點(diǎn)是印度政府一直所堅(jiān)持的。印度一些學(xué)者直接指出，盡管當(dāng)前印度高等教育治理基本依照克拉克的“協(xié)調(diào)三角形”模式展開(kāi)，市場(chǎng)和社會(huì)影響日益強(qiáng)化，但有一點(diǎn)可以明確，印度政府依然是主導(dǎo)整個(gè)治理模式的最高權(quán)力[13]。其次，政府具體管理權(quán)力的繼續(xù)“下放”。如圖2所示，印度高等教育的治理體系實(shí)質(zhì)上是這四者力量彼此協(xié)調(diào)制衡的結(jié)果。分權(quán)是共治的前提，通過(guò)向?qū)W校、社會(huì)、市場(chǎng)轉(zhuǎn)移權(quán)力，實(shí)現(xiàn)由A（公立高等教育治理模式）、B（私立高等教育治理模式）向C（高等教育治理理想模式）轉(zhuǎn)變。政府需要加強(qiáng)的權(quán)力不是行政管理而是監(jiān)管，政府應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注其監(jiān)管者的職能。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)發(fā)揮對(duì)上層機(jī)構(gòu)中的推廣和評(píng)估作用，中層機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)作用以及較低層級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用[14]。再次，要促進(jìn)“善治”，不僅應(yīng)進(jìn)行外部分權(quán)，還要加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部分權(quán)和共治。除了傳統(tǒng)的學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)，教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)組織、專(zhuān)家學(xué)者都可以也應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校治理的主體。最后，應(yīng)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，完善責(zé)任追究機(jī)制。信息公開(kāi)透明是印度高等教育問(wèn)責(zé)機(jī)制的首要要求，在此基礎(chǔ)上，還需不斷提高公立和私立高等教育機(jī)構(gòu)的透明度，要求他們披露與錄取、學(xué)費(fèi)、教師、項(xiàng)目、職位、治理、財(cái)務(wù)、商業(yè)合作和所有權(quán)有關(guān)的所有重要信息，經(jīng)評(píng)估、審計(jì)和認(rèn)證后，根據(jù)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲責(zé)任追究。

五、結(jié)語(yǔ)

印度在殖民地時(shí)期建立了現(xiàn)代意義上的高等教育制度，而其治理體系則是經(jīng)過(guò)由殖民地時(shí)期到現(xiàn)在的不斷調(diào)整而形成的。綜觀其變革歷史可以發(fā)現(xiàn)，印度不同時(shí)期對(duì)高等教育治理體系的整體設(shè)計(jì)都是基于執(zhí)政者統(tǒng)治利益、當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求以及高等教育自身發(fā)展的綜合需要。當(dāng)前印度對(duì)高等教育治理的強(qiáng)化，既是對(duì)國(guó)家治理模式和21世紀(jì)以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的回應(yīng)，也是解決高等教育系統(tǒng)內(nèi)突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效途徑。加強(qiáng)高等教育治理變革，提高治理能力和水平，依然是印度高等教育改革的重點(diǎn)計(jì)劃。

在十九大明確“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一背景下，我國(guó)加強(qiáng)作為國(guó)家公共事業(yè)重要組成部分的教育治理已經(jīng)提上日程，而高等教育治理則可謂重中之重。目前，我國(guó)進(jìn)入了高等教育綜合改革的關(guān)鍵階段，實(shí)現(xiàn)高等教育治理體制和治理能力現(xiàn)代化已成為當(dāng)務(wù)之急。如何構(gòu)建我國(guó)的高等教育治理體系、如何實(shí)現(xiàn)“善治”是一個(gè)龐大、復(fù)雜的話(huà)題。從比較的視角來(lái)看，一方面，中印兩國(guó)高等教育治理方面有著差異化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與制度環(huán)境，這決定了我國(guó)高等教育治理探索的基本思路需要結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，辯證、適度地借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但另一方面，從印度邁向高等教育“善治”的基本思路中能看到，更多賦權(quán)（外部治理和內(nèi)部治理的分權(quán)）、更多參與（治理主體多元化）和更多監(jiān)督（問(wèn)責(zé)）都是中印兩國(guó)的共同追求。因此，總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思想，積極構(gòu)建、完善政府、高校、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與的高等教育治理體系，加強(qiáng)建設(shè)多元化教育質(zhì)量保障體系和監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)高等教育的綜合、高效、全面發(fā)展。

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