傅黎春

摘 要：食品安全問(wèn)題是各國(guó)政府高度重視的民生問(wèn)題。由于監(jiān)管理念、技術(shù)水平、發(fā)展階段不同，中國(guó)與美國(guó)相比，在食品安全監(jiān)管體系的建立、食品風(fēng)險(xiǎn)控制、信用體系建設(shè)等方面都存在較大差異。本文通過(guò)對(duì)中美差異的比較分析，希望提出值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)的建議。

關(guān)鍵詞：食品安全 監(jiān)管體系 啟示

食品安全問(wèn)題是各國(guó)政府高度重視的民生問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)政府通過(guò)完善法律法規(guī)，改革食品監(jiān)管主體，整合食品安全標(biāo)準(zhǔn)等措施，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作，使食品安全水平得到顯著提升。但由于監(jiān)管理念、技術(shù)水平、發(fā)展階段不同，中國(guó)與美國(guó)相比，在食品安全監(jiān)管體系的建立、食品風(fēng)險(xiǎn)控制、信用體系建設(shè)等方面都存在較大差異。本文通過(guò)對(duì)以上差異進(jìn)行比較分析，希望提出值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)的建議。

1 中美在食品監(jiān)管體系理念差異

2 產(chǎn)生差異的原因分析

2.1 國(guó)情不同

美國(guó)的食品產(chǎn)業(yè)龐大而且有大量的食品依賴進(jìn)口，向美國(guó)出口食品的國(guó)家達(dá)100多個(gè)。美國(guó)食品安全保障體系的建立大量依靠出口商和出口國(guó)的食品安全保障體系來(lái)保證。FDA所做的大量工作是對(duì)出口國(guó)、出口商及本土生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量保證體系的推廣和相關(guān)人員培訓(xùn)，對(duì)食品本身的抽樣檢測(cè)批次有限，只有在發(fā)生食品安全事件時(shí)，才會(huì)加大對(duì)可能存在問(wèn)題的食品抽樣檢測(cè)的頻次。中國(guó)由于食品生產(chǎn)、加工企業(yè)普遍規(guī)模較小，且產(chǎn)品品種復(fù)雜，因此通常以源頭控制為目標(biāo)，以終端產(chǎn)品的抽樣檢測(cè)為手段，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)上生產(chǎn)和流通的食品進(jìn)行規(guī)模化抽驗(yàn)檢測(cè)來(lái)發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題，從而進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)行為來(lái)保障產(chǎn)品質(zhì)量。

美國(guó)人具有強(qiáng)烈的法律意識(shí)，在美國(guó)從事食品生產(chǎn)、銷售的企業(yè)一般都是實(shí)力雄厚的大企業(yè)，企業(yè)行為非常規(guī)范。食品企業(yè)一旦被發(fā)現(xiàn)違反法律將面臨嚴(yán)厲的處罰和數(shù)目驚人的罰款（能夠使違法企業(yè)破產(chǎn)），即違法成本較高。因此，美國(guó)食品企業(yè)主觀違法的案件不多，從政府官員到普通百姓都對(duì)日常生活中的食品安全問(wèn)題信任度很高。

中國(guó)正處在全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，相對(duì)于美國(guó)而言，食品安全方面的法律、法規(guī)還不夠完善，法律、法規(guī)的施行并沒(méi)有十分嚴(yán)格，百姓的法律意識(shí)也不是十分強(qiáng)烈，所以從客觀上形成了企業(yè)違法成本低、違法現(xiàn)象和食品安全事件多發(fā)的局面，這也是今后在食品監(jiān)管過(guò)程中需要加強(qiáng)的地方。

2.2 發(fā)展階段不同

美國(guó)自1 9 0 6年通過(guò)《純凈食品和藥品法》以來(lái)，發(fā)展至今已有1 1 0余年的歷史，在這1 0 0多年的歷史發(fā)展過(guò)程中，美國(guó)也發(fā)生過(guò)諸如毒波菜事件、花生醬事件、毒雞蛋事件等重大食品安全事件。隨著每次重大食品安全事件的發(fā)生，美國(guó)的食品監(jiān)管法律、法規(guī)都會(huì)作相應(yīng)的調(diào)整以進(jìn)一步加強(qiáng)食品監(jiān)管，防止同類事件的再次發(fā)生。

中國(guó)正在從“吃得飽”向“吃得好、吃得健康和營(yíng)養(yǎng)”轉(zhuǎn)變，特別是改革開(kāi)放4 0年的快速發(fā)展，讓我國(guó)走過(guò)了美國(guó)近百年的食品監(jiān)管歷程?？梢哉f(shuō)，美國(guó)處于一個(gè)人的成年期、成熟期，而中國(guó)處于一個(gè)人的青年期、發(fā)育期，因此兩國(guó)在監(jiān)管法律法規(guī)體系、監(jiān)管社會(huì)環(huán)境、監(jiān)管理念、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管手段及技術(shù)水平等方面存在差異和不同十分正常，這些差異和不同是發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的，也一定會(huì)在發(fā)展過(guò)程中逐步得到改進(jìn)和完善。

2.3 飲食習(xí)慣不同

美國(guó)人的飲食習(xí)慣較為簡(jiǎn)單，強(qiáng)調(diào)營(yíng)養(yǎng)素的攝取，很多食物喜歡生食，如果蔬類，且肉類的加工成熟度也比較低，因此他們十分關(guān)注食物中的微生物污染、食品貯藏溫度、食品中過(guò)敏物質(zhì)等。中國(guó)人的飲食習(xí)慣則更強(qiáng)調(diào)口味，以煎、炒、煮等加熱后食用的方式為主，食物成熟度高，食物中的微生物污染在加熱過(guò)程中多數(shù)被破壞，因此人們更關(guān)注食品安全中的農(nóng)藥、獸藥殘留及重金屬污染等問(wèn)題。

3 啟示及建議

3.1 落實(shí)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任

2015年修訂后的《食品安全法》明確規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)，即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人，承擔(dān)食品安全主體責(zé)任。當(dāng)前，由于法律宣傳、監(jiān)管制度、教育培訓(xùn)等多種工作還不到位，相當(dāng)多的食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任意識(shí)較為淡薄，認(rèn)為食品安全出不了大問(wèn)題——吃不死人。因此，一方面要加強(qiáng)食品安全法律法規(guī)的宣傳教育，引導(dǎo)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者依法依規(guī)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；另一方面要加大食品藥品監(jiān)管部門的執(zhí)法力度，依法嚴(yán)懲違法違規(guī)者，只有讓他們付出高昂的代價(jià)，才能真正起到震懾作用，促進(jìn)主體責(zé)任的落實(shí)。

3.2 推動(dòng)誠(chéng)信體系建設(shè)落到實(shí)處

食品安全不全是管出來(lái)的，更多的是食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)自律的結(jié)果。近年來(lái)，我國(guó)發(fā)生過(guò)眾多食品安全事件，探究其發(fā)生的原因，不管是企業(yè)失責(zé)——追求利益最大化，還是監(jiān)管失責(zé)——沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患，說(shuō)到底都與社會(huì)誠(chéng)信體系的缺失有關(guān)。推動(dòng)誠(chéng)信體系建設(shè)正在全國(guó)試點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)在以下兩個(gè)方面著力：一是提升食品藥品監(jiān)督部門的社會(huì)公信力，因?yàn)樗碇恼\(chéng)信，其表現(xiàn)為公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、打假扶優(yōu)等，通過(guò)推行“首負(fù)責(zé)任制”、“責(zé)任追究制”、“目標(biāo)責(zé)任制”等制度和措施，提升政府和部門的誠(chéng)信度和公信力；二是推動(dòng)誠(chéng)信體系在食品行業(yè)的落實(shí)，包括食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)建立誠(chéng)信檔案，信用評(píng)級(jí)、考核及獎(jiǎng)懲等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)食品行業(yè)信用等級(jí)的提升。

3.3 推進(jìn)形成食品安全社會(huì)共治局面

在社會(huì)利益和主體多元化的現(xiàn)代社會(huì)，食品監(jiān)管單靠食藥監(jiān)部門、農(nóng)業(yè)部門等幾個(gè)政府職能部門的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，只有讓企業(yè)、民間組織、新聞媒體、消費(fèi)者等主體共同參與治理，運(yùn)用法律、市場(chǎng)、輿論監(jiān)督、行政等多種手段，形成有效的社會(huì)共治，才能推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作走上長(zhǎng)治久安的發(fā)展之路。此外，對(duì)于食品安全監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，提高食品安全信息透明度，擴(kuò)大公眾參與度也十分重要。目前，我國(guó)食品安全信息大多分散在政府各監(jiān)管部門的網(wǎng)站及其他平臺(tái)上，是一個(gè)個(gè)信息孤島，沒(méi)有形成信息共享局面，并且信息更新很不及時(shí)，公眾對(duì)這些政府網(wǎng)站平臺(tái)上的信息關(guān)注度不高。因此，食藥監(jiān)部門應(yīng)主導(dǎo)搭建一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的信息整合和交換平臺(tái)，切實(shí)保證信息數(shù)據(jù)的及時(shí)性、全面性、可靠性、統(tǒng)一性，使百姓在有需求時(shí)可以方便快捷地獲取相關(guān)信息。

3.4 有效統(tǒng)籌利用檢驗(yàn)資源

食品檢驗(yàn)工作作為食品監(jiān)督工作的重要技術(shù)支撐，不論在美國(guó)還是在中國(guó)都發(fā)揮著重要作用。美國(guó)FDA下設(shè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室質(zhì)量保證和質(zhì)量控制。FDA官方實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)管理和確認(rèn)其他實(shí)驗(yàn)室資格等工作，承擔(dān)檢測(cè)任務(wù)的實(shí)驗(yàn)室所使用的檢測(cè)方法必須由FDA認(rèn)可的實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。

根據(jù)國(guó)家食藥監(jiān)管總局2015年制定的《關(guān)于加強(qiáng)食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，食品檢驗(yàn)體系由國(guó)家、省、市、縣4級(jí)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)組成。根據(jù)筆者的調(diào)研，由于近年來(lái)食品藥品監(jiān)管體制的多次調(diào)整，食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和能力改進(jìn)都有所弱化，特別是縣級(jí)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，基本都沒(méi)有開(kāi)展食品檢驗(yàn)工作。地市級(jí)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，由于分級(jí)管理體制，受檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)不足、自身檢驗(yàn)?zāi)芰Σ粡?qiáng)、管理體制僵化等多種原因的制約，鞭長(zhǎng)莫及，發(fā)展后勁不足。第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為食品檢驗(yàn)市場(chǎng)的補(bǔ)充，目前還無(wú)法承擔(dān)官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的“法定檢驗(yàn)”任務(wù)，這些都給食品安全監(jiān)管工作帶來(lái)隱憂。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的食品監(jiān)管需要及檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為我國(guó)可參考美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的作法，建立統(tǒng)一、權(quán)威、有效的食品檢驗(yàn)體系，有效統(tǒng)籌利用現(xiàn)有檢驗(yàn)資源，明確責(zé)權(quán)，分工協(xié)作。如政府設(shè)置的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)、法定檢驗(yàn)、管理第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在獲得檢驗(yàn)資質(zhì)和官方機(jī)構(gòu)的授權(quán)后可以承擔(dān)官方機(jī)構(gòu)的委托檢驗(yàn)任務(wù)。對(duì)于政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)打破隸屬關(guān)系、行業(yè)、區(qū)域的限制，形成“大檢驗(yàn)”概念，按產(chǎn)品類別明確職責(zé)，分工合作。對(duì)于第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)采取鼓勵(lì)政策，用于補(bǔ)充食品檢驗(yàn)市場(chǎng)的不足，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范性的管理。

3.5 構(gòu)建完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

《食品安全法》實(shí)施之前，我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)體系較為混亂，有GB系列，有各行政主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，種類繁多、體系復(fù)雜、互不協(xié)調(diào)。近年來(lái)，國(guó)家已啟動(dòng)食品標(biāo)準(zhǔn)整合工作，將各類現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年以來(lái)新頒布實(shí)施的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范近千個(gè)。相信通過(guò)一段時(shí)間的努力，我國(guó)可以形成一個(gè)較為完善、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

美國(guó)有相對(duì)完善、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，其食品行業(yè)超過(guò)80%的標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，其標(biāo)準(zhǔn)框架基本以食品產(chǎn)品的分類劃分，標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范按危害領(lǐng)域劃分，甚至監(jiān)管部門都會(huì)不同，比如針對(duì)蛋和蛋制品，帶殼的蛋由FDA負(fù)責(zé)，而去掉蛋殼以后則由FSIS負(fù)責(zé)。在標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范制定方面，美國(guó)非常注重發(fā)揮各種民間機(jī)構(gòu)的作用，如各種協(xié)會(huì)及大型食品生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和作用，共同完成食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建立、完善和實(shí)施，這一點(diǎn)對(duì)我國(guó)今后的工作很有啟示性。

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