秦昕

摘 要：人民政府被列入失信被執(zhí)行人名單這一現(xiàn)象突出以及失信主體身份的特殊性帶來的影響，使得該現(xiàn)象成為治理政府失信的重要切入口。通過剖析政府列入失信被執(zhí)行人名單的原因，包括政府職能轉(zhuǎn)變不順，民事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域參與過度；法律定位認(rèn)識不足，法治和誠信素養(yǎng)有待提升；信息共享機(jī)制不暢，政府信用懲戒力度薄弱，以窺見政府失信的原因，進(jìn)而探究治理政府失信的法治化路徑。

關(guān)鍵詞：失信名單制度；政府失信；法治化

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0135-02

在全面推進(jìn)依法治國繼續(xù)往縱深方向發(fā)展的進(jìn)程中，社會誠信體系的建立和完善是法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的重要抓手，而政府誠信更是社會誠信體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。失信被執(zhí)行人名單制度通過公開發(fā)布失信信息，采取限制高消費(fèi)等信用懲戒措施，敦促越來越多的“老賴”主動或懾于懲戒履行生效法律文書確定的義務(wù)[1]，切實(shí)推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)。但是，該制度折射出來的地方政府失信違法現(xiàn)象，嚴(yán)重掣肘法治建設(shè)進(jìn)程，致使地方治理法治化難以取得根本性發(fā)展。

一、地方政府列入失信名單的現(xiàn)狀梳理

失信被執(zhí)行人名單制度自施行以來，每年各級法院公開發(fā)布的失信名單的數(shù)量呈不斷上升態(tài)勢[2]，而地方政府作為一類特殊的失信主體，不僅在其中占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?，其被納入失信名單的情況更具有如下特點(diǎn)。

（一）數(shù)量偏多，地域分布范圍廣

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年8月1日，最高人民法院實(shí)時(shí)公布的失信名單中包括了319例政府失信信息（含21例村委會失信信息），共涉及276個(gè)地方政府，甚至還有43個(gè)地方政府兩次以上被納入失信名單。此外，由于部分公開失信有一定期限且存在刪除退出機(jī)制，因此，前后公開的失信政府的數(shù)量遠(yuǎn)不止于此。另通過走訪調(diào)查得知，實(shí)踐中還有不少僅對失信政府下達(dá)執(zhí)行決定書將其納入失信被執(zhí)行人，卻并不在全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公開平臺發(fā)布其失信的情形，即俗稱的“失信不上網(wǎng)”，而這部分失信并不在我們上述統(tǒng)計(jì)之列。

從失信政府的地域分布來看，輻射范圍較廣，政府失信現(xiàn)象具有一定的普遍性。公開政府失信信息，既非單獨(dú)某一法院的習(xí)慣性做法，也非某一地方的政策要求使然，失信政府廣泛而分散地遍及全國27個(gè)省級行政單位，以河南、山東和江蘇三省為最，分別占比30.1%、13.3%和12.7%，以北京、陜西、寧夏、青海為最末，都僅有1個(gè)地方政府被列入失信。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，行政級別覆蓋全

在上述公開的276個(gè)失信政府中，就失信政府的行政級別而言，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為主，占比高達(dá)91.6%，縣一級政府占2.2%，村委會占6.2%。雖當(dāng)前實(shí)時(shí)公布的失信名單中所涉市一級、縣一級人民政府?dāng)?shù)量并不多，但結(jié)合公布失信信息的期限和刪除退出情況，進(jìn)一步梳理最高人民法院前后公布的失信信息，會發(fā)現(xiàn)失信縣級人民政府的數(shù)量有19個(gè)，甚至包括1個(gè)市級人民政府。加上“失信不上網(wǎng)”涉及的通常也是縣級以上政府，所以，失信政府的行政級別覆蓋面廣而全，包含了除省一級之外的各級人民政府。

（三）不履行現(xiàn)象突出，失信行為多樣化

通過對失信情形統(tǒng)計(jì)分析，政府失信行為幾乎囊括了法律規(guī)定的所有失信情形，尤以“其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)”這一無期限限制的失信情形為甚，占比69.6%。此外，政府失信情形還包括：“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的”有24例，占比7.5%；“無正當(dāng)理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議的”有11例，占比3.4%；“其他規(guī)避執(zhí)行的”有12例，占比3.8%；“違反財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度的”有23例，占比7.2%；“偽造證據(jù)妨礙、抗拒執(zhí)行的”有7例，占比2.2%。雖沒有單獨(dú)違反限制消費(fèi)令的，但另有20例同時(shí)涉及兩種以上的失信行為，其中就有違反限制消費(fèi)令的情形。由此，政府失信行為多樣且相對集中，涵蓋所有的法定失信情形，集中于“有能力履行而拒不履行”這一明顯且更嚴(yán)重的失信行為。

二、地方政府失信的原因剖析

地方政府列入失信名單這一現(xiàn)象本身，有著積極和消極雙重的社會、法律意義。一方面，人民法院嚴(yán)格依照法定標(biāo)準(zhǔn)將具有失信行為的人民政府列入失信名單，彰顯的法律地位平等和法治進(jìn)步之積極意義不容忽視；另一方面，列入失信名單所折射出來的地方政府失信現(xiàn)象，體現(xiàn)了在法治政府建設(shè)方面存在的源生性不足。而透過該現(xiàn)象分析政府失信原因，是推進(jìn)政府誠信和法治建設(shè)的重要切入點(diǎn)。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不順，民事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域參與過度

從作為義務(wù)來看，與一般失信主體相比，政府失信所指向的義務(wù)仍以民事義務(wù)為主，輔之以行政義務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除42例信息中未列明義務(wù)內(nèi)容外，僅有21例信息指向行政義務(wù)，具體以限期履行法定職責(zé)、給付征地拆遷補(bǔ)償款為主；卻有超過80%的失信信息指向民事義務(wù)，其中民事給付義務(wù)更占絕對多數(shù)。由此可見，政府失信現(xiàn)象主要發(fā)生在其作為一般民事主體參與的市場活動中，政府兼具社會公共事務(wù)管理職能，使其失信行為的影響更深遠(yuǎn)。

進(jìn)一步結(jié)合民事給付義務(wù)，更能直接窺見政府失信的原因：第一，民事給付義務(wù)的金額范圍跨度較大，從幾百元到數(shù)千萬不等，可知部分人民政府不履行生效法律文書確定的義務(wù)并非客觀上沒有履行能力。第二，民事給付義務(wù)內(nèi)容較為單一，以償還借款和支付工程款為主，即人民政府參與民事經(jīng)濟(jì)活動的領(lǐng)域超出自身發(fā)展需要。第三，因他人違約承擔(dān)連帶責(zé)任而失信的現(xiàn)象多發(fā)，約有13.5%的民事給付義務(wù)由為他人提供擔(dān)保引發(fā)，足以顯見部分人民政府參與民事經(jīng)濟(jì)活動程度過深，超出職能范圍。

（二）法律定位認(rèn)識不足，法治和誠信素養(yǎng)有待提升

政府失信現(xiàn)象不是失信名單制度的產(chǎn)物，只是在該制度中得以彰顯和量化。在該制度迅速蓬勃發(fā)展中，越來越多的失信被公開加以信用懲戒，始料未及之下，人民政府失信被公開卻又是該制度的題中應(yīng)有之義，而政府主觀認(rèn)識和準(zhǔn)備不足，是該制度施行初期被公開失信的政府?dāng)?shù)量居高不下的重要原因。

盡管人民政府越來越多地參與民事經(jīng)濟(jì)活動，卻并不能正確認(rèn)識自身的法律定位，“為公”理念支配下對被公開失信重視不足，履行生效法律文書確定義務(wù)的意識不強(qiáng)。從履行生效法律文書確定義務(wù)的情況分析，政府不履行現(xiàn)象十分突出。在統(tǒng)計(jì)的319例政府失信信息中，僅在15例相關(guān)政府履行了部分義務(wù)，剩余的300余例均處于“全部未履行”狀態(tài)，對生效法律文書確定的義務(wù)完全置之不理，甚至包括低至幾百元的民事給付義務(wù)，足以顯見部分政府主觀上履行法律義務(wù)的意識十分薄弱。

（三）信息共享機(jī)制不暢，政府信用懲戒力度薄弱

失信名單制度作為人民法院在社會誠信建設(shè)方面的先行，在信息共享平臺等外部條件不夠成熟時(shí)，該制度的效用將大打折扣，而人民政府在該制度運(yùn)行中遭遇的信息共享和信用懲戒問題更為突出，以致政府失信現(xiàn)象并不鮮見。目前，由于缺乏由政府主導(dǎo)的社會信用信息共享平臺，失信信息的共享完全依賴最高人民法院單向與其他征信部門聯(lián)動[3]，這就為部分政府失信信息停留于法院系統(tǒng)內(nèi)部留足了余地，“失信不上網(wǎng)”現(xiàn)象就是力證。

對列入失信名單的人民政府采取的限制消費(fèi)等信用懲戒措施，則顯懲戒力量不足，難以切實(shí)發(fā)揮效用。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，失信名單受限主要包括貸款、購買機(jī)票、購買高鐵票、軟臥車票、限制出入境等[4]，但這些限制對失信政府而言根本無關(guān)痛癢，甚至包括對企業(yè)法人奏效的限制貸款，也難以提高政府履行率。此外，一并公開法定代表人信息本是失信名單制度的當(dāng)然要求[5]，但部分政府積極溝通以保全“私益”，直接導(dǎo)致實(shí)踐中公開法定代表人信息的亂象，不僅有10%左右的失信不公開法定代表人信息，且各法院在決定是否公布法定代表人信息時(shí)具有相當(dāng)?shù)碾S意性，無任何規(guī)律可循，這成為部分地方政府規(guī)避信用懲戒的重要方式。

三、治理地方政府失信的法治化路徑

（一）完善失信名單制度，規(guī)范誠信建設(shè)的司法治理

從失信名單制度著手，通過完善該制度本身以切實(shí)發(fā)揮失信懲戒效用，從而促進(jìn)政府誠信建設(shè)是破解政府失信難題的邏輯起點(diǎn)。

第一，完善信息錄入管理制度。配備專門人員推進(jìn)專業(yè)化管理[6]，加強(qiáng)對信用情況的客觀評價(jià)，根據(jù)履行態(tài)度和行為情節(jié)確定失信等級，避免“同案不同判”或“失信不上網(wǎng)”等不合理現(xiàn)象滋生。第二，完善信息發(fā)布制度。拓寬信息發(fā)布渠道，以公眾更為便捷接收的方式公開失信[7]，擴(kuò)展信息發(fā)布覆蓋面，注重強(qiáng)化上下級之間、關(guān)聯(lián)部門之間的信息通報(bào)機(jī)制，找準(zhǔn)政府失信“痛腳”，切實(shí)發(fā)揮信用懲戒效果。第三，完善信息共享懲戒制度。聯(lián)合政府和各職能單位建立失信信息共享機(jī)制，明確相應(yīng)職責(zé)，增設(shè)“有的放矢”、“切膚之痛”的限制性措施并嚴(yán)格落實(shí)，如文明辦開展文明單位等榮譽(yù)稱號的評選工作時(shí)，應(yīng)征求同級人民法院意見，法院對參評單位的失信記錄進(jìn)行審查并如實(shí)簽注意見，被納入失信名單的，不得參加文明單位等榮譽(yù)稱號的評選；已經(jīng)取得文明單位等榮譽(yù)稱號的，應(yīng)及時(shí)予以撤銷，并取消后一年度參評資格。通過信用懲戒措施切實(shí)加大失信成本，全面擠壓政府失信空間。

（二）找準(zhǔn)法律站位，理順政府職能，規(guī)范政府行為

人民政府的法律身份具有雙重屬性，既是民事法律關(guān)系中與其他一般主體地位平等的組織體，也是行政法律關(guān)系中處于社會公共事務(wù)管理地位的行政機(jī)關(guān)，在誠信體系建設(shè)中，人民政府既要作為一般民事主體的夯實(shí)守信分母，更要激發(fā)行政機(jī)關(guān)做好引領(lǐng)示范效應(yīng)的守信分子。

其一，理順政府職能，避免對民事經(jīng)濟(jì)活動的過分參與。政府對經(jīng)濟(jì)活動的適度參與是政府職能轉(zhuǎn)變的具體要求，但這應(yīng)以政府部門自身發(fā)展需要為限，如修建辦公場所、購置辦公用品等，明顯超出職能范圍或單純利用政府部門特殊身份地位進(jìn)行的融資借款、為他人提供擔(dān)保等民事行為應(yīng)堅(jiān)決予以避免，減少對經(jīng)濟(jì)活動的不當(dāng)參與，從而降低在民事領(lǐng)域發(fā)生失信的概率。其二，精準(zhǔn)定位，嚴(yán)格規(guī)范政府在失信名單制度中的法律行為。處于司法程序中的失信政府，不管是對于民事義務(wù)還是行政義務(wù)，其法律地位與一般被執(zhí)行人無異，政府既不能通過行政干預(yù)搞特殊化，如不公開失信或特意規(guī)避法定代表人信息，也不能依賴公共事務(wù)管理職能不配合法院執(zhí)行工作，甚至出現(xiàn)惡意抗拒執(zhí)行的不當(dāng)之舉。

（三）加強(qiáng)法治政府建設(shè)，提升地方治理能力

誠信建設(shè)是法治建設(shè)的抓手，法治化更是鞏固誠信建設(shè)成果的不二法門，增強(qiáng)法治意識和素養(yǎng)，提高地方政府治理法治化的能力和水平，是破解政府失信難題的最終進(jìn)路。

一方面，注重提升政府部門及公務(wù)人員的法治意識，重視政府誠信建設(shè)。既要擺正政府權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系，摒棄政府權(quán)力可以不受約束、任意行使的錯(cuò)誤觀念，更要正確處理長遠(yuǎn)利益和眼前利益的關(guān)系，避免只顧眼前利益、部門利益而犧牲政府誠信，損害政府公信力的行為?！笆玛P(guān)誠信無小事”，對于生效法律文書確定的義務(wù)，不管履行標(biāo)的大小、履行難易程度如何，均應(yīng)積極面對并予以重視[8]，切忌置之不理或依賴行政干預(yù)?？v然已經(jīng)被列入失信名單，也應(yīng)在法律維度內(nèi)通過刪除退出機(jī)制尋求救濟(jì)，以免加劇公眾對政府信任的降低。另一方面，完善政績考核標(biāo)準(zhǔn)，將法治和誠信系數(shù)納入社會績效考評體系。通過考核方向標(biāo)強(qiáng)化政府部門對下、對社會負(fù)責(zé)的意識，以督促減少不守信踐諾、欺上瞞下的失信行為。嘗試建立誠信檔案和法治成績單，將失信違法行為納入考核指標(biāo)，對于失信名單中政府部門的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人，以及公職人員自身存在失信行為的，年度考核和職務(wù)任免等各項(xiàng)考核應(yīng)認(rèn)定不合格。

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