程鳴 馬梅芝

[提要] 加強(qiáng)文化建設(shè)專項資金績效審計是推進(jìn)文化發(fā)展的重要舉措。但是，文化建設(shè)具有長期性、公益性、均等性及差異性等特征，現(xiàn)行的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”標(biāo)準(zhǔn)不足以評價專項資金使用績效。特別是新時期我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)移，文化建設(shè)將被賦予更豐富的內(nèi)涵，因此研究新時期文化建設(shè)專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：文化建設(shè)；專項資金；績效審計；評價標(biāo)準(zhǔn)

本文系2014年度江西省教育廳高校人文項目：“江西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項資金績效審計研究”（項目編號：JC1442）階段性研究成果

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年9月3日

文化是民族的基因和血液，是人民的精神家園。我國一直重視文化建設(shè)。自2011年提出“文化強(qiáng)國”國家戰(zhàn)略，特別是黨的十八大以來，文化建設(shè)的戰(zhàn)略地位日益凸顯，文化建設(shè)進(jìn)一步提速。為響應(yīng)國家戰(zhàn)略，中央各級財政不斷加大投入力度支持文化建設(shè)。據(jù)《文化部2016年文化發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)，2016年，中央財政共落實(shí)中央補(bǔ)助地方專項資金61.03億元，比上年增長27.7%；全年全國文化事業(yè)費(fèi)770.69億元，人均文化事業(yè)費(fèi)55.74元，分別比上年增長12.8%和12.2%；截至2016年末，審核通過的專項建設(shè)基金支持文化領(lǐng)域總額超過130億元，預(yù)計可拉動1，000億元的社會投資。

在文化建設(shè)專項資金總量巨大且逐年增長的背景下，監(jiān)督專項資金的使用效益就成為全社會關(guān)心的問題。如何保證專項資金籌集、管理、分配及使用的合法合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，保證“好鋼用在刀刃上”，需要政府審計部門加大績效審計的力度。然而，由于文化事業(yè)建設(shè)具有長期性、公益性、均等性及差異性等特點(diǎn)，特別是新時期我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)移，文化建設(shè)將被賦予更新、更豐富的內(nèi)涵，現(xiàn)行的政府績效審計標(biāo)準(zhǔn)不足以評價資金使用績效，因此，研究新時期文化建設(shè)專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文化建設(shè)的特征

文化建設(shè)是指發(fā)展文化事業(yè)的各項活動，諸如發(fā)展教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播電視、衛(wèi)生體育、圖書館、博物館等的活動。改革開放特別是十八大以來，我國始終將文化建設(shè)放在重要的戰(zhàn)略地位，堅持“一手抓物質(zhì)文明，一手抓精神文明”，兩手抓、兩手都要硬，探索出了一條具有中國特色的文化發(fā)展之路。其突出特點(diǎn)是，將文化建設(shè)劃分為文化事業(yè)建設(shè)和文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)。文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不同、功能各異，但又相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成我國文化建設(shè)不可或缺的兩大體系。

（一）文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的區(qū)別

1、性質(zhì)不同。文化事業(yè)主要是由傳統(tǒng)的“事業(yè)單位”實(shí)施管理、建設(shè)、引導(dǎo)、調(diào)控的社會公益性文化。主要包括演出事業(yè)、藝術(shù)創(chuàng)作事業(yè)、圖書文獻(xiàn)事業(yè)、文物事業(yè)、群眾文化事業(yè)、廣播電視事業(yè)、編輯事業(yè)、新聞出版事業(yè)等。首先，文化事業(yè)的根本性質(zhì)是公益性。公益是指個人或組織通過做好事、行善舉而提供給社會公眾的公共產(chǎn)品。公益性關(guān)乎社會公眾的福祉和利益，這就要求政府提供此類文化產(chǎn)品或服務(wù)時，以非營利性為目標(biāo)，基本免費(fèi)或只收取較少的費(fèi)用；其次，文化事業(yè)還具有基本性和均等性的特征?；拘允侵肝幕聵I(yè)滿足的是人民群眾最基本、最普遍、最低的文化需求。均等性則要求政府公平地提供文化產(chǎn)品或服務(wù)，無論城鄉(xiāng)、地域、年齡、性別、收入差距等。

文化產(chǎn)業(yè)的概念最先出自于《啟蒙辯證法》（阿多諾和霍克海默合著）一書。聯(lián)合國教科文組織將文化產(chǎn)業(yè)定義為“包括可以由工業(yè)化生產(chǎn)的文化產(chǎn)品及其相關(guān)服務(wù)”。我國文化部在2003年將文化產(chǎn)業(yè)界定為“從事文化產(chǎn)品生產(chǎn)和提供文化服務(wù)的經(jīng)營性行業(yè)”。由此可見，文化產(chǎn)業(yè)的一個重要特征是經(jīng)營性。所謂經(jīng)營性，是指從事文化產(chǎn)業(yè)的組織要按照市場主體的要求，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，向社會提供帶有盈利性質(zhì)的文化產(chǎn)品；其次，文化產(chǎn)業(yè)具有市場性，即文化產(chǎn)業(yè)要在市場里從事生產(chǎn)經(jīng)營，尊重市場規(guī)律，接受市場調(diào)節(jié)和優(yōu)勝劣汰；最后，文化產(chǎn)業(yè)具有盈利性。文化產(chǎn)業(yè)組織只有獲得盈利才能夠持續(xù)經(jīng)營，任何長期虧損的市場主體都不可能生存下去。因此，文化產(chǎn)業(yè)組織要加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營管理和成本控制，提高盈利水平，增強(qiáng)市場競爭力。

2、服務(wù)對象（或滿足的需求）不同。文化事業(yè)公益性、基本性及均等性的特征，決定了文化事業(yè)必然滿足人民群眾最基本、最普遍、最低的文化需求。它強(qiáng)調(diào)公平性和覆蓋率，并不以盈利為目的。那么何謂基本文化需求呢？蔡武的解釋是，基本文化需求主要包括讀書看報、聽廣播看電視、進(jìn)行公共文化鑒賞、參加公共文化活動等。除了基本文化需求外，人民群眾還享有更高層次、多樣化、個性化文化需求的權(quán)利。這超出了公共文化服務(wù)的范圍，可以通過文化市場來解決。因此，作為文化事業(yè)的有益補(bǔ)充，文化產(chǎn)業(yè)將通過市場手段，為人民群眾提供更豐富、更多層次、更個性化的文化產(chǎn)品。

（二）文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系

1、文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)都必須把社會效益放在首位。為滿足人民過上美好生活的新期待，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)必須提供豐富的精神食糧，傳播先進(jìn)的思想信息，擔(dān)負(fù)文化傳承使命，必須始終把社會效益放在首位，堅持社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。以文化產(chǎn)業(yè)為例，盡管文化產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)營性、市場性及盈利性的特點(diǎn)，但不能把文化產(chǎn)業(yè)主體等同于一般的企業(yè)，不能把經(jīng)濟(jì)效益作為追求的唯一目標(biāo)。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益發(fā)生矛盾時，經(jīng)濟(jì)效益服從社會效益，市場價值服從社會價值。

2、文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)都必須融入社會主義核心價值觀。十九大報告指出：“發(fā)揮社會主義核心價值觀對國民教育、精神文明創(chuàng)建、精神文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)傳播的引領(lǐng)作用，把社會主義核心價值觀融入社會發(fā)展各方面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣”。這就要求文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)要以民族復(fù)興為己任，強(qiáng)化教育引導(dǎo)、實(shí)踐養(yǎng)成，成為社會主義核心價值觀的宣傳者、培育者和實(shí)踐者。

3、文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相輔相成。盡管文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)在性質(zhì)、服務(wù)對象上存在差異，但它們均是我國文化建設(shè)不可或缺的組成部分。文化事業(yè)的發(fā)展繁榮，能為文化產(chǎn)業(yè)培育更深厚的文化土壤。文化事業(yè)的教育引導(dǎo)、實(shí)踐養(yǎng)成功能，能為文化產(chǎn)業(yè)催生出龐大的文化消費(fèi)群體，從而促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。另一方面，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也會進(jìn)一步推進(jìn)文化事業(yè)的繁榮。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品成為文化事業(yè)的內(nèi)容。

二、傳統(tǒng)文化建設(shè)專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

文化建設(shè)專項資金審計評價標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)審計方向與目標(biāo)，對專項資金使用績效的評價起到至關(guān)重要的作用。我國自1983年恢復(fù)審計監(jiān)督制度以來，確立了真實(shí)、合法、效益的目標(biāo)定位，并在此基礎(chǔ)上形成以問題發(fā)現(xiàn)及整改為主要績效指標(biāo)，真實(shí)合法審計為特色的審計考核制度。這一審計特色在改革開放初期為維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮重大作用，但隨著時代的發(fā)展，特別是隨著國際新公共管理運(yùn)動的興起，績效審計開始走上歷史舞臺。2010年，最高審計機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）在《約翰內(nèi)斯堡協(xié)議》中指出，審計機(jī)關(guān)應(yīng)成為公共管理之典范，落實(shí)本身的透明、責(zé)任及善治，以發(fā)揮引導(dǎo)行政部門之功效；進(jìn)一步地，審計機(jī)關(guān)的管理應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)、效率及效果，遵循相關(guān)法規(guī)，并向公眾公開。由此，經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）成為績效審計國際公認(rèn)的評價標(biāo)準(zhǔn)（即“3E”標(biāo)準(zhǔn)）。

（一）經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)是指政府部門或機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)使用公共資源并將其成本保持在較低的水平上，尤其是沒有嚴(yán)重的損失浪費(fèi)現(xiàn)象。降低成本、杜絕浪費(fèi)，這對于相對薄弱的文化專項資金投入來說具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

（二）效率性標(biāo)準(zhǔn)。效率標(biāo)準(zhǔn)源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中“帕累托最優(yōu)”的概念，測度效率的手段可以通過“項目產(chǎn)出與投入之間的比率”等指標(biāo)完成。判斷效率問題往往需要運(yùn)用比較技術(shù)。在文化建設(shè)專項資金績效審計中，效率標(biāo)準(zhǔn)最適合應(yīng)用于對一個文化產(chǎn)業(yè)項目的產(chǎn)出與收入的比較。

（三）效果性標(biāo)準(zhǔn)。效果性標(biāo)準(zhǔn)是指政府行為的最終效果。效果性標(biāo)準(zhǔn)又是核心中的核心，因為它是與績效審計的總目標(biāo)直接相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)性、效率性是效果目標(biāo)的約束性目標(biāo)，不能為效率而效率、為經(jīng)濟(jì)而經(jīng)濟(jì)，因此有關(guān)經(jīng)濟(jì)性、效率性的審計標(biāo)準(zhǔn)是效果標(biāo)準(zhǔn)的輔助標(biāo)準(zhǔn)。

三、新時代文化建設(shè)的新內(nèi)涵

黨的十九大報告提出了新時代文化建設(shè)的基本方略。主要表現(xiàn)為四個方面：明確了定位、提出了目標(biāo)、指出了著力點(diǎn)、提出了基本要求。

（一）明確文化建設(shè)在中國特色社會主義新時代的基本定位。十九大報告指出，中國特色社會主義新時代的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這意味著當(dāng)代中國從站起來、富起來向強(qiáng)起來的轉(zhuǎn)變中；當(dāng)代中國人的需求也在發(fā)生深刻變化，已經(jīng)由主要滿足物質(zhì)需求，轉(zhuǎn)化為主要滿足精神需求。文化建設(shè)的核心就是滿足人的精神需求。滿足文化需求是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要內(nèi)容。

（二）提出新時代文化建設(shè)的目標(biāo)。就是堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國。

（三）指出新時代文化建設(shè)的著力點(diǎn)。當(dāng)今和未來相當(dāng)長一段時間，建設(shè)中國特色社會主義文化就是秉承中國文化價值理念，堅持中國的文化立場，立足于當(dāng)代中國的文化發(fā)展現(xiàn)狀，思考和解決當(dāng)代中國人關(guān)心的文化問題，提出中國的文化方案。

（四）提出新時代文化建設(shè)的基本要求。就是三個堅持：堅持為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)；堅持百花齊放、百家爭鳴；堅持創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)造性發(fā)展。

四、新時代文化建設(shè)對專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的新要求

黨的十九大報告明確了文化建設(shè)在中國特色社會主義新時代的基本定位。特別是關(guān)于中國特色社會主義新時代主要矛盾的重大論斷，為文化建設(shè)指明了方向，提出了新的要求，注入了新的內(nèi)涵。與之對應(yīng)，對文化建設(shè)發(fā)揮監(jiān)督作用的績效審計，其評價標(biāo)準(zhǔn)絕不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三個傳統(tǒng)指標(biāo)，而應(yīng)適時補(bǔ)充反映新時代要求的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

（一）公平性（均衡性）標(biāo)準(zhǔn)。公平體現(xiàn)為“投入的資源以及產(chǎn)生的收益是否是按照公平的思想在社會不同群體間分配的”。從這一含義可以看出，公平包括起點(diǎn)公平和結(jié)果公平兩個方面的內(nèi)容。中國特色社會主義新時代的主要矛盾已然轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一重大論斷標(biāo)志著人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)這對主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)移。在這一歷史背景下，與舊的社會主要矛盾相適應(yīng)的分配體制、機(jī)制也應(yīng)調(diào)整。眾所周知，過去我國分配制度采用的原則是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。這一原則對于改革開放初期解放生產(chǎn)力，激發(fā)積極性，加快發(fā)展起到了很大作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這一分配原則的消極作用也日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為收入差距拉大、貧富懸殊和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于社會和諧。目前我們的提法是“效率和公平統(tǒng)籌兼顧”，公平性被提到日益重要的地位。

中國特色社會主義新時代關(guān)于社會主要矛盾的全新論斷，又進(jìn)一步地將公平問題提到了前所未有的高度。當(dāng)前社會的主要問題不是落后的社會生產(chǎn)問題，而是社會發(fā)展中的不充分、不平衡問題。這意味著，在物質(zhì)需求得到較大滿足的時代背景下，當(dāng)代中國人的需求由主要滿足物質(zhì)需求，轉(zhuǎn)化為主要滿足精神需求。文化建設(shè)的核心就是滿足人的精神需求。滿足文化需求是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要內(nèi)容。進(jìn)一步地，如果單以文化建設(shè)為例，全國不同地域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，文化建設(shè)的投入不平衡，從而產(chǎn)生文化發(fā)展的不平衡。因此，在對文化建設(shè)專項資金進(jìn)行績效審計時，要特別關(guān)注資金投放的公平性問題。

（二）正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。《世界審計組織政府績效審計指南》提出正當(dāng)性的概念：“正當(dāng)性指管理政府項目時的最佳實(shí)務(wù)概念：管理人員不應(yīng)該將公共資金用于牟取私利，而項目的支出不能超過需要”。正當(dāng)性是一個內(nèi)涵非常豐富的審計標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國當(dāng)前實(shí)際，至少有以下含義：（1）正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是對傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)調(diào)和重申，即“項目的支出不能超過需要”。這對于節(jié)約財政資金，防止鋪張浪費(fèi)是有重要意義的；（2）正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的一個基本要求就是政府行為的合法性和適當(dāng)性。用正當(dāng)性來評價政府行為是再恰當(dāng)不過了。在以往的政府績效審計中，往往過多的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率和效果，對于行為的評價和監(jiān)督比較欠缺，這就很容易出現(xiàn)貪污腐敗、假公濟(jì)私、以權(quán)謀私等違法犯罪行為。政府當(dāng)前一再強(qiáng)調(diào)的依法施政、文明施政就是對政府行為正當(dāng)性的一個詮釋；（3）正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的另一層含義就是政府提供產(chǎn)品或服務(wù)的公共性。政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)（包括私人部門、事業(yè)單位和其他社會團(tuán)體）提供公眾需要的產(chǎn)品和服務(wù)無效率時才涉入其活動。這就是“公共性”。這一標(biāo)準(zhǔn)是衡量政府工作的根本依據(jù)，也是其他所有績效標(biāo)準(zhǔn)存在的基礎(chǔ)。

（三）社會效益標(biāo)準(zhǔn)。社會效益，就是各種經(jīng)濟(jì)活動及科學(xué)技術(shù)、教育、文學(xué)、藝術(shù)等在社會上產(chǎn)生的非經(jīng)濟(jì)性效果和利益。以文化建設(shè)項目為例，所謂非經(jīng)濟(jì)性效果和利益，是指符合社會主義意識形態(tài)，體現(xiàn)社會主義核心價值，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供思想保證和精神動力，貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾的優(yōu)秀精神文化產(chǎn)品所帶來的非經(jīng)濟(jì)性效果和利益。無論是文化事業(yè)還是文化產(chǎn)業(yè)都必須把社會效益放在首位。以文化產(chǎn)業(yè)為例，盡管文化產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)營性、市場性及盈利性的特點(diǎn)，但不能把文化產(chǎn)業(yè)主體等同于一般的企業(yè)，不能把經(jīng)濟(jì)效益作為追求的唯一目標(biāo)。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益發(fā)生矛盾時，經(jīng)濟(jì)效益服從社會效益，市場價值服從社會價值。因此，在對文化建設(shè)專項資金績效審計時，應(yīng)當(dāng)納入社會效益標(biāo)準(zhǔn)。

（四）長期績效標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)的績效審計評價通常一年（或一個營業(yè)周期）為周期，評價體系多采用短期效益指標(biāo)。與一般審計項目不同的是，文化建設(shè)項目一般周期較長，成效較慢，短期往往難以看出顯著的效果。因此，對于文化建設(shè)項目績效審計的評價，不妨延長周期，“站得更高、看得更遠(yuǎn)”，使用更多的長期績效標(biāo)準(zhǔn)。

總之，文化的復(fù)雜性決定了文化建設(shè)項目的復(fù)雜性，文化建設(shè)項目的復(fù)雜性又決定了其績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。傳統(tǒng)審計往往可以定性的結(jié)論作為審計意見；與此相對的是，文化建設(shè)項目績效審計卻很難作出“好”或“差”等定性的結(jié)論，因為績效是相對的。因此，要真正使績效審計發(fā)揮作用，作為其核心的績效標(biāo)準(zhǔn)就要能夠量化。只有量化的信息才具有可比性。但是，績效審計過程中經(jīng)常需要對政府的行為、制度、管理等作出評價，而行為、制度及評價“本質(zhì)上講就是某種精神、意圖與資源的復(fù)雜集合體，是個多面體，不可能被簡化為一個公式或一組可計量的標(biāo)準(zhǔn)。這是其固有的復(fù)雜性，無法簡單地對待它們”，要對尚未統(tǒng)一的審計標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化又談何容易？為了解決這一困難，可行的辦法就是組織經(jīng)驗豐富的審計人員，對審計項目進(jìn)行深入研究，結(jié)合被審計單位具體的組織和文化，就什么是切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)與被審計單位人員溝通，并進(jìn)行廣泛的測試，大膽實(shí)踐。對于審計過程中的典型案例，要及時總結(jié)經(jīng)驗，建立相關(guān)案例庫，以備在以后的實(shí)踐中借鑒學(xué)習(xí)?？冃徲嫎?biāo)準(zhǔn)的研究在我國尚處于討論和爭議階段，因此“先干起來再完善”也許是其發(fā)展的必經(jīng)之路。

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