潘圓圓 張明

CFIUS對(duì)中國直接投資的審查強(qiáng)度明顯高于對(duì)發(fā)達(dá)國家的審查。2008年之前，中國還沒有進(jìn)入CFIUS審查案例數(shù)量前七位的國家之列。2008年后中國排名逐年上升，2012年升至第一位，迄今為止一直位列第一

2018年8月13日，特朗普總統(tǒng)簽署通過《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（以下簡(jiǎn)稱FIRRMA）。這是2007年以來首次針對(duì)美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）的改革。

CFIUS是美國政府負(fù)責(zé)審查外資對(duì)美并購交易的最重要部門，CFIUS的政策體現(xiàn)了美國對(duì)待外國直接投資的基本態(tài)度。在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，此次改革具有重要的信號(hào)作用：除了對(duì)來自中國的商品征收關(guān)稅外，美國將對(duì)中國企業(yè)采取何種態(tài)度？

從歷史來看，CFIUS對(duì)中國直接投資的審查強(qiáng)度，要明顯高于對(duì)發(fā)達(dá)國家的審查。從CFIUS審查的總數(shù)量來看，在2008年之前，中國還沒有進(jìn)入CFIUS審查案例數(shù)量前七位的國家之列。2008年之后中國的排名逐年上升，2012年升至第一位，并迄今為止一直位列第一。數(shù)據(jù)顯示，2015年來自中國的受審查案例的占比已經(jīng)接近總量的20%，但同年中國對(duì)美投資的存量只占美國FDI總量的0.47%，這兩個(gè)數(shù)值差距之大，足以說明中國投資者面臨何種投資待遇。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，CFIUS針對(duì)中國的審查案例數(shù)量上升，與中國對(duì)美直接投資規(guī)模的迅速增長有關(guān)。

2008年至2011年期間CFIUS審查數(shù)量排名第一的國家是英國，美國商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）的數(shù)據(jù)顯示，這段時(shí)間內(nèi)英國對(duì)美國直接投資存量的平均值為4272億美元。2012年后中國是被審查數(shù)量第一位的國家，但2012年至2015年期間，中國對(duì)美直接投資存量平均值僅為99.1億美元。英國對(duì)美直接投資的規(guī)模約為中國的42倍，但兩國被審查案例數(shù)量卻非常接近。又如，2012年至2015年期間，日本、加拿大、法國對(duì)美投資存量的均值分別為3612億美元、2409億美元與2147億美元，而這些國家的被審查案例數(shù)量均顯著少于中國。

這說明，CFIUS針對(duì)中國的審查案例數(shù)量上升，并不必然是因?yàn)橹袊鴮?duì)美直接投資規(guī)模的快速增長，而很可能是美國政府對(duì)中國直接投資存在顯著的歧視。

值得一提的是，2012年和2013年，中國的該比值甚至低至2，這意味著中國并購案中的一半左右都遭遇了來自CFIUS的審查。

CFIUS對(duì)華審查的重點(diǎn)與中國對(duì)美投資的主要行業(yè)也不相符。在2005年至2015年期間，CFIUS的審查案例數(shù)量合計(jì)1238件，其中制造業(yè)544件，占比43.9%，金融、信息和服務(wù)業(yè)案件數(shù)量399件，占比32.2%。然而在中國的被審查案例中，制造業(yè)占比在所有行業(yè)中是最高的，在任何年份都超過了50%，這不僅遠(yuǎn)高于制造業(yè)投資占中國對(duì)美直接投資總量的比重，也顯著高于上述全球平均占比。其實(shí)，制造業(yè)不是中國對(duì)美國直接投資中最重要的行業(yè)。從存量來看， 2015年中國對(duì)美國直接投資規(guī)模最大的是“其他行業(yè)”（占比31%），其次才是制造業(yè)（占比22%）。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國并購案例受到CFIUS審查的概率較高，是因?yàn)橹袊鴮?duì)美國的直接投資集中于收購美國的關(guān)鍵技術(shù)。CFIUS對(duì)美國“關(guān)鍵技術(shù)”的界定所涉及的主要行業(yè)包括信息技術(shù)、航空和國防、電子、材料、半導(dǎo)體等。但事實(shí)上，中國并不是并購美國關(guān)鍵技術(shù)公司的主要國家。CFIUS年報(bào)中的資料所示，英國、加拿大和法國才是并購美國關(guān)鍵技術(shù)公司的主要國家。中國對(duì)美國關(guān)鍵技術(shù)公司的并購案例的數(shù)量，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上述國家。

必須指出的是，CFIUS歷史上罕見的幾次“總統(tǒng)否決案”幾乎都是針對(duì)中國投資。這包括中國技術(shù)航空進(jìn)出口總公司對(duì)MAMCO公司的收購、三一重工并購四個(gè)風(fēng)能發(fā)電廠、福建宏芯投資基金德國子公司并購德國愛思強(qiáng)（Aixtron）公司、具有中資背景的峽谷橋（Canyon Bridge）資本公司并購美國萊迪思（Lattice）半導(dǎo)體公司以及螞蟻金服集團(tuán)收購美國速匯金公司等。

近年的情況是，美國認(rèn)為國家安全面臨中國投資的“威脅”，而CFIUS現(xiàn)有的審查過程并不能充分應(yīng)對(duì)這類威脅，CFIUS審查中國案例時(shí)暗含歧視的做法已經(jīng)無法緩解美國的焦慮。美國參眾兩院提出了改革CFIUS的法案FIRRMA，法案確認(rèn)了CFIUS長期以來的一些內(nèi)部做法，并被高速簽署通過成為法律。

美國特別關(guān)注中國并購中的幾個(gè)新類別：第一類是以投資基金形式進(jìn)行的、便利中國接觸到敏感信息和敏感技術(shù)的財(cái)務(wù)投資，第二類是通過合資企業(yè)方式獲得美方技術(shù)的投資，第三類是對(duì)初創(chuàng)技術(shù)企業(yè)的投資。

法案改革的大部分內(nèi)容某種程度上都是針對(duì)中國并購新趨勢(shì)而做出的反應(yīng)。其中包括：持續(xù)防范國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的投資;將新的、也可以說與中國關(guān)系密切的一些交易種類納入管轄范圍;與其他發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)在投資審查方面的協(xié)調(diào)，重點(diǎn)防范向中國轉(zhuǎn)讓技術(shù)的交易。FIRRMA首次要求特定交易需向CFIUS強(qiáng)制申報(bào)，將部分財(cái)務(wù)投資納入管轄權(quán)，并依賴現(xiàn)有的出口管制體系決定是否需要發(fā)放許可證。FIRRMA還特別要求商務(wù)部長每?jī)赡晗驀鴷?huì)和CFIUS提交一份關(guān)于中國對(duì)外直接投資的報(bào)告。后續(xù)的法案細(xì)則是否顯著歧視中國尚不可知。FIRRMA效果如何？可以從歷史和未來兩方面進(jìn)行預(yù)測(cè)。

回顧歷史，美國的國家安全警鐘多次被敲響，但事實(shí)很快證明這些擔(dān)憂都是沒有根據(jù)的?！耙粦?zhàn)”期間德國的直接投資，上世紀(jì)80年代日本的投資都曾引發(fā)美國的國家安全擔(dān)憂。但事實(shí)是：戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，一些來自德國的FDI提升了美國的軍事優(yōu)勢(shì)，而不是對(duì)德有利。日本最終沒有“買下美國”，應(yīng)對(duì)日本投資增長而通過的《?？松?弗羅里奧修正案》，最大作用是將CFIUS由一個(gè)職權(quán)有限的行政部門，轉(zhuǎn)化成一個(gè)具有廣泛職權(quán)和權(quán)威的機(jī)構(gòu)。

展望未來，CFIUS之所以格外關(guān)注中國投資的國家安全問題，事實(shí)上最重要的原因是：中國是美國最大的貿(mào)易伙伴，但卻不是美國的戰(zhàn)略盟友或政治盟友。

正如2017年美國《國家安全戰(zhàn)略》中表述的，中國和俄羅斯被視為美國的競(jìng)爭(zhēng)者，是“尋求利用技術(shù)、宣傳及脅迫塑造一個(gè)與美國利益與價(jià)值相悖的世界”的“修正主義大國”，也是“挑戰(zhàn)美國的實(shí)力、影響和利益，企圖侵蝕美國的安全和繁榮”的國家。如此定位是中國在CFIUS審查中被另眼相看的重要原因，未來美國對(duì)中企的態(tài)度也必將出現(xiàn)更多的不確定性。

美國政府之所以特別注意中國并購案，還源自其他一些原因。例如，美方認(rèn)為，中國大量的企業(yè)直接或間接地為國家所有，即使是私營企業(yè)，政府也可能通過融資限制來影響企業(yè)投資決策;中國曾有企業(yè)違反美國的出口管制法律;中國政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼影響了美國企業(yè)面對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;中國可能通過并購在美國進(jìn)行間諜活動(dòng)，獲取面臨美國出口管制的資源和技術(shù);中國試圖通過并購來提升本國軍事能力;等等。

觀察美國給出的理由，可以看到當(dāng)前美國對(duì)外投資審查的主要特點(diǎn)：一是，當(dāng)美政府機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)投資決策這樣的經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，給出了太多非經(jīng)濟(jì)的考量，意識(shí)形態(tài)色彩濃烈;二是，安全審查中的關(guān)鍵概念定義不明晰，給執(zhí)行機(jī)構(gòu)留下太大的可操作空間，政策的可預(yù)測(cè)性下降;三是，CFIUS的自由裁量權(quán)有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，而對(duì)美投資企業(yè)日益處于弱勢(shì)，無論遭受何種待遇，幾乎只能被動(dòng)接受。

美國對(duì)中國投資者的歧視性做法，和外資待遇擴(kuò)展到其他國家的潛在可能性，使人們不禁懷疑，美國真的會(huì)堅(jiān)持投資開放的立場(chǎng)嗎？如此刻意歧視的政策是否會(huì)削弱美國在全球的商業(yè)中心地位？事實(shí)上，2017年美國外商直接投資流入量同比下降41%，2018年一季度外資流入同比下降43%，似乎在一定程度上回答了這個(gè)問題。

（作者潘圓圓、張明為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員與研究員，編輯：王延春）