張欣悅

摘 要：從市場(chǎng)失靈的前提出發(fā)，分析《行政許可法》許可設(shè)定條件之規(guī)定，肯定食品安全領(lǐng)域設(shè)立行政許可的必要性，同時(shí)提出為什么在事前設(shè)立了許可制度，依然不能制止頻繁發(fā)生的食品安全事故的疑問。筆者通過分析指出，主觀上，許可標(biāo)準(zhǔn)未嚴(yán)格落實(shí)統(tǒng)一；客觀上，杜絕食品安全事故并不能僅靠許可制度，僅靠事前控制手段是不能解決錯(cuò)綜復(fù)雜的食品安全問題，需要事中、事后手段的協(xié)調(diào)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許可更被隱喻為“企業(yè)——社會(huì)”的關(guān)系，從這個(gè)層面上理解行政許可制度作為防止食品安全事故中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：食品安全；行政許可；社會(huì)共治

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）03-0154-02

許可，指市場(chǎng)在從事某項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，需得到行政相關(guān)部門的批準(zhǔn)，是一項(xiàng)重要的行政監(jiān)管手段。食品作為與人類生存與發(fā)展息息相關(guān)的生產(chǎn)、生活要素，關(guān)系國(guó)計(jì)民生。食品安全問題從最初的食品生產(chǎn)條件不良的衛(wèi)生問題逐步演化為食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者為驅(qū)逐利益而導(dǎo)致的食品安全事故，純粹的市場(chǎng)調(diào)節(jié)存在信息不對(duì)稱、自發(fā)性、外部性的缺陷，理應(yīng)受到嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的限制。行政機(jī)關(guān)設(shè)立進(jìn)入市場(chǎng)應(yīng)具備統(tǒng)一的條件加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，通過考察申請(qǐng)者的主體資格，將有效地防止不具備相應(yīng)生產(chǎn)條件與能力的經(jīng)營(yíng)者從事?lián)p害消費(fèi)者人身與財(cái)產(chǎn)的違法行為。特別是在近年來，頻發(fā)的食品安全事故的背景下，行政許可更被委以更高的重托，從源頭防止食品安全事故的發(fā)生，預(yù)防不必要的人身和財(cái)產(chǎn)的傷害，完成對(duì)自由配置市場(chǎng)的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的保護(hù)，在食品安全領(lǐng)域起到核心作用。

一、行政許可制度的必要性

（一）理論依據(jù)

在極為精確的前提下，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能達(dá)到完全均衡，這種市場(chǎng)完全競(jìng)爭(zhēng)的模式在經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱為“帕累托最優(yōu)”。在這種假設(shè)條件下，社會(huì)供給等于需求。受制于市場(chǎng)壟斷、信息不完全或者信息不對(duì)稱、外部性和公共物品供給的因素，完全競(jìng)爭(zhēng)只是純粹理論的模型，難以在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)失靈為政府干預(yù)與管制提供了必要性[1]。

食品安全問題需要通過政府干預(yù)的形式得到保證，那么采取事前、事中還是事后手段調(diào)控就是制度的選擇。而行政許可作為一種規(guī)制工具，常常成為國(guó)家規(guī)制權(quán)形式的一種核心模式。行政許可不僅可以將許可條件和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一適用于所有受影響的群體，同時(shí)又避免因煩瑣的申請(qǐng)流程而增加成本[2]。通過行政許可，行政機(jī)關(guān)對(duì)許可申請(qǐng)人生產(chǎn)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)設(shè)施、技術(shù)條件、生產(chǎn)流程等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，阻止不具備資格的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有效地防止不合法的生產(chǎn)損害消費(fèi)者及人民的人身和財(cái)產(chǎn)傷害。通過行政許可手段促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，在良性競(jìng)爭(zhēng)中保證食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者保持良好甚至更優(yōu)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，對(duì)于防止違法活動(dòng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保證公共安全、維護(hù)社會(huì)良好治安都產(chǎn)生重要作用。作為一種事前監(jiān)督手段，行政許可能有效地避免因食品生產(chǎn)事故造成不可挽回的人力與財(cái)力的損失的滯后性。

（二）法律依據(jù)

食品安全領(lǐng)域設(shè)立行政許可制度具有法律的明文規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第12條可以設(shè)立行政許可的4項(xiàng)條件中，食品安全領(lǐng)域設(shè)立行政許可符合第1項(xiàng)和第3項(xiàng)，屬于涉及公民身體健康、財(cái)產(chǎn)安全，為社會(huì)提供公共服務(wù)需要特定準(zhǔn)入條件的行業(yè)。食品安全攸關(guān)人民的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，經(jīng)營(yíng)者提供食品的行為涉及公共利益，理應(yīng)通過行政許可加強(qiáng)事前監(jiān)管?！缎姓S可法》第13條規(guī)定了可以不設(shè)行政許可的消極條件，即能夠通過公民自治、市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)自律和其他行政事后監(jiān)督可以規(guī)范的行為不設(shè)行政許可。而在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境設(shè)置行政許可恰是因?yàn)橐l(fā)的市場(chǎng)主體爭(zhēng)相追逐利益最大化而導(dǎo)致的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)失靈引起的食品安全問題，需要通過設(shè)立許可的方式予以規(guī)范。

對(duì)于符合設(shè)立行政許可條件的，《行政許可法》第14條規(guī)定，由法律設(shè)定行政許可權(quán)。《食品安全法》第35條、第39條規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、食品添加劑生產(chǎn)實(shí)施許可制度。由此確立了保障食品安全領(lǐng)域的行政許可制度?！妒称钒踩ā酚扇珖?guó)人大常委會(huì)通過，屬于法律，符合行政許可權(quán)由法律設(shè)定的原則。同時(shí)該法規(guī)定，縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依照本法第33條第1款第1項(xiàng)至第4項(xiàng)規(guī)定，審核食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者提交的許可申請(qǐng)，做出準(zhǔn)予許可，或不準(zhǔn)予許可的決定。

二、行政許可制度局限性

是否僅設(shè)立行政許可，從事前發(fā)揮行政的干預(yù)就能從源頭上杜絕食品安全事故呢？

答案顯然是否定的，《食品安全法》的頒布實(shí)施以來并沒有完全杜絕食品安全事故，三鹿奶粉、地溝油、染色饅頭、瘦肉精等事件的發(fā)生從很大程度上反映出依據(jù)目前《食品安全法》的行政許可制度并不能一勞永逸地阻止食品安全問題的發(fā)生。其中既有行政許可制度執(zhí)行不到位的主觀缺陷，又有行政許可制度必須配合后續(xù)行政監(jiān)管的事中、事后手段的客觀原因。

（一）許可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致

法律規(guī)定申請(qǐng)?jiān)S可證需要提交達(dá)到《食品安全法》第33條第1款關(guān)于生產(chǎn)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)設(shè)施、技術(shù)條件、生產(chǎn)流程標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)資料，并通過食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)對(duì)制度食品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估。但是，法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)在被實(shí)踐量化的過程中，不同地區(qū)便產(chǎn)生了差異。受制于地區(qū)發(fā)展不均衡、經(jīng)濟(jì)水平不一致的條件下，各地區(qū)之間對(duì)達(dá)到許可標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也不同。法律、法規(guī)是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的依據(jù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，人們對(duì)食品生產(chǎn)要求更高，監(jiān)管部門會(huì)有更嚴(yán)苛的要求。在現(xiàn)行法律、法規(guī)的框架下，政府也可以根據(jù)創(chuàng)造更規(guī)范合理的評(píng)價(jià)體系和食品生產(chǎn)要求，以保障食品安全秩序。反之，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)，生產(chǎn)條件與設(shè)備難以達(dá)到與發(fā)達(dá)城市相比的條件與水平，加之基于對(duì)解決就業(yè)等社會(huì)問題的考量，甚至是有些政府給予稅收的因素考慮，許可很難進(jìn)行嚴(yán)格的審核把關(guān)，因此，許可標(biāo)準(zhǔn)需要設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，法律法規(guī)與具體的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具體而統(tǒng)一，在各地實(shí)施中保證實(shí)施的一致性，必要的時(shí)候可以通過行政法規(guī)、法律解釋等進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)定，以完善食品安全行政許可統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)管理。

（二）許可后續(xù)監(jiān)管力度欠缺

市場(chǎng)失靈衍生出行政監(jiān)管。食品安全覆蓋從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的一系列流程，根據(jù)《食品安全法》除食品藥品監(jiān)督管理局，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、糧食、環(huán)保等部門都承擔(dān)著食品安全監(jiān)管的相關(guān)職能[3]。每次嚴(yán)重的公共食品安全危機(jī)后，人們解決食品安全的呼吁往往最終轉(zhuǎn)化成行政機(jī)關(guān)擴(kuò)張管理權(quán)力的過程。隨著行政監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，參與監(jiān)管的部門不斷增多，食品安全問題并未得到了根本性的解決，或者更有人提出質(zhì)疑在不斷加強(qiáng)的行政管理中是否降低了食品配置資源的效率。多部門監(jiān)管導(dǎo)致主體權(quán)力難以明晰，容易產(chǎn)生對(duì)監(jiān)管權(quán)力爭(zhēng)相監(jiān)管，對(duì)事故責(zé)任相互推諉的弊端。而部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，管理體系較為混亂，而受制于政府方面的壓力和影響，在監(jiān)管過程中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益誘導(dǎo)下，出于對(duì)地方大企業(yè)的保護(hù)的目的，使得食品生產(chǎn)銷售違法、違規(guī)行為遲遲得不到查處，監(jiān)管工作難以推進(jìn)。因此近年來，行政法領(lǐng)域關(guān)于解決食品安全問題監(jiān)管的主要方向集中于如何解決食品安全監(jiān)管“九龍治水”的局面，化解多部門監(jiān)管的困境，而往往忽視了從行政許可的角度出發(fā)——生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者取得了進(jìn)入市場(chǎng)的主體資格，行政許可本身內(nèi)嵌了關(guān)于行政許可的“四部曲”，即“設(shè)定——實(shí)施——監(jiān)督——法律責(zé)任”[4]。從符合標(biāo)準(zhǔn)頒布許可證到不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)后撤銷行政許可自身構(gòu)成一套嚴(yán)密的邏輯體系。行政許可不僅僅要求申請(qǐng)者具備進(jìn)入市場(chǎng)的主體資格，更要求從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的主體依照法律、法規(guī)要求和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在不能達(dá)到法定申請(qǐng)條件時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法吊銷行政許可。

三、行政許可制度的發(fā)展

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域市場(chǎng)失靈為食品經(jīng)營(yíng)許可制度的設(shè)定提供了合理性。市場(chǎng)的主體必須在申請(qǐng)前使自身達(dá)到獲得許可法律上要求的條件，行政機(jī)關(guān)通過法律授權(quán)獲得對(duì)其主體資質(zhì)的審查形式與實(shí)質(zhì)審查頒發(fā)許可證的權(quán)力。申請(qǐng)者提交申請(qǐng)意味著同意將自己置于法律規(guī)則的約束之下，行政機(jī)關(guān)因此同時(shí)具備了對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)入市場(chǎng)后續(xù)監(jiān)督的權(quán)力，即，當(dāng)申請(qǐng)者在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中失去申請(qǐng)時(shí)所應(yīng)具備的條件時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法撤銷許可。行政許可就是通過這樣的方式保證食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體擁有安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力以及其經(jīng)營(yíng)行為持續(xù)受這種規(guī)則的約束。

食品安全問題，是一個(gè)龐大的社會(huì)問題，起源于生產(chǎn)者對(duì)利益的追逐，隨著政府監(jiān)管的參與，也有政府監(jiān)管失靈的因素，僅靠事前許可不能解決錯(cuò)綜復(fù)雜的食品安全問題。許可的產(chǎn)生是政府管制的核心手段，但隨著時(shí)代發(fā)展，許可被注入新的含義，在傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的食品安全的“一元治理”模式呈現(xiàn)出政府監(jiān)管失靈的局面時(shí)，許可被隱喻性地描述“政府——企業(yè)——社會(huì)”間的責(zé)任關(guān)系。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即隱含了企業(yè)應(yīng)承擔(dān)與此類活動(dòng)相關(guān)的社會(huì)責(zé)任，而不是盲目追求利益而損壞公眾身體健康為代價(jià)。2015年新修訂的《食品安全法》第3條以法律的形式明確了食品安全工作實(shí)行“社會(huì)共治”的原則。社會(huì)共治原則將有效地抑制食品安全責(zé)任主要依靠行政監(jiān)管的模式下行政權(quán)力不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，以有限的行政手段應(yīng)對(duì)食品安全事件中無限復(fù)雜的監(jiān)管合法性危機(jī)，改變自上而下的監(jiān)管模式，即除了傳統(tǒng)意義上的政府監(jiān)管，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者應(yīng)負(fù)擔(dān)起保護(hù)食品安全的課責(zé)[5]。通過各個(gè)主體的參與，將食品安全責(zé)任上升為社會(huì)共同責(zé)任，科學(xué)配置各主體功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)保障食品安全、公民的身體健康與生命安全的立法目的，避免行政機(jī)關(guān)盲目擴(kuò)大行政權(quán)力，有效解決食品安全多部門監(jiān)管困境。

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