左福勝

【摘 要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家基層政府組織，其財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)情況直接決定著全中國(guó)基層公共職能的順利實(shí)現(xiàn)。但由于各方面因素的影響，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問(wèn)題凸顯，嚴(yán)重影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐。鑒于此，本文將探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因并提出針對(duì)性完善措施，旨在更好地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境；基層管理；財(cái)政審計(jì)；精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；借貸行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接服務(wù)于廣大農(nóng)村居民，是國(guó)家五級(jí)財(cái)政體系的最基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政水平直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的層次、規(guī)模和質(zhì)量。新形勢(shì)下，積極探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因及完善策略，具有重要指導(dǎo)意義。為了解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問(wèn)題，我們需要先找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因，下面就先講一講鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因

1.收入方面

首先，分稅制體制改革之后，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府稅源不足。主要表現(xiàn)在如下方面：

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政收入大部分屬于金額比較小的零散稅種。

（2）在共享稅比例中，地方財(cái)政只占有40%，這直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。

其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)政困境。我國(guó)于2006年取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入被進(jìn)一步壓縮，大約降低了20%～30%的財(cái)政收入，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨更大的債務(wù)負(fù)擔(dān)與收入壓力。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地財(cái)政收入無(wú)法有效彌補(bǔ)公共財(cái)政收入的缺口。雖然土地財(cái)政在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境，但是這種土地出讓行為會(huì)預(yù)支未來(lái)收益，進(jìn)而使得基層政府的收入進(jìn)入惡性循環(huán)。

2.支出方面

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)過(guò)多。分稅制度改革沒(méi)有明確界定政府的支出責(zé)任，特別是地方政府的支出責(zé)任。從目前來(lái)看，基層政府事權(quán)過(guò)多，例如平安建設(shè)、基層建設(shè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等，財(cái)權(quán)與事權(quán)兩者不相匹配。

其次，三農(nóng)建設(shè)需求量大。隨著新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的廣泛開展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度增加，訊通設(shè)施、用電用水設(shè)施、公共醫(yī)療衛(wèi)生保障、教育醫(yī)療等等都需要大量的財(cái)政資金支持。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫。從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，職能重合的機(jī)構(gòu)與人事安排進(jìn)一步削弱了基層政府提供公共服務(wù)于產(chǎn)品的能力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的完善策略

1.明確支柱財(cái)源

首先，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門對(duì)稅收征管、稅源建設(shè)的積極性大幅度降低。新形勢(shì)下，必須鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)稅源建設(shè)，立足本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際情況，因地制宜采取多種有效措施。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須明確支柱財(cái)源，將收入穩(wěn)定、稅基廣的稅種納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體稅種。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極建設(shè)以所得稅、流轉(zhuǎn)稅、資源稅等主體的稅種體系。其次，縣級(jí)政府可將轄區(qū)中的畜牧行業(yè)稅、個(gè)人建屋裝修稅等委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)代收，并將一定的征收資金返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而更好地補(bǔ)貼政府財(cái)政支出。再次，國(guó)家相關(guān)部門還需要進(jìn)一步調(diào)整中央與地方在所得稅與增值稅方面的風(fēng)險(xiǎn)比例，進(jìn)一步增加地方稅收比例，更好地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政健康運(yùn)動(dòng)。最后，還需要明確財(cái)產(chǎn)稅的主要稅種地位，將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要財(cái)政收入，這類稅種具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付力度

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)力方面的差距進(jìn)一步加大，這就在客觀上要求縣級(jí)財(cái)政將“公共服務(wù)均等化”作為接下來(lái)努力的目標(biāo)，進(jìn)一步增加轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與力度。

（1）必須加強(qiáng)中央財(cái)政部門對(duì)縣級(jí)財(cái)政部門的轉(zhuǎn)移支付力度，從而更好地緩解稅費(fèi)改革對(duì)各級(jí)財(cái)政的壓力。中央政府必須增加轉(zhuǎn)移支付能力，對(duì)超出基層政府承擔(dān)能力的，必須給予一定補(bǔ)助。

（2）積極調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的具體結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比重，更好地完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。根據(jù)我國(guó)“三農(nóng)”建設(shè)的實(shí)際情況，必須要求中央財(cái)政積極調(diào)整資源分配格局，增加財(cái)政資金在社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等方面的投入力度，增加“三農(nóng)”傾斜力度。最后，在特殊情況下，還可通過(guò)增加專項(xiàng)財(cái)政撥款等方式，體現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移的公平性。

3.明確政府支出責(zé)任

中央相關(guān)部門應(yīng)全面清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個(gè)部門以及各企事業(yè)單位，全面了解不同部門、不同企事業(yè)單位的公共服務(wù)職能與財(cái)政收支情況，結(jié)合實(shí)際調(diào)查結(jié)果進(jìn)行規(guī)劃，重新界定不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的供給情況。與此同時(shí)，嚴(yán)格按照財(cái)權(quán)與事權(quán)二者統(tǒng)一的原則界定不同級(jí)別的財(cái)政收支力度，預(yù)防事權(quán)轉(zhuǎn)移。另外，還需要進(jìn)一步增加政府財(cái)政體系的透明性，從而更好地保障各項(xiàng)資金的完整與安全。

4.強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)

首先，上級(jí)政府部門應(yīng)積極成立專門的審計(jì)責(zé)任小組，專項(xiàng)審核負(fù)債率較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)活動(dòng)，全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金使用的合理性，審查財(cái)政資金用于公共服務(wù)的合理性。進(jìn)一步區(qū)分惠民工程與政績(jī)工程，嚴(yán)格處罰大肆興辦政績(jī)工程的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格懲處。其次，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員離任審計(jì)工作，若當(dāng)事人因個(gè)人政績(jī)?cè)斐烧畟鶆?wù)高筑的，必須追求當(dāng)事人法律責(zé)任，以儆效尤。再次，建立健全基層政府政績(jī)考核體制，徹底摒棄傳統(tǒng)負(fù)債規(guī)模的考核指標(biāo)，杜絕以借貸方式推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為。應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出兩者直接掛鉤，進(jìn)一步考察政府部門財(cái)政資金的具體使用效率，并將這一考核結(jié)果作為評(píng)定政府資金使用的金標(biāo)準(zhǔn)，有效避免財(cái)政資金無(wú)效使用等情況。

5.嚴(yán)控借貸

新形勢(shì)下，必須嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借貸總量與借貸行為，督促地方政府在提供政府服務(wù)時(shí)秉著“量入為出”的原則，可從如下方面入手：

（1）量入為出的提供基層公共服務(wù)、產(chǎn)品，杜絕為提高政績(jī)而興建與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不相吻合的公共服務(wù)項(xiàng)目。

（2）進(jìn)一步控制基層政府部門的借貸行為，全面實(shí)施鄉(xiāng)賬縣管的新型財(cái)務(wù)管理制度，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因提供基本公共服務(wù)而發(fā)生借貸行為，必須先向縣級(jí)財(cái)政部門提出申請(qǐng)（出具詳細(xì)的項(xiàng)目明細(xì)說(shuō)明），明確每一筆借貸資金的規(guī)模、利息、用途以及還款日期，只有經(jīng)過(guò)上級(jí)財(cái)政部門的審核批準(zhǔn)方可進(jìn)行借貸。

（3）進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革力度，政企分開，進(jìn)一步減少因企業(yè)擔(dān)保而發(fā)生的地方性債務(wù)問(wèn)題，逐步降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。第四，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督力度，完善各項(xiàng)審計(jì)管理制度，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種問(wèn)題。另外，條件許可的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還需要設(shè)立審計(jì)監(jiān)督委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的監(jiān)督力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門、稅務(wù)部門和審計(jì)部門都應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家法律制度規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)工作進(jìn)行國(guó)家層面的監(jiān)督。

6.精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

日益膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門與人員，是導(dǎo)致基層政府財(cái)務(wù)運(yùn)作日漸乏力的重要原因。新形勢(shì)下，必須精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，進(jìn)一步減少基層政府的各項(xiàng)運(yùn)行成本。具體來(lái)說(shuō)：

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須積極改革傳統(tǒng)行政管理模式，合理科學(xué)劃分鄉(xiāng)村行政部門，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與人員編制，及時(shí)合并不達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。

（2）加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)事業(yè)單位的管理力度，積極鼓勵(lì)其退出政府財(cái)政供給范圍，從而有效降低政府財(cái)政支出壓力。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因?yàn)榍腥朦c(diǎn)，從支柱財(cái)源、轉(zhuǎn)移支付力度、政府支出責(zé)任、財(cái)政審計(jì)、借貸與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等方面詳細(xì)論述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的完善策略，多方面入手，旨在更好地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政健康、和諧發(fā)展。

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