邱永瞬

摘 要：本文通過對PPP模式下的投資特征以及城市軌道交通應(yīng)用PPP模式中存在的問題進(jìn)行了分析，對如何更好的應(yīng)用PPP模式提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市軌道交通；項(xiàng)目投資

引言

城市軌道交通是解決城市內(nèi)交通擁擠、空氣質(zhì)量下降的重要方式，能夠促進(jìn)我國城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。然而目前我國的城市軌道交通建設(shè)大多數(shù)是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行投資建設(shè)，存在著運(yùn)行效率低下、財(cái)政壓力大等問題。通過在城市軌道交通項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，可以對這些問題進(jìn)行較好的解決。

1.PPP模式下項(xiàng)目投資特征分析

PPP模式的實(shí)質(zhì)就是將社會資本引入到公共項(xiàng)目領(lǐng)域，將部分或者全部的公共項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資本金管理，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益。在PPP模式下的項(xiàng)目投資其特征主要可以從政府與社會資本之間的博弈關(guān)系進(jìn)行分析。在PPP模式中，政府和社會資本雙方都希望投資收益達(dá)到自己的期望。對于政府來說，希望通過借助社會資本，利用其資金、技術(shù)、管理等方面的條件完成公共服務(wù)的供給，并通過社會資本所讓渡的項(xiàng)目收益來獲得投資回報(bào)。而對于社會資本來說，則是希望通過利用政府的項(xiàng)目資源，結(jié)合自身的資金、技術(shù)和管理等條件，從而獲得更大的項(xiàng)目投資收益。一般來說，政府會根據(jù)客觀規(guī)律和項(xiàng)目投資現(xiàn)狀設(shè)計(jì)相應(yīng)的博弈機(jī)制使社會資本之間形成“取代效應(yīng)”，使自身處于主動，從而將項(xiàng)目收益最大化。

2.城市軌道交通項(xiàng)目應(yīng)用 PPP的問題

2.1融資問題

目前我國的金融體制和相關(guān)政策還無法滿足城市軌道交通建設(shè)所需要的大量資金投入，在PPP項(xiàng)目的融資上有著較多的困難。我國目前在軌道交通PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)上與其他國家有著較大的差異，國外再進(jìn)行軌道交通PPP模式的應(yīng)用時(shí)，大多數(shù)是通過無追索或者有限追索的貸款進(jìn)行融資，而我國則是以銀行貸款為主，其中銀行貸款能夠占到債務(wù)融資的90%以上，而在其他國家，這個(gè)數(shù)據(jù)一般在50%作用。造成這種問題的原因主要是由于項(xiàng)目貸款本身的風(fēng)險(xiǎn)是由借款人或發(fā)起人來承擔(dān)，而貸款人則很少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。再加上我國銀行在貸款抵押物上更加注重與房產(chǎn)、地產(chǎn)等有形資產(chǎn)，導(dǎo)致了投資者獲得的融資量有限。而在其他國家，則可以通過信用等級、現(xiàn)金流等獲得成本較低的貸款。其次，我國在利率、匯率等方面的政策也給項(xiàng)目融資帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)。例如：利率變動所帶來的風(fēng)險(xiǎn)一般會由項(xiàng)目方來進(jìn)行承擔(dān)，如果在融資中含有國外投資，那么由于人民幣不能自由兌換外幣也會帶來一定的匯率風(fēng)險(xiǎn)。

2.2風(fēng)險(xiǎn)問題

由于城市對于交通建設(shè)的要求較高，因此需要大量的資金投入，建設(shè)周期較長，建成后的運(yùn)營期一般在30年以內(nèi)。在PPP模式下，政府與社會資本共同承擔(dān)著項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，因此，如何對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測并合理的分擔(dān)就成為了PPP項(xiàng)目成功的一個(gè)關(guān)鍵。在PPP模式下的城市軌道項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)有著系統(tǒng)性以及臨時(shí)性的特點(diǎn)，再加上我國環(huán)境的特殊，導(dǎo)致軌道交通的風(fēng)險(xiǎn)更加的復(fù)雜。政策法規(guī)變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等都會給城市軌道交通PPP項(xiàng)目帶來難以預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)。由于我國在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上缺乏相應(yīng)的認(rèn)識和經(jīng)驗(yàn)，因此很容易因風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目陷入困境。例如票價(jià)一般有政府部門進(jìn)行控制，社會資本對于投資的回收較為擔(dān)心；城市軌道交通客流量的不確定性較大；在建設(shè)用地上遇到拆遷困難、資金不足等問題，導(dǎo)致城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目遭到延誤。此外，部分運(yùn)營方認(rèn)為城市軌道交通的運(yùn)營會有政府的支持，資金漏洞等問題會由政府來承擔(dān)，設(shè)備商在供貨、安裝完成后就退出了項(xiàng)目，導(dǎo)致了車輛、設(shè)備的維護(hù)工作不完善的問題。

3.城市軌道交通項(xiàng)目應(yīng)用 PPP的對策

3.1轉(zhuǎn)變政府角色

作為我國城市基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分，在城市軌道交通上應(yīng)用PPP模式，其實(shí)質(zhì)就是通過將政府和私人企業(yè)以特許權(quán)為基礎(chǔ)將競爭機(jī)制引入這種由國家包攬、具有壟斷特征的公共領(lǐng)域事業(yè)上來。我國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式是由政府的財(cái)政部門通過財(cái)政撥款或者債券的形式將其承包給國有企業(yè)進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營和管理。在這種情況下，國家是唯一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、決策和管理的主體。由于沒有競爭機(jī)制因此在進(jìn)行相關(guān)的決策的時(shí)候會表現(xiàn)出相當(dāng)高的隨意性，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率得到不到保障，還有可能造成資金上的浪費(fèi)。在PPP模式中，政府不僅僅是城市軌道交通建設(shè)的主導(dǎo)者，更是在與私人企業(yè)的合作中，發(fā)揮自己的公共服務(wù)監(jiān)督、指導(dǎo)作用的合作者。政府部門要通過重新定位自身角色，轉(zhuǎn)變政府職能，在城市軌道交通建設(shè)上進(jìn)行投資體制改革，在管理方法上進(jìn)行創(chuàng)新，從而更好的使政府的監(jiān)督、指導(dǎo)工作發(fā)揮出應(yīng)用的作用。

3.2建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式的一個(gè)重要要求就是要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這也是決定PPP模式的應(yīng)用是否成功的重要條件之一。由于在PPP模式下，城市軌道建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)是由政府和企業(yè)共同承擔(dān)的，因此PPP模式在城市軌道建設(shè)上的應(yīng)用算是較為適宜和成功的。因此，建立一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也就顯得十分重要。通過借鑒其國家城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，對項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的預(yù)測，并合理劃分政府和企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。具體的分擔(dān)方式根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的具體類型進(jìn)行分析，主要有以下幾點(diǎn)：

（1）運(yùn)營收益風(fēng)險(xiǎn)：這一部分又可以分為票務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)和廣告、商鋪等非票務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)。在票務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上，主要可以通過由政府向社會資本根據(jù)客流預(yù)測約定客流量，將大部分客流量的風(fēng)險(xiǎn)交由政府承擔(dān)，社會資本只承擔(dān)一部分。對于非票務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，則可以通過政府與項(xiàng)社會資本約定保底收益，超出保底收益之外的部分由政府與社會資本共享。

（2）運(yùn)營成本風(fēng)險(xiǎn)：城市軌道交通的運(yùn)營成本主要包括員工薪水、電費(fèi)、修理費(fèi)等。在PPP模式中，城市軌道交通的運(yùn)營成本一般是由社會資本負(fù)責(zé)承擔(dān)，并在費(fèi)用漲幅方面與政府約定好一定的調(diào)整空間和調(diào)整方式。

（3）重置和追加風(fēng)險(xiǎn)：這一部分的風(fēng)險(xiǎn)主要是指運(yùn)營期內(nèi)在車輛、設(shè)備進(jìn)行更新或者重置上的追加投資風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，一般是由社會資本來承擔(dān)車輛設(shè)備的更新、重置的追加投資風(fēng)險(xiǎn)，對于車輛設(shè)備價(jià)格的漲幅則由社會資本與政府之間約定好一定的調(diào)整空間和調(diào)整方式。

3.3其他方面的應(yīng)用對策

（1）確定社會資本的投資范圍，可以分為項(xiàng)目整體投資、拆遷等前期工程以外的投資、約定總價(jià)之外的投資等；（2）特許運(yùn)營年限，一般會根據(jù)車輛的使用壽命來確定社會資本對于其負(fù)責(zé)的城市軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)營期限；（3）通過給出明確的社會投資方回報(bào)率，吸引社會資本參與PPP模式下的城市軌道交通建設(shè)；（4）政府通過服務(wù)補(bǔ)貼資金，如影子票價(jià)、車公里付費(fèi)、等額支付等；（5）由交通行業(yè)主管部門對城市軌道交通進(jìn)行監(jiān)管，由社會資本對項(xiàng)目運(yùn)營的質(zhì)量負(fù)責(zé)。

結(jié)語

綜上所述，PPP模式在城市軌道交通中的應(yīng)用對于項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營有著非常重要的作用。針對目前PPP模式應(yīng)用中存在的問題，政府要轉(zhuǎn)變自身角色，與社會資本之間建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方式，從而為PPP模式在城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用效果提供良好的保障。

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