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        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的政府與市場、社會

        2018-10-19 09:11:24張欣
        西部論叢 2018年11期
        關(guān)鍵詞:社會

        摘 要:目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已取得較大的進展,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,作為主導者的政府需要界定與市場、農(nóng)村社會組織之間的行為邊界。由政府調(diào)控和引導,在尊重市場配置的決定性作用、尊重農(nóng)村社會自主管理的基礎(chǔ)上,最終將政府與市場、社會置于一個相互聯(lián)系的整體中來積極應對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的問題與挑戰(zhàn)。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 政府 市場 社會

        我國是一個農(nóng)民占大多數(shù)的國家,不管是在改革時期還是建設(shè)時期,農(nóng)民問題都是中國的根本問題,而中國的農(nóng)民問題,就是一個土地問題。在土地問題中,處于核心地位的是土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的問題,而土地流轉(zhuǎn)跟經(jīng)營權(quán)有著密切聯(lián)系。

        一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

        當前,我國正統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會而努力奮斗。土地流轉(zhuǎn)在我國實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”,經(jīng)營權(quán)是使用權(quán)的一種。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最根本動因是土地產(chǎn)出收益,沒有土地產(chǎn)出收益,就不會有外來資本,也就不會有農(nóng)地需求,土地產(chǎn)出收益就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要條件。同時,農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成源于“收益—需求”動因,即“收益—需求”因素共同決定著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成。對土地承包經(jīng)營權(quán)進行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置,明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位,建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)村土地制度,顯得十分必要。

        二、政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的作為與存在的問題

        政府是土地流轉(zhuǎn)過程中的重要主體,扮演著設(shè)計者、引導者、管理者和服務者的角色。近幾年來,各級政府圍繞地農(nóng)地流轉(zhuǎn)做了很多積極有益的探索與嘗試,如成都市和重慶市作為國務院批準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū),大力推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中,規(guī)范農(nóng)民家庭承包土地流轉(zhuǎn),逐步推進農(nóng)村土地市場化。但是由于行政體制、流轉(zhuǎn)機制、法律法規(guī)等因素制約,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)依然存在許多問題,主要表現(xiàn)為:

        第一、對土地流轉(zhuǎn)的過度干預,如隨意縮短承包期,收回承包地;不尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán),強迫農(nóng)民必須種植某種農(nóng)作物;強行流轉(zhuǎn)承包地等。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段和突出地方政績的形象工程,用行政手段干預農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)。由于土地承包經(jīng)營權(quán)人在與政府和社區(qū)的博弈中往往處于弱勢地位,農(nóng)民并沒有對承包經(jīng)營權(quán)真正的處分權(quán)。這些“錯位”或“越位”現(xiàn)象,嚴重挫傷了農(nóng)民的主動性和積極性。

        第二、由于信息不對稱,造成土地流轉(zhuǎn)市場的萎縮。盡管我國大部分地方政府已成立相關(guān)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站和組織,但是在信息平臺和體系方面依然比較薄弱,導致農(nóng)民對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息獲取渠道少,信息量小,這嚴重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程。

        第三、對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳不夠深入,致使很多農(nóng)民錯誤地將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)混為一談,誤認為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)就會失去土地承包權(quán)。很多地方規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制還沒有建立,在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面還存在不少問題;同時,農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機制不健全。雖然目前《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》已經(jīng)出臺,但農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機制建設(shè)總體仍處于起步階段,許多土地流轉(zhuǎn)糾紛難以得到及時有效地調(diào)處。

        綜上所述,政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的角色扮演在一定時期有著良好的效果,但我們的政府是有限政府,并不能解決土地流轉(zhuǎn)過程中的一切問題,這需要通過與市場和社會的共同作用來解決。

        三、市場、社會在土地流轉(zhuǎn)過程中的重要性

        隨著我國市場化進程的不斷加快,在土地流轉(zhuǎn)過程中政府并不是唯一的主體,它需要在與市場、社會的互動中解決土地流轉(zhuǎn)過程中的各種利益矛盾沖突。從中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》到十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,市場地位得到極大轉(zhuǎn)變,強調(diào)政府調(diào)控和引導土地流轉(zhuǎn),并不意味著政府完全替代市場和社會力量。只有恰當界分政府與市場、社會的邊界,轉(zhuǎn)變政府職能,才能真正找準土地流轉(zhuǎn)有效進行的契合點。

        30多年來,我國的農(nóng)村土地制度發(fā)生了歷史性的變遷,特別是黨的十七、八屆三中全會關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策,政府與市場的相互配合,確定市場在資源配置中的決定性作用。目前進行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是土地流轉(zhuǎn)的重要動力,只有通過市場的支撐,再加以政府的引導和調(diào)控,才能實現(xiàn)農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)。

        黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出,“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”、“ 建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。目前,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場主體主要有農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務機構(gòu)。第一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)主要指各級政府依托職能部門(農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng))成立的各級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心,具有公益性服務機構(gòu)的性質(zhì);第二、產(chǎn)權(quán)交易是建立在集體產(chǎn)權(quán)交易和非國有、非集體產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)交易行為。

        四、從政府、市場和社會的關(guān)系中探索促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

        (一)政府、市場、社會的關(guān)系

        在政府與市場、社會之間進行選擇是復雜的,因為它是在不完全政府與不完全市場、不完全社會之間的不完全結(jié)合。討論政府與市場、社會的關(guān)系是為了再不完善事物種進行不完全選擇。肯定市場實現(xiàn)效率的基礎(chǔ)地位和社會協(xié)調(diào)公平的積極作用,并不意味著政府的完全退出,政府仍然需要擔負促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。而如今,雖然市場在資源配置中起決定性的作用,社會治理思潮不斷深入人心,仍然需要政府的大力支持,承擔“兜底”職能,即是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中市場和社會力量的最終補充,更好地為人民服務。政府在為市場、社會提供運行的制度基礎(chǔ),補充和匡正市場、社會失靈之外,還必須重視對市場、社會能力的培育和發(fā)展。

        市場、社會分別是促進經(jīng)濟發(fā)展、協(xié)調(diào)公平發(fā)展的首要路徑,政府則需要承擔農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的兜底職能。同時,政府職能應該隨著市場、社會的不斷變化而相應地做出改變,三者在一個整體中互相存在和影響。在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,政府、市場和社會的關(guān)系亦如此。

        (二)促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

        土地是農(nóng)民的命脈,如何讓改革釋放最大的“土地紅利”,又要確保農(nóng)民利益不受損失,這是目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的一個新挑戰(zhàn)。如何應對這個挑戰(zhàn)呢?我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須按照中央要求,在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導下,正確發(fā)揮市場機制功能,社會中介組織的橋梁作用,政府宏觀調(diào)控、政策調(diào)節(jié)、規(guī)劃引導作用,探索出一條符合我國國情的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)道路。

        1、發(fā)揮市場配置資源在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中決定性作用

        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于經(jīng)濟活動的范疇,政府要明確農(nóng)業(yè)發(fā)展中市場機制的決定作用,構(gòu)建符合市場化要求的制度環(huán)境;要深化和擴展農(nóng)村經(jīng)營體制改革,促進農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)和宅基地抵押貸款發(fā)展;要正確處理政府主管部門與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所之間的關(guān)系,建立一個規(guī)范、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場。

        加快農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場建設(shè)、培養(yǎng)市場主體。政府要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場主體培育,積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織,引導和鼓勵其通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展連片開發(fā)經(jīng)營;要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管體系,按照相關(guān)法規(guī)政策要求積極審核農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序,不斷規(guī)范市場行為,切實保障各方利益;要構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)仲裁體系,搭建政策法律服務平臺,秉承公平公正的原則,及時合理地化解各種矛盾,維護交易秩序。

        2、創(chuàng)新農(nóng)村社會治理體制

        黨的十八屆三中全會明確提出創(chuàng)新社會治理,這一理念的提出是對社會管理的重大突破,在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中同樣適用?;谏鐣鳛檎袆庸ぞ叩姆e極意義,政府應該創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制,培育社會組織參與公共事務治理的能力,引入市場化機制,建立健全一個能夠凝聚各方力量的治理主體結(jié)構(gòu)。政府需要繼續(xù)規(guī)范和深化以村民自治為代表的基層民主,并采用政府購買服務等促進社會組織的成長和發(fā)育,從而引導和規(guī)范社會組織供給服務水平。

        3、發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務組織

        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場正常運行的關(guān)鍵在于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格要公正合理地

        反映市場供求關(guān)系。土地資產(chǎn)評估機構(gòu)要科學估價,信息服務機構(gòu)要及時準確傳遞價格變動信息。引導土地使用權(quán)按照市場需求合理流轉(zhuǎn)。法律服務機構(gòu)要引導土地流轉(zhuǎn)各方規(guī)范合同的簽訂,調(diào)解土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛。還要著力培育土地金融服務中介機構(gòu),農(nóng)村金融服務市場與農(nóng)村金融服務組織必須協(xié)調(diào)發(fā)展;使土地這一生產(chǎn)要素與資金、勞動力和技術(shù)等其他生產(chǎn)要素相結(jié)合,產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟效益。

        4、強化保障支持體系

        為了推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效進行,需要一個強大的保障支持體系做后盾。一是加大我國財政扶持力度,地方各級政府每年在土地出讓中投入一定的資金,用于鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn),壯大規(guī)模經(jīng)營主體,培育和發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)企業(yè),支持建立土地流轉(zhuǎn)服務組織等流轉(zhuǎn)服務;二是加大金融支持力度,農(nóng)村金融機構(gòu)要把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支農(nóng)的重點,給那些有實力,信用度高的經(jīng)營主體給予足夠的信貸額度。通過相關(guān)政策優(yōu)惠,鼓勵開展以土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體為服務對象的涉農(nóng)保險服業(yè)務。探索建立保險公司與農(nóng)村類銀行金融機構(gòu)政策互補、風險共擔的互動機制,有效分散農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營風險。三是完善稅收優(yōu)惠政策,對農(nóng)業(yè)投入的生產(chǎn)資料減或免征增值稅,調(diào)動從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。而且,對土地流轉(zhuǎn)免征流轉(zhuǎn)稅、所得稅,提高流轉(zhuǎn)收益。四是健全社會保障制度。在同等條件下,各地要優(yōu)先將流出土地的農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險范疇。建立較完善的社會服務體系,最大限度降低土地流轉(zhuǎn)所帶來的風險。五是強化管理和服務。建立健全各項規(guī)章制度,提供流轉(zhuǎn)信息,調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛,確保流轉(zhuǎn)工作健康有序運行。

        5、積極探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易方式

        一是成立農(nóng)村土地銀行,把銀行存貸機制引進農(nóng)地經(jīng)營。農(nóng)戶把承包的土地自愿“存入”農(nóng)村土地銀行,土地的最終承包權(quán)仍屬于農(nóng)戶。

        二是土地使用權(quán)折價入股。通過由土地評估資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對農(nóng)民的土地使用權(quán)和地塊內(nèi)的相關(guān)附著物進行評估,對土地使用權(quán)及地上附著物作價。經(jīng)評估作價的土地可以入股作資成立公司或合伙制企業(yè)。

        三是建立農(nóng)村土地股份合作社。土地股份社把每家每戶農(nóng)民承包的土地按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t集中起來,按照一定的數(shù)量把農(nóng)民土地折合成股份,每戶農(nóng)民根據(jù)流轉(zhuǎn)土地面積持有相應股份。農(nóng)民依據(jù)股權(quán)份額享有土地租金,收益分配是保底實物分配架逐年遞增的紅利分配。

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        作者簡介:張欣,女,籍貫:四川達州,單位:四川文理學院,學歷:碩士研究生,職稱:助教,研究方向:地方政府治理、公共政策。

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