徐瀅

摘要：五大理念是“十三五”乃至更長時期發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，理應貫穿于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。本文探索構(gòu)建體現(xiàn)五大發(fā)展理念要求的差異化政績考核評價體系，聚焦重大國家戰(zhàn)略，突出民生價值取向，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

關(guān)鍵詞：五大理念；差異化；政績考評；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

中圖分類號：F121 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0056-02

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作的主線。改革過程中，堅持市場對資源配置的決定性作用毋庸置疑，但面對市場失靈，政府調(diào)控作用不可或缺。如何更好地發(fā)揮地方政府特別是市縣級行政區(qū)政府作用，激發(fā)經(jīng)濟內(nèi)生動力和市場主體活力，事關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成敗。政績考評是推動地方政府貫徹落實改革精神的有力抓手，而市縣級行政區(qū)之間資源稟賦存在差異、發(fā)展基礎(chǔ)有強有弱，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，以市縣級行政區(qū)為單元，構(gòu)建差異化政績考評體系，提高政績考評工作的科學性，有利于調(diào)動地方政府工作積極性，切實增強改革實效性，更好地助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、政績考評體系存在的主要問題

（一）政績成本與工作業(yè)績實效的平衡問題

五大發(fā)展理念是對各項工作的普遍性要求，貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展要求，不能把生態(tài)文明作為經(jīng)濟增長的代價衡量，而應作為先于經(jīng)濟增長的必要條件。公平的考核既要看成績還要看所付出的環(huán)境成本、資源成本、社會成本、經(jīng)濟成本，只有充分考評執(zhí)政成本，才能有效避免破壞環(huán)境資源、飲鴆止渴、面子工程。如何平衡政績成本與工作業(yè)績實效，是需要進一步思考的問題。

（二）年度考評內(nèi)容相對固定與工作彈性的矛盾問題

一般來講，考評指標體系都是在年初制定，理論上講，固定的考評內(nèi)容有利于明確工作方向。但是在具體落實過程中，一些機動任務可能沒有納入年度考評內(nèi)容，但是占用大量的人力物力精力。如何在考評內(nèi)容相對固定的情況下，結(jié)合日常工作和重要任務表現(xiàn)，科學評價一些彈性工作的成績，是需要進一步研究的問題。

（三）主要領(lǐng)導與班子成員問責界限的劃分問題

在獎勵懲處方面，目前主要實行主要領(lǐng)導及領(lǐng)導班子問責制。政績表現(xiàn)涉及主觀努力與客觀條件、前任基礎(chǔ)與現(xiàn)任業(yè)績、個人貢獻與集體作用等多方面因素。如何更加科學評價主要領(lǐng)導和領(lǐng)導班子對地區(qū)發(fā)展的貢獻，如何更加清晰劃分主要領(lǐng)導和領(lǐng)導班子的問責界限，也是需要深入探討的問題。

二、差異化政績考評助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義

（一）指導地方政府明確改革重點

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目標是提高供給水平、增加有效供給。當前在中央精神的指導下，各地紛紛出臺了推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方案，提出了改革目標和實現(xiàn)路徑。由于各地資源稟賦存在差異、發(fā)展基礎(chǔ)各有不同，對應的“三去一降一補”重點任務也各有不同。圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體任務開展差異化政績考評，有利于指導地方政府進一步明確改革重點，集中精力有的放矢，更好地推動各項改革任務的落實。

（二）指導地方政府抓住改革關(guān)鍵

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新舉措，其核心在于結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而創(chuàng)新是結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重要著力點。在差異化政績考評體系中，把創(chuàng)新驅(qū)動放在突出位置，有利于提高地方政府對制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新的重視程度，通過關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新驅(qū)動，釋放新的市場需求，以消費升級創(chuàng)造能夠適應市場需求的有效供給，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

（三）指導地方政府強化改革防線

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展的有力抓手，更是保障和改善民計民生的重要舉措，其最終目的是改革成果普惠共享。改革過程中矯正要素配置扭曲，勢必觸動利益格局，陣痛不可避免，穩(wěn)定事關(guān)重大。在差異化政績考評體系中，將保障和改善民計民生放在重要位置，有利于推進地方政府切實貫徹落實好“社會政策要托底”的精神，為改革創(chuàng)造穩(wěn)定良好的大環(huán)境。

三、差異化政績考評的探索經(jīng)驗和改進空間

（一）經(jīng)驗借鑒

十八屆五中全會明確提出：“建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”。為貫徹落實中央十八屆五中全會精神，各地紛紛對差異化政績考評進行了探索，經(jīng)過調(diào)研，重慶、上海兩市的差異化政績考評工作起步較快，形成了有益經(jīng)驗。

重慶市將被考評區(qū)縣分為五類功能區(qū)，設(shè)計了兩類指標，一是功能導向類指標，相同的指標對不同功能區(qū)域賦予不同的權(quán)重，體現(xiàn)差異性；二是基礎(chǔ)保障類指標，各個功能區(qū)的基礎(chǔ)指標和權(quán)重都相同，如安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、政府債務等。由于各個功能區(qū)賦分權(quán)重有所區(qū)別，通過統(tǒng)一平均分數(shù)的方式，實現(xiàn)各功能區(qū)最終成績的橫向可比。重慶市對所有區(qū)統(tǒng)一排名，取一定比例評為優(yōu)秀等級。

上海市將被考評區(qū)縣分為四類功能區(qū)，設(shè)計了兩類指標，一是重點專項指標，不同功能區(qū)域設(shè)置不同的考核專項；二是基礎(chǔ)指標，大部分基礎(chǔ)指標對各個功能區(qū)統(tǒng)一賦分權(quán)重，個別涉及經(jīng)濟社會建設(shè)的相同指標設(shè)置不同的權(quán)重。由于各個功能區(qū)考核內(nèi)容有所區(qū)別，上海市對各個功能區(qū)單獨排名，每個功能區(qū)取一定比例評為優(yōu)秀等級。

（二）改進空間

現(xiàn)有的差異化政績考評思路側(cè)重于劃分功能區(qū)域、差別賦分權(quán)重、設(shè)置專項指標、按照排名評優(yōu)，在鼓勵創(chuàng)新性開展工作和進步水平考核方面還存在調(diào)整和完善空間。

一是過程管理差異性尚未體現(xiàn)。圍繞區(qū)域功能定位，設(shè)置差異化指標體系并賦于不同的分值權(quán)重，可以指導被考評對象明確工作重點，但是僅以年度任務完成情況進行排名，不能充分體現(xiàn)出被考核對象過程管理工作的差異，在一定程度上忽視了對創(chuàng)新性開展工作的激勵。例如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是一蹴而就，改革過程的創(chuàng)新和積累對長遠發(fā)展意義重大，如何在年度目標任務之外，考出工作過程管理的差異化程度，有待進一步研究。

二是進步水平差異性尚未體現(xiàn)。僅按照排名進行評級，無論是統(tǒng)一排名還是分區(qū)排名，只要名次未發(fā)生變化，就不能體現(xiàn)被考核對象的進步水平差異化程度。既不利于增強暫時領(lǐng)先的被考核對象的居安思危意識，也不利于調(diào)動暫時落后的被考核對象的工作積極性。進步水平的差異性不僅體現(xiàn)在名次的絕對變化上，更應該體現(xiàn)在工作付出與工作成績的相對變化上。

四、以五大理念為指引完善差異化政績考評體系

五大理念是“十三五”乃至更長時期發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，必須貫穿于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，構(gòu)建體現(xiàn)五大發(fā)展理念要求的差異化政績考核評價體系，有利于破解改革難題、厚植發(fā)展優(yōu)勢。

（一）推選專項特色考評，促進創(chuàng)新發(fā)展

既看常規(guī)發(fā)展，又看特色亮點。在政績考評指標體系中設(shè)置加分項，專門用于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的獎優(yōu)罰劣。對在“三去一降一補”過程中呈現(xiàn)工作亮點、做出突出貢獻的被考核對象酌情給予加分。在重點改革領(lǐng)域，建立“盡職免責”制度，對領(lǐng)導班子的評價，要結(jié)合整體結(jié)構(gòu)、運行情況、工作實績、優(yōu)化方向和領(lǐng)導干部履職成效、作風建設(shè)、廉潔自律等方面綜合分析研判，鼓勵主要領(lǐng)導和領(lǐng)導班子大膽創(chuàng)新開展工作。

（二）健全分類考評機制，促進協(xié)調(diào)發(fā)展

既看現(xiàn)實短板又看功能定位，既看發(fā)展基礎(chǔ)又看進步水平。進一步完善差異化政績考評指標體系，對都市功能優(yōu)化區(qū)，探索增加城市功能提升、社會治理水平方面的指標；對都市功能拓展區(qū)和新型城鎮(zhèn)化地區(qū)，探索增加城市建設(shè)和管理、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面的指標；對于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，重點考核生態(tài)環(huán)境改善，逐步弱化甚至取消對GDP的考核；對開發(fā)開放國家級新區(qū)，注重考核其“引進來”、“走出去”雙向發(fā)力的能力。以差異化政績考評推動供給側(cè)與需求側(cè)在改革、發(fā)展、穩(wěn)定等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）強化綜合研判能力，促進綠色發(fā)展

既看發(fā)展成果，又看成本代價。既看經(jīng)濟發(fā)展情況，又看反映社會發(fā)展的民生狀況、生態(tài)指標。既看做了多少調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促改革、惠民生的顯績，又看做了多少打基礎(chǔ)、利長遠、可持續(xù)、防風險的潛績。在資源環(huán)境、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置剛性指標，倒逼杜絕殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展模式，讓綠色發(fā)展成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破口。

（四）聚焦重大國家戰(zhàn)略，促進開放發(fā)展

將京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)和自貿(mào)區(qū)建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略的相關(guān)工作納入政績考評，引導被考評對象順應經(jīng)濟全球化的趨勢，堅持內(nèi)外需協(xié)調(diào)、進出口平衡、引進來和走出去并重、引資和引技引智并舉，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟，以開放思維推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（五）突出民生價值取向，促進共享發(fā)展

以滿足群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要為目的，強化對公共服務建設(shè)和民生制度建設(shè)的考核，擴大基礎(chǔ)設(shè)施和制度兩個層面的有效供給，全力解決好教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等問題，使群眾在共建共享中享有更多獲得感，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造穩(wěn)定良好的大環(huán)境。