摘 要 大安市人民檢察院與大安市林業(yè)局不履行不履行法定職責一案中，一審法院和終審法院均對行政公益訴訟的起訴條件進行了闡述，體現(xiàn)了行政公益訴訟起訴條件的特殊性，須履行訴前程序為其最特殊的起訴條件。關于行政行為未經過爭議期，檢察機關能否提起公益訴訟問題，兩級法院具有不同觀點。一審法院認為此時應駁回起訴，終審法院則持相反觀點。

關鍵詞 起訴條件 爭議期 訴訟目的 權利保護

作者簡介：張雨柔，上海交通大學憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.049

一、案情事實概要和裁定主要內容

（一）事實概要

為修建某國道，劉曉波等人在占地手續(xù)和采伐許可證沒有辦理情況下開始伐木、取土。2017年3月16日大安市林業(yè)局將該案移送到白城市林業(yè)局，白城市林業(yè)局于2017年3月30日對劉曉波等人作出行政處罰決定。大安市人民檢察院于2017年4月20日向大安市林業(yè)局發(fā)出檢察建議函。大安市林業(yè)局于2017年5月17日對檢察建議進行答復。大安市人民檢察院于8月21日向一審法院提起公益訴訟。一審法院以不符合起訴條件為由駁回起訴，終審法院認為檢察機關提起公益訴訟符合起訴條件，一審法院適用法律錯誤，裁定撤銷原裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。

（二）裁定要旨

一審法院認為：在檢察機關發(fā)出檢察建議前，行政機關已作出行政處罰行為，行政行為未過爭議期，沒有發(fā)生法律效力，即使現(xiàn)在發(fā)生法律效力，仍存在三個月申請執(zhí)行期限，所以行政機關在其職權范圍內通過行政行為實現(xiàn)訴訟目的，檢察機關起訴不符合起訴條件。

終審法院認為：檢察機關對被告提起行政公益訴訟，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規(guī)定：有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實依據(jù)，屬于法院受案范圍和管轄。并且，檢察機關提供了國家利益和社會公共利益受到侵害的初步證明材料、履行了訴前建議程序，其提起行政公益訴訟符合起訴條件。

二、特殊的起訴條件

從判決要旨可知，行政公益訴訟的起訴條件為：第一，由檢察機關提起；第二，滿足《行政訴訟法》第四十九條關于起訴條件的規(guī)定；第三，提供被告行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料；第四，檢察機關履行了訴前建議程序。行政公益訴訟并未脫離傳統(tǒng)行政訴訟的框架，其起訴條件與《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件具有一致性，但也有特殊性。這些特殊的起訴條件，顯示了行政公益訴訟的客觀訴訟屬性。

（一）檢察機關為起訴主體

行政公益訴訟只能由檢察機關提起，公民、法人及其他社會組織并非適格主體。公民、法人及其他社會組織提起行政訴訟以維護公益，法院一般不予立案，或在立案后以公民、法人及其他社會組織與行政行為不存在利害關系而駁回起訴。其他國家機關亦無權提起行政公益訴訟，我國法律規(guī)定檢察機關提起行政公益訴訟唯一主體，依據(jù)公法領域“法無授權皆禁止”的法理，其他國家機關無權提起行政公益訴訟。

（二）提交被告行為造成國家利益和社會公共利益受到侵害的證明材料

此起訴條件可分解為以下內容：存在國家和社會公共利益受到侵害的事實；前述侵害事實是由被告行為造成的，即國家利益和社會公共利益受到侵害與被告行為存在因果關系；檢察機關需提供初步證明材料。提交國家利益和社會公共利益受侵害的材料，一方面將公益與私益相區(qū)別，在起訴階段過濾只保護私益的訴訟。同時，僅提供初步證明材料，說明起訴時提交的證據(jù)材料只需要起識別功能，明確是公共利益受損便可，不需要是達到實體裁判要件程度的材料，否則會使實體審查前置，使庭審質證失去意義。

（三）已履行訴前程序

行政公益訴訟訴前程序，是指檢察機關辦理行政公益訴訟案件時必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內容是依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責。

訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經前置程序，檢察機關已履行訴前程序，行政機關不依法履行職責的，檢察機關才可提起訴訟。傳統(tǒng)的行政訴訟中，除少量案件涉及行政復議或復審前置于訴訟，其他案件無必經的前置程序。所以除少數(shù)案件以復議或復審前置為起訴條件，大部分案件并不以此為起訴條件。①起訴條件的差異在于兩個訴訟的目的不同。傳統(tǒng)行政訴訟作為主觀訴訟，其訴訟目的為保護行政相對人私益。相較于法院審判的中立性、客觀性、公開性、公正性，行政復議或復審作為行政性濃厚的救濟手段，在中立性、公開公正性上較為欠缺。若將復議或復審前置作為所有普通行政訴訟案件的起訴條件，會使起訴門檻過高，整個救濟流程過長，不利于行政相對人權益的救濟。行政公益訴訟作為客觀訴訟，其目的為維護國家利益和社會公共利益，監(jiān)督行政權行使。行政機關作為國家利益和社會公共利益的主要維護者，與司法機關相比，其在保護公共利益上具有政策性、專業(yè)性、主動性和及時性等特點。若通過檢察機關的訴前督促程序，可以促使行政機關糾正違法行為或依法履職，維護國家利益和社會公共利益，便無開啟訴訟程序的必要性。將已履行訴前程序作為起訴條件之一，體現(xiàn)了對行政權的尊重，也表達了對效率的追求。

三、行政行為未過爭議期，檢察機關可否提起公益訴訟

本案中，檢察機關提起行政公益訴訟時，被訴行政機關對行政相對人作出的行政處罰尚未過爭議期。一審法院認為在此時，檢察機關不可提起公益訴訟。終審法院的觀點與一審法院相反，終審法院認為無論行政行為的爭議期是否經過，只要符合起訴條件，檢察機關便可提起行政公益訴訟。

（一）一審法院：行政行為未過爭議期，檢察機關不可提起公益訴訟

從一審裁定可知，法院認為行政行為未過爭議期，行政機關通過行政行為可以實現(xiàn)訴訟目的，檢察機關請求法院進行實體裁判不具有權利保護的必要性。

在行政訴訟中，權利保護必要性，又被稱作狹義訴的利益，是指原告請求法院以裁判的方式保護其權利的必要性或實效性。權利保護必要性是訴權的構成要件，其取決于原告、被告以及法院三方利益的平衡關系。有用性、適時性和效率性、正當性為權利保護必要性的判斷標準。欠缺權利保護必要（利益）主要有以下幾種類型：（1）無用的權利保護；（2）不適時的權利保護；（3）無效率的權利保護。

本案中，被告大安市林業(yè)局已將此案移交給白城市林業(yè)局，白城市林業(yè)局已對行政違法行為作出行政處罰，行政行為經過爭議期便具有確定力，不得再爭議改變。此時，若行政處罰行為相對人按照處罰決定的要求恢復了生態(tài)資源，繳納了罰款，公共利益便可恢復。如果相對人未依照處罰決定的要求履行義務，行政機關可申請法院強制執(zhí)行，維護公共利益。本案中行政行為爭議期未屆滿，公共利益的行政救濟尚未完成，請求權利保護的時機并過早，屬于不適時的權利保護。同時，檢察機關請求保護公益的目的可以通過行政機關的依法履職行為實現(xiàn)，故本案中檢察機關請求法院保護公共利益屬于無效率的權利保護。綜上，本案中檢察機關提起行政公益訴訟欠缺權利保護必要性。一審法院認為權利保護必要性為行政公益訴訟的起訴條件之一，以裁定方式駁回起訴。

（二）終審法院：行政行為未過爭議期，檢察機關可以提起公益訴訟

終審法院認為檢察機關提起行政公益訴訟，符合前文已述的起訴條件，一審法院駁回起訴，屬于適用法律錯誤。終審法院認為在案件受理階段，不應對行政機關的履職行為爭議期是否經過進行審查。行政行為未過爭議期，檢察機關可提起訴訟。

終審法院的裁定表明：在收到訴前建議后，行政機關是否履職，履職效果這些實體問題，應在庭審中進行實質審查。行政機關是否履職包含如下內容：行政機關是否作出行政行為，行政行為是否生效，在有相對人的情況下，行政行為是否經過了爭議期，相對人是否履行了行政行為設定的義務；相對人未履行義務，行政機關是否自行強制執(zhí)行或在無強制執(zhí)行權時申請法院強制執(zhí)行。履職效果是指行政機關的履職行為對受損公益的恢復程度。本案中，一審裁定涉及的行政行為未過爭議期，行政行為實現(xiàn)訴訟目的問題均為實體問題。行政行為是否作出，是否經過了爭議期屬于“行政機關是否履職”的范疇。同時，訴訟目的能否實現(xiàn)涉及“行政機關是否履職”及“履職效果”的問題。依照終審法院的觀點，以上問題屬于實體問題，不應在起訴階段進行審查。

同時，行政公益訴訟目的是否實現(xiàn)是一個復雜的問題，一審法院認為行政機關在其職權范圍內通過行政行為實現(xiàn)訴訟目的的觀點存在瑕疵。行政公益訴訟的目的為督促行政機關依法履職，恢復受損的公共利益。本案中行政機關雖將案件移送給其他機關處理，接收機關對違法行為人作出行政處罰，但行政機關是否窮盡了行政手段恢復公共利益，需要法院通過庭審階段查明。即使行政處罰的爭議期已過，行政相對人自行履行或行政機關申請法院強制執(zhí)行，但履行或執(zhí)行行為能否恢復受損的公益，需要法院經過審理明確。不能因行政行為爭議期經過，公益可能恢復而認定訴訟目的實現(xiàn)。訴訟目的是否實現(xiàn)，需要法院在庭審階段審理查明，而不能在未開庭審理的情況下簡單認定。

四、結語

大安市人民檢察院與大安市林業(yè)局不履行法定職責一案，作為檢察機關提起公益訴訟被駁回起訴的第一案，受到了較多關注。一審法院認為行政行為未過爭議期，行政機關在其職權范圍內通過行政行為訴訟目的而駁回起訴。終審法院認為檢察機關起訴符合起訴條件，一審法院適用法律錯誤。雖然兩級法院關于行政公益訴訟起訴條件的觀點不同，但也給我們帶來了一些啟發(fā)。法院的裁定理由展現(xiàn)了行政公益訴訟起訴條件具有一定特殊性，也表達了關于行政行為未過爭議期檢察機關可否提起訴訟這一問題的不同觀點。行政公益訴訟制度作新興制度，其如何實施有賴于各地檢察機關、法院的探索。相信隨著各地司法實踐的豐富，行政公益訴訟的起訴條件會逐步明確、統(tǒng)一。

注釋：

①自然資源權屬糾紛裁決案件，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關爭議案件，審計單位對審計決定不服案件，經營者集中案件，專利復審案件，價格違法行為行政處罰等案件涉及行政復議或復審前置。

參考文獻：

[1]胡衛(wèi)列、遲曉燕.從試點情況看行政公益訴訟訴前程序.國家檢察官學院學報.2017， 25（2）.

[2]王貴松.論行政訴訟的權利保護必要性.法制與社會發(fā)展.2018，24（1）.

[3]陳清秀.行政訴訟法.北京：法律出版社.2016.