王云

摘 要：近年來，隨著精準(zhǔn)扶貧的提出，老區(qū)地區(qū)的扶貧力度不斷加大，然而，處于扶貧攻堅期的革命老區(qū)也面臨著一系列問題，制約著精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)一步發(fā)展。本文從貧困戶、村集體與村干部、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第三方組織四個角度，分析老區(qū)農(nóng)村地區(qū)貧困治理中普遍存在的問題及其背后可能的原因，旨在啟發(fā)扶貧工作人員對癥下藥，為老區(qū)治貧現(xiàn)狀的改善提供借鑒。

關(guān)鍵詞：革命老區(qū)；貧困治理；對策分析；開發(fā)式扶貧

一、引言

革命老區(qū)對于取得革命勝利、建立新中國作出了巨大貢獻(xiàn)，是當(dāng)之無愧的新中國的搖籃。然而，在新中國的建設(shè)時期，革命老區(qū)由于地理位置、歷史遺留等因素，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)，尤其是在老區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，貧窮一度成為它的代名詞。

革命老區(qū)有效的扶貧不僅能提高老區(qū)人民的生活水平，而且從更深遠(yuǎn)的意義上來講，這是一種歷史責(zé)任的完成。研究老區(qū)尤其是其農(nóng)村地區(qū)貧困治理問題，找出老區(qū)扶貧中存在的難點與問題，對于革命老區(qū)的脫貧發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

二、革命老區(qū)農(nóng)村貧困治理現(xiàn)狀

治理是一個以調(diào)和為基礎(chǔ)、同時涉及公私部門、有賴于持續(xù)相互作用的過程，其最突出的特征即多方參與。在目前老區(qū)農(nóng)村的貧困治理中，主體主要有貧困戶、村集體、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，客體為貧困，工具往往局限于低保金、醫(yī)療救助、種植養(yǎng)殖、走訪慰問這幾個方面的幫扶措施，可以看出，其扶貧的模式還是救濟式的。

單純依靠政府的補助政策，很難實現(xiàn)真正的脫貧，一方面，政府財政可以供養(yǎng)的人數(shù)畢竟有限，導(dǎo)致脫貧進(jìn)程遲緩。而且，“脫貧不脫政策”這項政策究竟能持續(xù)多久，誰也說不準(zhǔn)。其次，容易滋生貧困戶“等靠要”的懶惰思想，[1]喪失內(nèi)生發(fā)展能力。

三、老區(qū)農(nóng)村貧困治理中存在的問題及原因分析

（一）貧困戶角度

1.貧困戶參與不足，被動接受救助

新時期的扶貧治理，應(yīng)是多方參與的參與式扶貧，其中，作為扶貧對象的貧困戶最為關(guān)鍵，應(yīng)具備主體意識與參與能力。[2]然而，現(xiàn)實并非如此。

究其根本，在于貧困戶的文化水平不高，權(quán)利意識與法律意識不強。這固然是不可抗的客觀因素，由農(nóng)村社會歷史遺留的封閉落后導(dǎo)致的，卻也反映出基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧工作人員與村干部的工作不到位。

2.返貧現(xiàn)象凸顯

那些達(dá)到脫貧線的家庭，經(jīng)常會出現(xiàn)再次陷于貧困的情況，即返貧現(xiàn)象凸顯。[3]這種返貧的農(nóng)戶，往往是游走在貧困線附近的家庭，他們的脫貧歸根結(jié)底是形式性的。

這又是為什么呢？其一退出機制不合理，農(nóng)戶只要年人均收入達(dá)到規(guī)定的脫貧線，即視為脫貧，村干部在計算年人均收入時，往往將國家低保金、農(nóng)作物收入估算等都計算在內(nèi)，所以，僅以年人均收入對于農(nóng)戶來說，實現(xiàn)“脫貧”其實很簡單，但這種脫貧是形式性的。其二，農(nóng)民缺乏內(nèi)生發(fā)展能力，[4]應(yīng)對意外事件與生產(chǎn)生活風(fēng)險的能力差，保障他們生活的是外部的支持，但外部的支持畢竟有限，更不可能隨著其生活境況的惡化而有所提高。

（二）村集體與村干部角度

1.鄉(xiāng)土人情關(guān)系桎梏，選擇貧困戶主觀性強

農(nóng)村是人情社會，這對扶貧中的精準(zhǔn)識別是一大障礙。農(nóng)村百姓不像城市職工那樣有著固定明確的收入，農(nóng)戶的收入很難真實準(zhǔn)確地測算出來。由于貧困戶名額有限，在相近的家庭情況下，那些村集體成員的親戚往往優(yōu)先獲得資格，農(nóng)村貧困戶的選擇具有濃厚的主觀色彩。這與農(nóng)村重人情關(guān)系的特征與救濟式扶貧有著密切的聯(lián)系，而其深層次的原因，是精準(zhǔn)識別機制不能契合鄉(xiāng)村社會的實際，給予了村干部過大的回旋空間。

2.精英俘獲現(xiàn)象存在，扶貧資源溢出效應(yīng)明顯[6]

村集體，尤其是村干部，一定程度上決定著扶貧資源的分配，這導(dǎo)致了扶貧資源有效對接的“最后一公里”困境。[7]前面所述影響扶貧對象的選擇是一個方面，更嚴(yán)重的是，村干部利用信息的不對稱性為自己謀取利益。一種形式是，為完成當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的脫貧要求而將扶貧資源分配給經(jīng)濟實力相對較強的農(nóng)戶，以實現(xiàn)自己的政治權(quán)益。另一種形式是，變相截留部分扶貧資源，獲取物質(zhì)利益。這是由于村民權(quán)利意識不強，村干部的權(quán)利大而且缺乏監(jiān)督，絕對的權(quán)力壟斷給他們提供了廣闊的政策尋租空間。

（三）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角度

1.包村干部“兼職”化，精力投入有限

包村干部的扶貧制度設(shè)計的初衷是好的，卻在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了政策偏差，從而演變成一種形式化的任務(wù)。包村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員兼任，他們有自己的本職工作，而且往往需要負(fù)責(zé)較多的貧困戶，但精力畢竟有限、日常行政事務(wù)又瑣碎繁瑣，這導(dǎo)致他們難以在幫貧工作上投入很大的心血，所以，包村干部逐漸成了走過場，很難真正發(fā)揮密切聯(lián)系貧困群眾、幫助他們更好更快脫貧的作用。只能說，現(xiàn)有行政體制的“土壤”無法真正滋養(yǎng)包村干部這一制度設(shè)計“開花結(jié)果”。

2.側(cè)重項目的爭取，忽視項目的實施

當(dāng)前，國家對于貧困的治理采取項目制的方式，項目花落誰家并非定數(shù)，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府十分注重“跑項目”。[8]基層政府將更多的精力放在“跑項目”上，而忽視了開發(fā)式扶貧項目的運作，往往只是給出項目實施的要求與規(guī)定。而項目到了村層面便“名存實亡”，村集體和村民往往只在乎項目的配套資金的分配。這也就不難解釋為什么農(nóng)村遲遲難以實現(xiàn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變了。[4]

（四）第三方組織角度

新時期的農(nóng)村扶貧治理應(yīng)該是多方參與的過程，其中包括貧困戶、村集體、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第三方組織等。然而，革命老區(qū)的農(nóng)村扶貧中極少見到第三方組織的身影，它可謂是老區(qū)治貧中的“缺失主體”。歸結(jié)起來，有那么兩點原因：其一，村干部文化水平不高、能力受限，村集體信息資源閉塞，很難找到合適的社會組織合作。其二，社會組織的扶貧工作圍繞項目開展，而農(nóng)村目前仍以“輸血式”扶貧為主，所以更希望的是社會組織提供更多的物質(zhì)資源，[5]兩方脫貧理念沖突，供需難以對接，使社會組織參與扶貧的積極性不強。

四、結(jié)語

老區(qū)治貧取得顯著成效，才能避免今日貧窮黯淡昔日輝煌，才能避免早該完成的歷史責(zé)任再次無所依歸。當(dāng)然革命老區(qū)的精準(zhǔn)脫貧不僅是政府的責(zé)任，更需要社會各方的共同努力，共同打贏這場扶貧攻堅戰(zhàn)。（指導(dǎo)老師：肖衛(wèi)東）

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