牛艷霞

【摘 要】大數據時代的到來，全球無一例外地卷入到這場風暴中。開放政府數據是近年來國內外信息管理電子政務領域的熱點研究方向。本研究以政府政策和信息安全為研究背景，闡述了開放政府數據具有政治、經濟、社會等方面的研究價值。通過對國內外開放政府數據的研究現狀進行分析，發(fā)現我國在開放政府數據的研究涉獵范圍還較為狹小。選取生態(tài)系統的方法來開展研究，對開放政府數據現狀進行評估，針對目前國內開放政府數據存在的問題，對我國開放政府數據實踐和研究提出可行性建議。

【關鍵詞】開放政府數據；生態(tài)系統；模型構建

中圖分類號： D63 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）19-0218-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.19.098

Research on model construction of open government data ecosystem

NIU Yan-xia

（Department of Economics&Management;，Nanchang Hangkong University，Nanchang Jiangxi 330063，China）

【Abstract】With the advent of the data age，the whole world is involved in this storm without exception.Open government data is a hot research direction in the field of information management e-government at home and abroad in recent years.Based on the research background of government policy and information security，this paper expounds the political，economic and social research value of open government data.By analyzing the research status of open government data at home and abroad，it is found that the research scope of open government data in China is relatively narrow.Selection methods to conduct research of ecosystem assessment about the present situation of open government data，aiming at the problems existing in the domestic open government data，open government data of our country practice and research，feasible Suggestions are put forward.

【Key words】Open government data；Ecosystem；Model building

0 引言

2015年8月31日，中國國務院通過了《關于促進大數據發(fā)展的行動綱要》（以下稱《綱要》），將大數據定位為推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及經濟轉型升級的戰(zhàn)略性資源，明確政務信息及公共數據要互聯共享進行開放，深化大數據的應用創(chuàng)新?！毒V要》將“形成公共數據資源合理開放共享的法規(guī)制度和政策體系”[1]作為 5-10年的目標。同時《綱要》的通過，標志著中央及產業(yè)界就政務大數據開放已經成為共識，政務數據作為最權威和最全面的數據其對社會經濟發(fā)展的價值也受到廣泛的認可和期待，政務數據的開放及大數據平臺的形成趨勢不可逆轉。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年7月印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》[2]，再一次強調要“積極穩(wěn)妥推進公共信息資源開放共享”。

然而，政務數據涉及大量個人隱私甚至涉密信息，如何在開放的同時保護個人及國家數據安全，是所有政務及公共數據持有部門面臨的首要問題，也是各級政府及公共服務機構推行政務大數據開放需要迫切加強建設的核心能力之一。因此，開放政府數據的生態(tài)模型構建研究是貫徹落實中央文件的要求。

1 開放政府數據生態(tài)模型構建

1.1 政府數據流動和生命周期分析

數據的生命周期，是從數據的生成、開放、利用、產生效果再到最后的反饋形成一個動態(tài)循環(huán)的過程。分為五個階段。

（1）數據的生成階段 。隨著信息技術發(fā)展，新的數據量不斷的增長，政府作為信息的最大擁有者，有責任和義務將手中的信息進行加工，整合從而生成數據。

（2）數據的開放階段，數據生成后，只有政府掌握著數據所有權，應該開放什么數據，用什么格式開放，以什么形式開放，構建怎樣的數據開放機制是這一階段要解決的問題。

（3）數據利用階段，開放政府數據本身并不能帶來直接價值，只有得到有效利用才會產生價值。數據利用者包括企業(yè)和公民兩類，他們的利用數據的方式不同，企業(yè)利用政府開放的數據為企業(yè)創(chuàng)造利潤，公民利用政府開放的數據改善生活質量，各取所需。

（4）產生效果階段。數據被利用之后會產生一定的成效。帶來利潤的同時也可能造成損失。

（5）數據的反饋階段，數據被利用從而產生效果會得到相應的反饋。

1.2 利益相關者

開放政府數據主要涉及的是數據開放者和數據利用者，數據開放的主體是政府，數據利用者主要是企業(yè)和公民。

（1）政府部門掌握著全社會80%以上的數據資源。通過數據，可以對政府的各類行為，成效和范圍進行驗證，由此帶來的監(jiān)督能力提升，將大大促進腐敗的消失和政府效率的提高。政府作為數據的提供者，其開放政府數據的目的在于促成社會和市場對于政府數據的開放利用，推動社會經濟的發(fā)展。

（2）數據利用者在公民這一層面上，按利用方式次序分為一手和二手用戶，按專業(yè)背景分為學者、記者、編程者和普通公民；按照利用方式，可分為數據開放者和市民，兩者相互影響。數據開發(fā)者是政府數據開發(fā)利用的主體，在政府和市民間起到了中間人的作用。

（3）企業(yè)獲取有價值的數據來自合作伙伴也有可能來自用戶，還有個重要的來源是政府等組織機構公開的數據。不同來源不同性質的數據關聯在一起交叉挖掘分析，會迸發(fā)出“火花”，創(chuàng)造更多的價值。如阿里巴巴利用微博數據可以做好精準營銷，利用交通部門提供的數據可以與菜鳥網站合作，利用金融監(jiān)管部門數據并結合個人征信可以與用戶交易和理財；百度拿到交通部門數據可以與百度地圖結合。

1.3 多案例比較分析

（1）紐約開放政府數據的歷史進程已有幾十年，而圣彼得堡和上海只開展了十幾年。相比紐約、俄羅斯，由于前蘇聯遺留下來至下而上高度集中的政治模式根深蒂固，雖然也開始了數據開放的進程，但是相比之下，中央政府干預的成分過多，不利于開放政府數據的發(fā)展。而上海則是在全球大數據的推動下才開始展開的，起步較晚，很多方面都有待建設。

（2）在開放政府數據的政策和戰(zhàn)略上，紐約政府已經出臺了相關的政策來規(guī)范數據的開放；而圣彼得堡和上海的開放政府數據還停留在政府機構多重參與的層面，至今都還沒用一套完善的政策法規(guī)來統一數據開放。

（3）紐約開放政府數據的數據集、瀏覽量、下載次數均高于上海和圣彼得堡。每個城市的數據發(fā)布形式不盡相同。圣彼得堡的數據發(fā)布過于形式化，影響數據發(fā)布的時效性；上海的數據發(fā)布相對來說比較便捷，多渠道發(fā)布；而紐約則是能及時發(fā)布并能產生效用，具有時效性。

（4）在數據使用上，紐約和圣彼得堡的數據就能夠得到有效的應用，這兩個城市的開放政府數據主要應用于公民的生活當中，如交通、經濟發(fā)展、住房等發(fā)方面。而上海的政府數據開放主要集中在政策法規(guī)、職能機構、業(yè)務工作等方面，普通公民一般不會涉獵到。上海政府數據開放缺乏針對性。

（5）在反饋這環(huán)節(jié)，紐約、上海、圣彼得堡這三個城市的的反饋機制相對較為完善，增設的反饋模塊都比較有實際應用價值。

1.4 開放政府數據生態(tài)系統模型構建

圖1 開放政府數據生態(tài)系統模型圖

通過對開放政府數據生態(tài)系統的數據生命周期，利益相關者的分析，并結合美國紐約，俄羅斯圣彼得堡，中國上海的案例。從而構建出開放政府數據生態(tài)系統的模型。模型主要由以下幾個模塊來構建。

（1）政府的數據管理機制，平臺建設和數據管理能力決定著政府數據開放的程度與質量。

（2）政府數據開放后，數據就會得到利用，數據利用者有企業(yè)和公民兩種。其利用方式和利用能力都直接影響到數據利用的收益和風險。

（3）在政府數據開放過程當中，又會受到經濟、政治、技術、組織等環(huán)境因素的影響。各影響因素之間還存在多重互動關系和因果反饋。

2 對我國開放政府數據生態(tài)系統的若干建議

開放政府數據的參與者和利益相關者構成一個復雜動態(tài)的“生態(tài)系統”，從數據的生成、開放、利用、產生效果，再到反饋是一個動態(tài)循環(huán)的過程，涉及到政府、利用者、社會等多重利益相關方和影響因素[3]。

目前，我國開放政府數據生態(tài)系統面臨著政策不配套、開放意識弱、開放動機不足，傳統的本位主義的阻礙，開放數據質量低，數據管理能力不足，數據存在安全隱患，公眾參與的積極性不高等問題。

2.1 完善相關法律法規(guī)

我國開放政府數據的起步較晚，政府的數據開放意識較弱，目前為止都沒有一部完整的相關法律出臺，只是停留在《綱要》的階段，《綱要》中的一些規(guī)定較為籠統，這給政府工作帶來了極大的漏洞。政府作為數據的提供者，在政策制定方面，應做好統籌規(guī)劃，制定數據開放戰(zhàn)略和政策，明確開放步驟和目標，確立政府數據的公共屬性，不斷提升政府透明度和開放數據的效率，推動整個社會利用政府數據進行增值服務，促進國民經濟的發(fā)展。在法律法規(guī)這一層面，要建立健全相關的法律法規(guī)，確定開放的范圍與程度，劃分好數據主權，保護好個人隱私，努力營造健康的法律環(huán)境。

2.2 建立統一的數據開放平臺

加強數據管理，建立相關部門對數據進行管理和監(jiān)督，保證開放政府數據要有質有量，要制定以便開放政府數據的標準和格式，滿足公眾個性化需求；政府數據門戶是政府實現數據開放的技術工具，為了有效推進數據開放，必須在全國范圍內建立統一的開放數據門戶，構建一個方便、快捷的政府數據平臺，為公眾提供一站式的政府數據獲取及相關服務；公眾的參與和使用是政府數據開放的核心價值之一，要鼓勵和引導公民利用開放政府數據，加強與公民的溝通，建立有效的反饋機制，接受社會的監(jiān)督。

2.3 提高數據利用者的數據利用能力

在數據利用者方面，要綜合考量不同用戶的數據利用方式和數據利用能力，有效地評估開放數據帶來的實際收益和存在的風險。另外，還需注重社會經濟，政治等外部因素的影響，從而構建一個健康，可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)的開放政府數據生態(tài)系統。

【參考文獻】

[1]國務院.關于印發(fā)促進大數據發(fā)展行動綱要的通知[EB/OL].[2017-04-18].http：//www.gov.cn/Zhengce/content/2015/09/05/content_10137.htm.

[2]國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要[EB/OL].[2016-08-12].http：//www.gov.cn/gongbao content/2016/ content_5100032.htm.

[3]鄭磊.開放政府數據研究：概念辨析、關鍵因素及其互動關系[J].中國行政管理，2015（11）：55-77.