牛艷霞

【摘 要】大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，全球無一例外地卷入到這場風(fēng)暴中。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是近年來國內(nèi)外信息管理電子政務(wù)領(lǐng)域的熱點(diǎn)研究方向。本研究以政府政策和信息安全為研究背景，闡述了開放政府?dāng)?shù)據(jù)具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的研究價(jià)值。通過對國內(nèi)外開放政府?dāng)?shù)據(jù)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國在開放政府?dāng)?shù)據(jù)的研究涉獵范圍還較為狹小。選取生態(tài)系統(tǒng)的方法來開展研究，對開放政府?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行評估，針對目前國內(nèi)開放政府?dāng)?shù)據(jù)存在的問題，對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐和研究提出可行性建議。

【關(guān)鍵詞】開放政府?dāng)?shù)據(jù)；生態(tài)系統(tǒng)；模型構(gòu)建

中圖分類號： D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）19-0218-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.19.098

Research on model construction of open government data ecosystem

NIU Yan-xia

（Department of Economics&Management;，Nanchang Hangkong University，Nanchang Jiangxi 330063，China）

【Abstract】With the advent of the data age，the whole world is involved in this storm without exception.Open government data is a hot research direction in the field of information management e-government at home and abroad in recent years.Based on the research background of government policy and information security，this paper expounds the political，economic and social research value of open government data.By analyzing the research status of open government data at home and abroad，it is found that the research scope of open government data in China is relatively narrow.Selection methods to conduct research of ecosystem assessment about the present situation of open government data，aiming at the problems existing in the domestic open government data，open government data of our country practice and research，feasible Suggestions are put forward.

【Key words】Open government data；Ecosystem；Model building

0 引言

2015年8月31日，中國國務(wù)院通過了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》（以下稱《綱要》），將大數(shù)據(jù)定位為推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略性資源，明確政務(wù)信息及公共數(shù)據(jù)要互聯(lián)共享進(jìn)行開放，深化大數(shù)據(jù)的應(yīng)用創(chuàng)新。《綱要》將“形成公共數(shù)據(jù)資源合理開放共享的法規(guī)制度和政策體系”[1]作為 5-10年的目標(biāo)。同時(shí)《綱要》的通過，標(biāo)志著中央及產(chǎn)業(yè)界就政務(wù)大數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為共識，政務(wù)數(shù)據(jù)作為最權(quán)威和最全面的數(shù)據(jù)其對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值也受到廣泛的認(rèn)可和期待，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放及大數(shù)據(jù)平臺(tái)的形成趨勢不可逆轉(zhuǎn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年7月印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》[2]，再一次強(qiáng)調(diào)要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公共信息資源開放共享”。

然而，政務(wù)數(shù)據(jù)涉及大量個(gè)人隱私甚至涉密信息，如何在開放的同時(shí)保護(hù)個(gè)人及國家數(shù)據(jù)安全，是所有政務(wù)及公共數(shù)據(jù)持有部門面臨的首要問題，也是各級政府及公共服務(wù)機(jī)構(gòu)推行政務(wù)大數(shù)據(jù)開放需要迫切加強(qiáng)建設(shè)的核心能力之一。因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的生態(tài)模型構(gòu)建研究是貫徹落實(shí)中央文件的要求。

1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)模型構(gòu)建

1.1 政府?dāng)?shù)據(jù)流動(dòng)和生命周期分析

數(shù)據(jù)的生命周期，是從數(shù)據(jù)的生成、開放、利用、產(chǎn)生效果再到最后的反饋形成一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過程。分為五個(gè)階段。

（1）數(shù)據(jù)的生成階段 。隨著信息技術(shù)發(fā)展，新的數(shù)據(jù)量不斷的增長，政府作為信息的最大擁有者，有責(zé)任和義務(wù)將手中的信息進(jìn)行加工，整合從而生成數(shù)據(jù)。

（2）數(shù)據(jù)的開放階段，數(shù)據(jù)生成后，只有政府掌握著數(shù)據(jù)所有權(quán)，應(yīng)該開放什么數(shù)據(jù)，用什么格式開放，以什么形式開放，構(gòu)建怎樣的數(shù)據(jù)開放機(jī)制是這一階段要解決的問題。

（3）數(shù)據(jù)利用階段，開放政府?dāng)?shù)據(jù)本身并不能帶來直接價(jià)值，只有得到有效利用才會(huì)產(chǎn)生價(jià)值。數(shù)據(jù)利用者包括企業(yè)和公民兩類，他們的利用數(shù)據(jù)的方式不同，企業(yè)利用政府開放的數(shù)據(jù)為企業(yè)創(chuàng)造利潤，公民利用政府開放的數(shù)據(jù)改善生活質(zhì)量，各取所需。

（4）產(chǎn)生效果階段。數(shù)據(jù)被利用之后會(huì)產(chǎn)生一定的成效。帶來利潤的同時(shí)也可能造成損失。

（5）數(shù)據(jù)的反饋階段，數(shù)據(jù)被利用從而產(chǎn)生效果會(huì)得到相應(yīng)的反饋。

1.2 利益相關(guān)者

開放政府?dāng)?shù)據(jù)主要涉及的是數(shù)據(jù)開放者和數(shù)據(jù)利用者，數(shù)據(jù)開放的主體是政府，數(shù)據(jù)利用者主要是企業(yè)和公民。

（1）政府部門掌握著全社會(huì)80%以上的數(shù)據(jù)資源。通過數(shù)據(jù)，可以對政府的各類行為，成效和范圍進(jìn)行驗(yàn)證，由此帶來的監(jiān)督能力提升，將大大促進(jìn)腐敗的消失和政府效率的提高。政府作為數(shù)據(jù)的提供者，其開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的在于促成社會(huì)和市場對于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（2）數(shù)據(jù)利用者在公民這一層面上，按利用方式次序分為一手和二手用戶，按專業(yè)背景分為學(xué)者、記者、編程者和普通公民；按照利用方式，可分為數(shù)據(jù)開放者和市民，兩者相互影響。數(shù)據(jù)開發(fā)者是政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的主體，在政府和市民間起到了中間人的作用。

（3）企業(yè)獲取有價(jià)值的數(shù)據(jù)來自合作伙伴也有可能來自用戶，還有個(gè)重要的來源是政府等組織機(jī)構(gòu)公開的數(shù)據(jù)。不同來源不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)在一起交叉挖掘分析，會(huì)迸發(fā)出“火花”，創(chuàng)造更多的價(jià)值。如阿里巴巴利用微博數(shù)據(jù)可以做好精準(zhǔn)營銷，利用交通部門提供的數(shù)據(jù)可以與菜鳥網(wǎng)站合作，利用金融監(jiān)管部門數(shù)據(jù)并結(jié)合個(gè)人征信可以與用戶交易和理財(cái)；百度拿到交通部門數(shù)據(jù)可以與百度地圖結(jié)合。

1.3 多案例比較分析

（1）紐約開放政府?dāng)?shù)據(jù)的歷史進(jìn)程已有幾十年，而圣彼得堡和上海只開展了十幾年。相比紐約、俄羅斯，由于前蘇聯(lián)遺留下來至下而上高度集中的政治模式根深蒂固，雖然也開始了數(shù)據(jù)開放的進(jìn)程，但是相比之下，中央政府干預(yù)的成分過多，不利于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展。而上海則是在全球大數(shù)據(jù)的推動(dòng)下才開始展開的，起步較晚，很多方面都有待建設(shè)。

（2）在開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策和戰(zhàn)略上，紐約政府已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的政策來規(guī)范數(shù)據(jù)的開放；而圣彼得堡和上海的開放政府?dāng)?shù)據(jù)還停留在政府機(jī)構(gòu)多重參與的層面，至今都還沒用一套完善的政策法規(guī)來統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放。

（3）紐約開放政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)據(jù)集、瀏覽量、下載次數(shù)均高于上海和圣彼得堡。每個(gè)城市的數(shù)據(jù)發(fā)布形式不盡相同。圣彼得堡的數(shù)據(jù)發(fā)布過于形式化，影響數(shù)據(jù)發(fā)布的時(shí)效性；上海的數(shù)據(jù)發(fā)布相對來說比較便捷，多渠道發(fā)布；而紐約則是能及時(shí)發(fā)布并能產(chǎn)生效用，具有時(shí)效性。

（4）在數(shù)據(jù)使用上，紐約和圣彼得堡的數(shù)據(jù)就能夠得到有效的應(yīng)用，這兩個(gè)城市的開放政府?dāng)?shù)據(jù)主要應(yīng)用于公民的生活當(dāng)中，如交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房等發(fā)方面。而上海的政府?dāng)?shù)據(jù)開放主要集中在政策法規(guī)、職能機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)工作等方面，普通公民一般不會(huì)涉獵到。上海政府?dāng)?shù)據(jù)開放缺乏針對性。

（5）在反饋這環(huán)節(jié)，紐約、上海、圣彼得堡這三個(gè)城市的的反饋機(jī)制相對較為完善，增設(shè)的反饋模塊都比較有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

1.4 開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型構(gòu)建

圖1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型圖

通過對開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)生命周期，利益相關(guān)者的分析，并結(jié)合美國紐約，俄羅斯圣彼得堡，中國上海的案例。從而構(gòu)建出開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的模型。模型主要由以下幾個(gè)模塊來構(gòu)建。

（1）政府的數(shù)據(jù)管理機(jī)制，平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)管理能力決定著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程度與質(zhì)量。

（2）政府?dāng)?shù)據(jù)開放后，數(shù)據(jù)就會(huì)得到利用，數(shù)據(jù)利用者有企業(yè)和公民兩種。其利用方式和利用能力都直接影響到數(shù)據(jù)利用的收益和風(fēng)險(xiǎn)。

（3）在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程當(dāng)中，又會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、組織等環(huán)境因素的影響。各影響因素之間還存在多重互動(dòng)關(guān)系和因果反饋。

2 對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的若干建議

開放政府?dāng)?shù)據(jù)的參與者和利益相關(guān)者構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜動(dòng)態(tài)的“生態(tài)系統(tǒng)”，從數(shù)據(jù)的生成、開放、利用、產(chǎn)生效果，再到反饋是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過程，涉及到政府、利用者、社會(huì)等多重利益相關(guān)方和影響因素[3]。

目前，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)面臨著政策不配套、開放意識弱、開放動(dòng)機(jī)不足，傳統(tǒng)的本位主義的阻礙，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量低，數(shù)據(jù)管理能力不足，數(shù)據(jù)存在安全隱患，公眾參與的積極性不高等問題。

2.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的起步較晚，政府的數(shù)據(jù)開放意識較弱，目前為止都沒有一部完整的相關(guān)法律出臺(tái)，只是停留在《綱要》的階段，《綱要》中的一些規(guī)定較為籠統(tǒng)，這給政府工作帶來了極大的漏洞。政府作為數(shù)據(jù)的提供者，在政策制定方面，應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，制定數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略和政策，明確開放步驟和目標(biāo)，確立政府?dāng)?shù)據(jù)的公共屬性，不斷提升政府透明度和開放數(shù)據(jù)的效率，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行增值服務(wù)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在法律法規(guī)這一層面，要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，確定開放的范圍與程度，劃分好數(shù)據(jù)主權(quán)，保護(hù)好個(gè)人隱私，努力營造健康的法律環(huán)境。

2.2 建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)

加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，建立相關(guān)部門對數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和監(jiān)督，保證開放政府?dāng)?shù)據(jù)要有質(zhì)有量，要制定以便開放政府?dāng)?shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和格式，滿足公眾個(gè)性化需求；政府?dāng)?shù)據(jù)門戶是政府實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的技術(shù)工具，為了有效推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，必須在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)門戶，構(gòu)建一個(gè)方便、快捷的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，為公眾提供一站式的政府?dāng)?shù)據(jù)獲取及相關(guān)服務(wù)；公眾的參與和使用是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心價(jià)值之一，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民利用開放政府?dāng)?shù)據(jù)，加強(qiáng)與公民的溝通，建立有效的反饋機(jī)制，接受社會(huì)的監(jiān)督。

2.3 提高數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)利用能力

在數(shù)據(jù)利用者方面，要綜合考量不同用戶的數(shù)據(jù)利用方式和數(shù)據(jù)利用能力，有效地評估開放數(shù)據(jù)帶來的實(shí)際收益和存在的風(fēng)險(xiǎn)。另外，還需注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)，政治等外部因素的影響，從而構(gòu)建一個(gè)健康，可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]鄭磊.開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動(dòng)關(guān)系[J].中國行政管理，2015（11）：55-77.