_蔡志強 張雪君

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”，正式提出網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的建設(shè)問題。這一重大論斷揭示了網(wǎng)絡(luò)時代的治理和新時代網(wǎng)絡(luò)治理體系建設(shè)的極端重要性。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的建構(gòu)是治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是治理成長的重要載體適應(yīng)新時代發(fā)展需要，加強黨對網(wǎng)絡(luò)治理體系建設(shè)的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和有效運用，體現(xiàn)著黨的治理能力。

一、我國網(wǎng)絡(luò)治理的演進形態(tài)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我國有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)治理的規(guī)則和治理方式等也逐步完善。1996年我國首次從國家層面出臺了法律性的規(guī)范文件，即國務(wù)院195號令發(fā)布的《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》。1997年成立了中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心，這是首個關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的管理機構(gòu)，并發(fā)布了《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊暫行管理辦法》和《中國互聯(lián)網(wǎng)域名注冊實施細則》。2001年，成立全國性的非營利性社會團體——中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會，開啟了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自我管理、自我服務(wù)的大門。

2003年孫志剛案在網(wǎng)上掀起了對于收容遣送制度的大討論，網(wǎng)絡(luò)輿論的重要性迅速凸顯。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》將互聯(lián)網(wǎng)工作作為黨和政府工作的重要內(nèi)容提出來，“高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型傳媒對社會輿論的影響，加快建立法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)保障相結(jié)合的管理體制，加強互聯(lián)網(wǎng)宣傳隊伍建設(shè)，形成網(wǎng)上正面輿論的強勢”。

2011年，國務(wù)院設(shè)立國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，作為統(tǒng)一負責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的主管部門，中宣部對國信辦進行指導(dǎo)和監(jiān)督。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“堅持積極利用、科學(xué)發(fā)展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保國家網(wǎng)絡(luò)和信息安全”。2014年成立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，習(xí)近平總書記指出，“沒有網(wǎng)絡(luò)安全，就沒有國家安全；沒有信息化，就沒有現(xiàn)代化”。同年8月，中央深改組通過了《關(guān)于推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從戰(zhàn)略高度明確了媒體的改革與發(fā)展的走向。11月，工信部發(fā)布了《關(guān)于加強電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全工作指導(dǎo)意見》。2016年4月召開了網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會，習(xí)近平總書記在會上強調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作是“十三五”時期的重頭戲。2016年4月網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作座談會上，習(xí)近平總書記在講話中強調(diào)要總體布局，統(tǒng)籌各方面創(chuàng)新發(fā)展，努力把我國建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)強國。再到十九大提出建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系。黨對互聯(lián)網(wǎng)治理在組織、制度等方面的規(guī)定愈加綜合和細化，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的雛形初現(xiàn)。

二、治理現(xiàn)代化目標(biāo)下網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的職能定位

網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要組成部分。習(xí)近平總書記指出，“我們提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，信息是國家治理的重要依據(jù)，要發(fā)揮其在這個進程中的重要作用”，“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。基于上述期待，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系應(yīng)該涵蓋以下職能：

服務(wù)職能。這是網(wǎng)絡(luò)運行和網(wǎng)絡(luò)管理最為基本的職能，體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進基本公共服務(wù)均等化、精細化兩方面。習(xí)近平總書記強調(diào)，網(wǎng)信事業(yè)的發(fā)展“要適應(yīng)人民期待和需求，加快信息化服務(wù)普及，降低應(yīng)用成本，為老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服務(wù)，讓億萬人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上有更多的獲得感”。作為與人民群眾息息相關(guān)的“生活必需品”，服務(wù)人民就需要做好網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)知識的普及，讓人民共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的信息與便利。例如利用互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的低成本、即時性特點，強化其在教育、醫(yī)療和文化等領(lǐng)域的公共服務(wù)優(yōu)勢。此外，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，能夠更加科學(xué)、準(zhǔn)確地判斷公共服務(wù)資源的分配以及不同地區(qū)人民的不同需求，政府即可根據(jù)大數(shù)據(jù)作出準(zhǔn)確判斷，提供更加精細化的公共服務(wù)。

管理職能。體現(xiàn)為兩個層面：一是維護社會良序，二是實現(xiàn)黨對意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)。維護社會良序是政府的重要職能。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間拓展中形成了一些不良“生態(tài)環(huán)境”。主要有以下四種類型：一是網(wǎng)絡(luò)不規(guī)范言論，主要是謠言蔓延，流言止于智者在網(wǎng)絡(luò)邏輯里并不具有顯效；二是網(wǎng)絡(luò)不規(guī)范組織行為，這種行為實際上是現(xiàn)實社會組織行為在網(wǎng)上的鏡像；三是網(wǎng)絡(luò)不規(guī)范經(jīng)營行為，主要是售賣假冒偽劣產(chǎn)品、虛假宣傳等；四是網(wǎng)絡(luò)攻擊，主要包括黑客攻擊、非法竊賣信息等。因此，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的重要功能之一就是防范和克服網(wǎng)上非法乃至犯罪行為的發(fā)生。在治理中，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系實質(zhì)上也是一種新型的社會控制手段，這種控制，首先體現(xiàn)在對網(wǎng)絡(luò)行為的規(guī)范和管理。

與此同時，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系要能夠在維護社會良序的基礎(chǔ)上保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，尤其是意識形態(tài)方面的領(lǐng)導(dǎo)?；ヂ?lián)網(wǎng)是輿論斗爭的主戰(zhàn)場，對維護意識形態(tài)安全和政權(quán)安全極為重要。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在能夠動員全國各族人民，調(diào)動各方面的積極性來服務(wù)于中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)。為此，需要高度重視互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的凝聚共識工作，打造線上、線下同心圓。

聯(lián)系群眾職能?；ヂ?lián)網(wǎng)既是一種管控手段，也是民主的支撐力量，互聯(lián)網(wǎng)時代的信息傳播具有扁平性和即時性的特征，有助于收集民意，能夠作為聯(lián)系群眾的渠道，用來落實和保障人民民主。具體而言，我們可以從五個方面論述互聯(lián)網(wǎng)作為聯(lián)系群眾的重要渠道的作用。一是接受監(jiān)督。這是互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系群眾的首要方式。為網(wǎng)上的批評建議提供制度化的渠道，為群眾的監(jiān)督提供表達的平臺是網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的題中應(yīng)有之義，對網(wǎng)上的批評意見認真研究和吸收也是提高黨和政府的工作能力、改進工作方法的重要方式和平臺。二是收集民意。借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，黨和政府能夠了解到人民群眾真正關(guān)心的問題。因而，有效收集和梳理群眾意見建議，是黨和政府的一項基本能力。三是疏導(dǎo)民意。網(wǎng)絡(luò)治理的重要功能之一還應(yīng)當(dāng)包括對民意的疏導(dǎo)，網(wǎng)絡(luò)作為社會輿論的監(jiān)測和引導(dǎo)平臺的作用，需要在網(wǎng)絡(luò)治理體系中得到有效發(fā)揮，這是政府回應(yīng)群眾關(guān)切，化解矛盾沖突的重要風(fēng)向標(biāo)。四是網(wǎng)上群眾路線。領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員上網(wǎng)與群眾溝通交流，傾聽群眾呼聲，維護群眾利益，解決群眾問題，增加了黨員聯(lián)系群眾的渠道。五是網(wǎng)上統(tǒng)戰(zhàn)工作?；ヂ?lián)網(wǎng)也為黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作提供了新的平臺。應(yīng)當(dāng)積極開展對網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖的團結(jié)、統(tǒng)戰(zhàn)工作，建立經(jīng)常性、制度化的聯(lián)系渠道，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)上的朋友。

此外，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系還具有以下外展性功能。第一，安全。2016年我國頒布《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，保護國家網(wǎng)絡(luò)安全不受外部力量的操控對于國家安全是極端重要的。同時防范意識形態(tài)的滲透，牢牢掌握互聯(lián)網(wǎng)的話語權(quán)。第二，國家利益。信息化時代對國家利益維護的艱巨性和極端重要性，必然要求網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系彰顯其服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的基本能力。第三，全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系，網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。作為全球性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)需要依靠各國的協(xié)商和共識來治理。自2014年首次世界互聯(lián)網(wǎng)大會至今，世界互聯(lián)網(wǎng)大會已經(jīng)成功舉辦了四屆，我國始終堅持“四項原則”“五點主張”，與國際世界一起“發(fā)展共同推進、安全共同維護、治理共同參與、成果共同分享”，因此，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系應(yīng)該與全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系接軌，創(chuàng)造性地打造網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。

三、全方位、多維度建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系

推進網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建構(gòu)是治理現(xiàn)代化的必然要求。十八屆三中全會《決定》指出，“面對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用的飛速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制存在明顯弊端，多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高”。因此，我們要建立的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系應(yīng)該是全方位、多維度的，是在黨全面領(lǐng)導(dǎo)下政府、社會、市場協(xié)同治理的邏輯下運轉(zhuǎn)的，是能夠充分發(fā)揮黨員和人民群眾的主動性、積極性、創(chuàng)造性，并能夠滿足黨和政府治理需求的治理體系。

完善組織管理。首先是網(wǎng)絡(luò)傳播者和網(wǎng)絡(luò)接受者。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月，中國網(wǎng)民中學(xué)生群體占比仍然最高，為24.8%；其次為個體戶/自由職業(yè)者，比例為20.9%；企業(yè)/公司的管理人員和一般職員占比合計達到15.1%?？梢姡W(wǎng)絡(luò)的主要行為主體已經(jīng)不再是單位制中可以被組織直接管理的個人。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者作為獨立自主的市場主體，也不是組織的直接控制對象。因此，組織建設(shè)的重點在于對互聯(lián)網(wǎng)管理隊伍的組織管理，即互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的有效建構(gòu)。具體可以從以下兩個方面入手：一是樹立組織權(quán)威，理順相關(guān)管理部門的權(quán)力關(guān)系，推動組織創(chuàng)新；二是提升管理隊伍的專業(yè)化水平。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)傳播面臨的最大問題是大量信息技術(shù)人員缺乏政策解讀能力和理論宣傳能力，理論工作者又不能適時對網(wǎng)絡(luò)信息進行梳理和引導(dǎo)。信息傳播中失真、扭曲和放大現(xiàn)象極易對社會過程產(chǎn)生不確定性的逆向動員。因此，我們在選擇管理人員時需要高度重視其專業(yè)能力和專業(yè)精神，選擇那些熟悉網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律、熟悉黨的相關(guān)政策、理論等的專業(yè)人員從事互聯(lián)網(wǎng)管理相關(guān)工作，確?！皩I(yè)的人干專業(yè)的事情”。比如說在網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)工作上，用專業(yè)化的理論人員進行網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)引導(dǎo)，較之于民間水軍的大水漫灌，更有利于占領(lǐng)理論高地，增強對政策和發(fā)展問題的解釋能力。

強化制度約束。當(dāng)前，應(yīng)從以下三個方面加強對互聯(lián)網(wǎng)主體及其行為的制度約束。一是整合制度要素，實現(xiàn)制度集成?；ヂ?lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展極易導(dǎo)致制度約束出現(xiàn)盲區(qū)和自相矛盾。為此需要在治理現(xiàn)代化框架內(nèi)落實相關(guān)制度安排，避免制度要素不匹配，新舊制度打架的現(xiàn)象，理順各項法律、規(guī)章、制度等各種規(guī)范性要素之間的關(guān)系，確保制度體系順暢運行。二是維護制度權(quán)威，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)行為。通過嚴格執(zhí)行的制度保證既有的制度對網(wǎng)絡(luò)行為產(chǎn)生事實上的約束力。強化網(wǎng)民對法律和規(guī)則的遵從與敬畏，這對網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)的成敗至關(guān)重要。三是與時俱進不斷完善規(guī)章制度。建構(gòu)符合社會主義精神的制度監(jiān)管邏輯，保證互聯(lián)網(wǎng)綜合治理有章可循、有法可依。

健全技術(shù)支持。技術(shù)支持應(yīng)包含三方面內(nèi)容，一是廣度，二是深度，三是集成度。廣度即技術(shù)的普及，當(dāng)前需要加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平衡城鄉(xiāng)之間、東西之間的網(wǎng)絡(luò)資源配置。截至2017年6月，我國網(wǎng)民中農(nóng)村網(wǎng)民占比26.7%，規(guī)模為2.01億，城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比73.3%。城鄉(xiāng)差距明顯，并且我國還有6.32億非網(wǎng)群眾。這極易在城鄉(xiāng)之間、網(wǎng)民和非網(wǎng)民之間形成“數(shù)字鴻溝”。因此建設(shè)覆蓋我國全域的信息化網(wǎng)絡(luò)，形成“萬物互聯(lián)、人機交互、天地一體的網(wǎng)絡(luò)空間”，是擴大網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系覆蓋面的具體要求。從深度來看，主要是推進我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，掌握核心科技、尖端科技，以尖端技術(shù)應(yīng)對未來發(fā)展中的不確定性。從集成度來看，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等計劃促進互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與其他產(chǎn)業(yè)的集成，以及促進互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)本身的集成，以提升經(jīng)濟社會發(fā)展的合力。

加強行為指導(dǎo)。行為指導(dǎo)的根本目標(biāo)是培育積極、健康、向上的網(wǎng)絡(luò)文化，弘揚主旋律，凝聚發(fā)展能量。首先，加大優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、社會主義核心價值觀等網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，創(chuàng)造出一大批健康的優(yōu)秀文藝作品在網(wǎng)上傳播，用正面網(wǎng)絡(luò)文化內(nèi)容對沖不良文化。第二，發(fā)揮主渠道主陣地作用。主要是實現(xiàn)媒體融合，將國家新聞傳播機構(gòu)的力量接入互聯(lián)網(wǎng)。加強傳媒隊伍建設(shè)，清理地方政府僵尸網(wǎng)站。增強政務(wù)公開、政策宣傳的社會吸引力，引領(lǐng)社會輿論。第三，由于我國的網(wǎng)民結(jié)構(gòu)中以學(xué)生為主體，要善于用青年人喜聞樂見的方式、用青年人熟悉的語言進行傳播，注意傳播的方式和技巧，增強思想政治工作的實效性。

推進協(xié)同治理。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系不應(yīng)該是單向的自上而下的管制過程，而應(yīng)該形成上下互動、左右結(jié)合的交互治理體系，即通過協(xié)同機制將政府、企業(yè)、社會、廣大網(wǎng)民以及黨員的積極性調(diào)動起來，發(fā)揮黨員的帶頭作用；規(guī)范網(wǎng)民的網(wǎng)上行為，使網(wǎng)民進行自我約束自我管理；網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者依法管好經(jīng)營范圍內(nèi)的事務(wù)，共同維護網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境。這里需要強調(diào)的是，網(wǎng)絡(luò)是一個豐富多彩的生態(tài)過程，維護互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)，既不是放任各種言論在網(wǎng)上肆意流轉(zhuǎn)，也不是簡單控制網(wǎng)絡(luò)信息傳播過程。而應(yīng)在充分尊重人民依法享有言論自由的同時，加強黨對網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，凝聚社會共識，確保我國思想文化建設(shè)的社會主義方向。