_桑助來(lái)

德國(guó)是現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)體系的誕生地，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，建立了比較健全穩(wěn)定的社保體系，為德國(guó)民眾提供了較高的福利。但隨著人口老齡化的加劇，財(cái)政的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，社保體系的可持續(xù)性也面臨著新的挑戰(zhàn)和難題，德國(guó)政府及社會(huì)各界正在探尋解困之道。

基本情況

19世紀(jì)中后期，隨著工業(yè)革命的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)工人的劇增，德國(guó)民眾對(duì)社會(huì)保障的需求日益迫切。1881年，德皇威廉一世順應(yīng)民眾期待，首次提出建立“社會(huì)保險(xiǎn)制度”的構(gòu)想，確定了德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展方向。此后，鐵血宰相俾斯麥大力推行建立廣泛、統(tǒng)一和強(qiáng)制性的社保體制，頒布三部涉及工人和部分職員的義務(wù)保險(xiǎn)法，先后于1883年、1884年和1889年創(chuàng)立了疾病保險(xiǎn)、事故保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)法定保險(xiǎn)制度。這就是現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的萌芽，也是世界上最早的為勞動(dòng)者提供社會(huì)保障的法律文件。

二戰(zhàn)以后，聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度得到恢復(fù)和重建，社會(huì)保障和福利國(guó)家作為基本原則理念被寫入德《基本法》。此后，德國(guó)的社會(huì)保障體系不斷擴(kuò)展、調(diào)整和改革。1957年，德對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了徹底改革，頒布了《農(nóng)民老年救濟(jì)法》，將農(nóng)民養(yǎng)老納入社會(huì)保障的范圍。養(yǎng)老金的籌資方式由基金積累式改為現(xiàn)收現(xiàn)付式，養(yǎng)老金隨平均工資的增長(zhǎng)而相應(yīng)提高，確定了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)個(gè)人毛工資進(jìn)行計(jì)算的原則，并設(shè)立了分?jǐn)偪铐?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。1971年，工傷事故保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大，學(xué)徒工也被包括在內(nèi)。1975年，德將各種社會(huì)法規(guī)匯總，頒布《社會(huì)法典》（SGB），該法典是當(dāng)今德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的法律基礎(chǔ)。從1995年起，德設(shè)立法定護(hù)理保險(xiǎn)并納入《社會(huì)法典》。至此，德國(guó)全面建成了種類豐富、體系完備、法律健全的社會(huì)保險(xiǎn)制度，使德國(guó)成為一個(gè)享有較高福利的國(guó)家。

目前，德國(guó)社會(huì)保障體系由“三個(gè)支柱”組成：一是社會(huì)保險(xiǎn)體系，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、事故保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)等五個(gè)法定險(xiǎn)種。二是社會(huì)賠償體系，包括軍人撫恤金、暴力事件受害者撫恤金等。三是社會(huì)促進(jìn)救助體系，包括失業(yè)、年老、兒童等救助服務(wù)以及住房補(bǔ)貼等。在這三個(gè)支柱中，法定社會(huì)保險(xiǎn)體系是主體，另外兩個(gè)是一種基本保障。德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于法定義務(wù)保險(xiǎn)，所有雇員都應(yīng)參加，但法官、公務(wù)員等群體例外，有獨(dú)立制度，適用《聯(lián)邦公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)法》。目前，德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比率為職工毛收入的18.7%，由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)50%。每年7月1日根據(jù)投保人收入變化情況調(diào)整養(yǎng)老金。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，所有雇員、大學(xué)生以及退休人員均應(yīng)參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)。目前，德國(guó)有90%以上人口參加了法定的醫(yī)療保險(xiǎn)。德國(guó)的醫(yī)保支出包括生育方面的內(nèi)容，如孕期救濟(jì)金、生育補(bǔ)貼以及父母在孩子教育期間休假時(shí)的免費(fèi)保險(xiǎn)等。目前醫(yī)保交費(fèi)率為14.6%，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)50%。失業(yè)保險(xiǎn)是強(qiáng)制性保險(xiǎn)，所有被雇傭的就業(yè)人員，如工人，職員和培訓(xùn)人員都應(yīng)參加的保險(xiǎn)。但公務(wù)員、服兵役者或者65歲以上人員不需參加。失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率為3%，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)50%。護(hù)理保險(xiǎn)也屬于強(qiáng)制性保險(xiǎn)。所有參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)的人員都必須參加，實(shí)行“護(hù)理保險(xiǎn)跟隨醫(yī)療保險(xiǎn)”的原則。參保費(fèi)率為2.35%，雇主和雇員各承擔(dān)50%，其中規(guī)定沒(méi)有小孩的職工，要多繳0.25%。工傷事故保險(xiǎn)是由雇主全額承擔(dān)保費(fèi)的強(qiáng)制性保險(xiǎn)。保費(fèi)率為雇員月毛工資的1%至5%不等，依各行業(yè)發(fā)生事故的風(fēng)險(xiǎn)概率不同而各異。

主要特點(diǎn)

德國(guó)的社保體系同我國(guó)相比，有以下特點(diǎn)。

一是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付機(jī)制，即不搞基金積累，以收定支。這個(gè)模式一旦確立，形成了相關(guān)的法律制度和規(guī)范，就相對(duì)固化，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的時(shí)期也難以改變。現(xiàn)在老齡化的程度越來(lái)越高，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，更難進(jìn)行基金積累了。作為現(xiàn)收現(xiàn)付的體系，社保收費(fèi)與支入要追求當(dāng)年的預(yù)算平衡，收略大于支，一般保持一個(gè)月至一個(gè)半月的積累率。同時(shí)，非常重視精算平衡和代際公平問(wèn)題，社保部門每年要提交養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性發(fā)展報(bào)告，部長(zhǎng)親自負(fù)責(zé)。

二是全國(guó)統(tǒng)籌的聯(lián)邦責(zé)任。德國(guó)的社保體系，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、護(hù)理等各個(gè)險(xiǎn)種都是全國(guó)統(tǒng)籌，全國(guó)各地享受的社保待遇都是基本相同。由于全國(guó)統(tǒng)籌，在社會(huì)保障方面，聯(lián)邦負(fù)主要責(zé)任，當(dāng)社保資金收不抵支時(shí)，主要由聯(lián)邦財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，地方財(cái)政沒(méi)有補(bǔ)貼義務(wù)?；咀龅秸哂陕?lián)邦制定、經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦負(fù)責(zé)籌措、待遇由聯(lián)邦委托相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一發(fā)放。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是保證全國(guó)在社保體系上的統(tǒng)一，便于人員的跨地區(qū)流動(dòng)、居住和就業(yè)，缺點(diǎn)是加重聯(lián)邦財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三是護(hù)理保險(xiǎn)是重要險(xiǎn)種。建立護(hù)理保險(xiǎn)是人口老齡化發(fā)展的必然要求，早在20世紀(jì)90年代德國(guó)就建立了法定護(hù)理保險(xiǎn)，目前已是社保中的重要險(xiǎn)種，有200多萬(wàn)人享受護(hù)理保險(xiǎn)。護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)行部分補(bǔ)貼原則，只是滿足部分護(hù)理成本費(fèi)用。保險(xiǎn)金額與護(hù)理需求程度相關(guān)，護(hù)理方式有家中護(hù)理金、住院護(hù)理金以及在護(hù)理機(jī)構(gòu)的護(hù)理金。目前德國(guó)在護(hù)理保險(xiǎn)上面臨的挑戰(zhàn)，除了護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用居高不下外，還存在護(hù)理人員嚴(yán)重短缺問(wèn)題，一些州鼓勵(lì)外來(lái)移民、難民從事護(hù)理工作，出臺(tái)特殊政策，在居留權(quán)上放寬限制。

四是財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。歐盟和德國(guó)在其財(cái)政政策協(xié)調(diào)和預(yù)算上，特別強(qiáng)化一個(gè)概念，就是“財(cái)政的可持續(xù)性”。對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的最大挑戰(zhàn)他們認(rèn)為來(lái)自于老齡化背景下的社會(huì)保障支出。從聯(lián)邦預(yù)算總支出看，2016年德國(guó)聯(lián)邦預(yù)算總支出是3169億歐元，在部門預(yù)算支出中，勞動(dòng)與社保部門預(yù)算占到40.99%，屬于第一大支出項(xiàng)，并遠(yuǎn)高于其他部門支出項(xiàng)，其次是國(guó)防10.82%、交通和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施7.75%、教育科研5.18%、一般財(cái)政管理4.71%，還有聯(lián)邦債務(wù)支出7.96%。2017年預(yù)算還要把勞動(dòng)社保支出比例繼續(xù)提高到42.2%。從一些社保項(xiàng)目聯(lián)邦財(cái)政的補(bǔ)貼缺口看，近年每年僅養(yǎng)老保險(xiǎn)聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼就占總支出的30%多。

五是多方面應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)。德國(guó)是世界上人口老齡化程度最高的國(guó)家之一，60歲以上的老年人口占總?cè)丝诒壤堰_(dá)到26%以上，而且這個(gè)趨勢(shì)還在發(fā)展，預(yù)計(jì)到2030年65歲以上老年人口撫養(yǎng)比將達(dá)到50%。針對(duì)這種國(guó)情，德國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化高度重視，財(cái)經(jīng)、社保、勞動(dòng)力市場(chǎng)等方面的政策研究和制定，都要以老齡化為背景來(lái)考慮。近年采取的主要應(yīng)對(duì)措施：一是聯(lián)邦政府于2012年4月實(shí)施了“跨部門人口戰(zhàn)略”，包括強(qiáng)化家庭的社區(qū)管理、老年再工作、晚年獨(dú)立生活、改善農(nóng)村養(yǎng)老生活質(zhì)量、提高公共服務(wù)能力等。二是重視可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性的研究和測(cè)算，多部門合作，定期發(fā)布老齡化可持續(xù)發(fā)展報(bào)告，監(jiān)控和精算養(yǎng)老、健康保險(xiǎn)方面的支出變化情況。三是制定債務(wù)剎車條款，減少公共債務(wù)比例，計(jì)劃在2030年將負(fù)債率從2012年的80%降至60%以下。四是完善護(hù)理保險(xiǎn)制度，更好發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用。五是提高法定退休年齡，從的65歲逐步過(guò)渡到2029年的67歲，同時(shí)提高老年人的就業(yè)比例。

啟示與建議

人口老齡化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都已進(jìn)入老齡化社會(huì)，我國(guó)的老齡化程度也在不斷加深，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策值得我們認(rèn)真研究和借鑒。

加強(qiáng)戰(zhàn)略研究和規(guī)劃。應(yīng)對(duì)人口老齡化和社保體系建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、代際平衡、公平與效率、財(cái)政及社會(huì)政策等許多深層次的矛盾和問(wèn)題，要善于運(yùn)用戰(zhàn)略思維、底線思維、辯證思維來(lái)提前謀劃。一是建議社保等相關(guān)部門針對(duì)人口老齡化程度及其影響進(jìn)行權(quán)威性分析預(yù)測(cè)，定期發(fā)布社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)性發(fā)展報(bào)告，必要時(shí)向社會(huì)公開。二是要有堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，社保收支平衡及相關(guān)費(fèi)率的調(diào)整要依據(jù)科學(xué)的精算預(yù)測(cè)，既不能拍腦袋決策，也不能滿足于“差不多”定性分析。三是要搞好部門間的協(xié)調(diào)和相關(guān)政策的協(xié)同，持續(xù)應(yīng)對(duì)老齡化的挑戰(zhàn)。

強(qiáng)化財(cái)政責(zé)任與投入。社保體系、社?；鸱e累理論上看是獨(dú)立于財(cái)政體系的“第二財(cái)政”，但無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，社保體系與財(cái)政政策又都是密切相關(guān)的，在推進(jìn)我國(guó)社保體系建設(shè)中要著重把握好這種平衡。從發(fā)展趨勢(shì)看，隨著老齡化的加深，我國(guó)的社保體系壓力越來(lái)越大，財(cái)政的投入要求不斷加大。這是因?yàn)槲覈?guó)參保人員中有大量的視同繳費(fèi)人員，這些從國(guó)有單位轉(zhuǎn)入的職工其保費(fèi)欠繳是財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)隨著老齡化程度加深，基金缺口問(wèn)題難以避免，財(cái)政責(zé)任必然加重。為此，一是現(xiàn)階段財(cái)政預(yù)算安排上就要逐步加大對(duì)社保的投入，目前我國(guó)財(cái)政對(duì)社保的投入占財(cái)政支出的10%左右，應(yīng)該說(shuō)無(wú)論是中央還是地方都還有較大空間。二是穩(wěn)步推進(jìn)劃撥國(guó)有資本金充實(shí)社?；?，盡快解決“歷史欠賬”問(wèn)題。三是要加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，進(jìn)一步明確中央財(cái)政與地方財(cái)政在社保上的責(zé)任問(wèn)題，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，形成合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。隨著全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)，中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。

穩(wěn)慎制定漸進(jìn)式延長(zhǎng)退休年齡政策。我國(guó)現(xiàn)行的退休年齡政策是新中國(guó)成立初期根據(jù)當(dāng)時(shí)的人口預(yù)期壽命（不足50歲）、勞動(dòng)條件等因素規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)人均預(yù)期壽命已達(dá)76歲，原有的退休年齡政策應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整。要在深入分析我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力供需發(fā)展變化趨勢(shì)等情況的基礎(chǔ)上，按照中央決策要求，借鑒德國(guó)提高退休年齡的經(jīng)驗(yàn)和做法，研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡方案，同時(shí)要廣泛聽取社會(huì)各界的意見(jiàn)，不斷完善方案思路，切實(shí)考慮基層職工的合理訴求。

適時(shí)啟動(dòng)護(hù)理保險(xiǎn)。目前我國(guó)社保法中沒(méi)有包括護(hù)理保險(xiǎn)，但隨著人口老齡化的到來(lái)，特別是高齡老人的增加，建立法定的護(hù)理保險(xiǎn)是必然要求。要加快推進(jìn)政策試點(diǎn)，盡早啟動(dòng)立法程序?？梢钥紤]從預(yù)期壽命較高的大城市開始先行試點(diǎn)推動(dòng)。護(hù)理保險(xiǎn)也是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅要考慮經(jīng)費(fèi)的籌集和發(fā)放問(wèn)題，還要配套謀劃護(hù)理機(jī)構(gòu)建設(shè)、護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定等問(wèn)題。要借鑒吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，遵循基本規(guī)律和要求，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的護(hù)理保險(xiǎn)模式。

認(rèn)真研究并妥善處理社保費(fèi)率調(diào)整問(wèn)題。

社保費(fèi)率是一個(gè)牽動(dòng)各方利益的復(fù)雜問(wèn)題，要考慮多個(gè)方面的平衡。同德國(guó)相比，我國(guó)社保費(fèi)率總體上偏高，尤其是企業(yè)負(fù)擔(dān)偏重。如目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率是28%，其中企業(yè)20%，個(gè)人8%，而德國(guó)是18.7%，其中企業(yè)和個(gè)人各承擔(dān)9%左右?？紤]到德國(guó)老齡化程度目前比我國(guó)要高10個(gè)百分點(diǎn)左右這些因素，說(shuō)明我國(guó)目前的交費(fèi)比例不低，沒(méi)有給未來(lái)提高留下足夠的空間。當(dāng)然我國(guó)有一些特殊情況，包括實(shí)際執(zhí)行中一些企業(yè)工資收入基數(shù)較低、歷史欠賬較多、一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)收支不平衡等問(wèn)題。由于這個(gè)問(wèn)題的復(fù)雜性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和敏感性，應(yīng)提升公共政策研究的科學(xué)性和前瞻性，建議把握好以下幾點(diǎn)：一是把握基本趨勢(shì)，今后一個(gè)時(shí)期，社保的費(fèi)率要保持穩(wěn)定或有所下降，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率再上漲難度很大，要在完善征繳體系和嚴(yán)格執(zhí)法上下功夫，做到應(yīng)征盡征，依法辦事。二要妥善處理國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的利益關(guān)系，比如在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，可以考慮適當(dāng)調(diào)整個(gè)人在醫(yī)保等方面的繳費(fèi)比例，特別是加大財(cái)政、國(guó)資對(duì)社保的投入。三要提前謀劃，社保費(fèi)率等方面的政策要有前瞻性系統(tǒng)性，給企業(yè)和社會(huì)一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的確定的預(yù)期。要有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，避免短期的“政績(jī)”干擾，有關(guān)主管部門，要拓展現(xiàn)有的五年規(guī)劃思維模式，組織力量研究謀劃未來(lái)二三十年后中國(guó)社保面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策，并作為國(guó)家層面的報(bào)告為相關(guān)政策提供原則性指導(dǎo)。

推進(jìn)社保的精細(xì)化管理，增強(qiáng)群眾獲得感。

我國(guó)的社保體系總體上還比較粗放，盡管有些險(xiǎn)種在制度上達(dá)到了全覆蓋，但由于在政策上，特別是在管理和服務(wù)上有許多不到位不精細(xì)之處，老百姓的獲得感和滿意度還有待提高，在社保的管理和服務(wù)上還有很長(zhǎng)的路要走。一要將社保工作的重點(diǎn)適時(shí)從前期的制度設(shè)計(jì)，及時(shí)轉(zhuǎn)到政策的完善和提升管理服務(wù)質(zhì)量上來(lái)。要制定相應(yīng)的管理和服務(wù)規(guī)范，推進(jìn)精細(xì)化管理，完善績(jī)效考核和評(píng)估體系。二要加大社保公共服務(wù)的人力物力和財(cái)力的投入，特別要重視人力資源的投入，要轉(zhuǎn)變觀念，從服務(wù)型政府建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)解決社保領(lǐng)域的人員編制短缺問(wèn)題，特別是要充實(shí)和加強(qiáng)基層社保公共服務(wù)人員，提升服務(wù)能力和水平。三要提高社保體系的透明度和參與度，從政策制定、執(zhí)行，到日常管理和服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，都要公開透明，接受群眾的監(jiān)督，提高公眾的參與度，吸收各方面的智慧和力量，努力建設(shè)一個(gè)讓公眾更滿意、讓社會(huì)更安定、子孫后代更幸福的社保體系。