毛祎多

[摘要]改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人們對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求逐漸升高，給我國財(cái)政帶來了巨大的壓力，PPP模式的興起和應(yīng)用對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、緩解財(cái)政壓力、推動我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有重要的作用。但是PPP項(xiàng)目通常投資大、周期長，項(xiàng)目運(yùn)行過程中存在一定的風(fēng)險，因此，充分認(rèn)識PPP融資模式的風(fēng)險，并采取科學(xué)有效的應(yīng)對策略，有助于PPP模式的廣泛推廣和應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞]PPP模式 融資風(fēng)險 應(yīng)對策略

上世紀(jì)九十年代，PPP模式在西方發(fā)達(dá)國家興起，并廣泛的應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這種以參與方“多贏”為合作理念的融資模式可以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的最大化，在各國得到了廣泛應(yīng)用。我國PPP模式起步較晚，在融資過程中面臨一定的困難和挑戰(zhàn)。如何正確的認(rèn)識PPP融資風(fēng)險并采取合適的應(yīng)對策略是本文重點(diǎn)研究的內(nèi)容，詳細(xì)如下。

一、PPP模式概述

PPP融資模式即是公私合作（Public Private Partnership）融資模式的簡稱，一般是指政府和私人企業(yè)通過合同的方式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上建立起來的一種合作式的伙伴關(guān)系，通常應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，尤其是城市軌道交通設(shè)施建設(shè)中。PPP模式可以有效的促進(jìn)政府和私人企業(yè)實(shí)現(xiàn)互惠互利，其中政府給與私人企業(yè)經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，私人企業(yè)提供初始的項(xiàng)目建設(shè)資本。PPP模式可以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，形成政府監(jiān)督、企業(yè)運(yùn)營、利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的良好局面，共同推動公共設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)。

PPP模式融資與傳統(tǒng)債務(wù)融資等方式相比，具有如下的優(yōu)點(diǎn)：首先，PPP模式融資期限較長，降低了期限錯配風(fēng)險，其中私人企業(yè)作為資金提供方，在經(jīng)營期限內(nèi)，通過政府補(bǔ)貼和項(xiàng)目營收收回初始投資并獲得一定的收益，這樣的營收方式可以使融資期限與項(xiàng)目期限基本匹配，大大降低了再融資的壓力；其次，與傳統(tǒng)政府通過銀行、債券等渠道參與公共項(xiàng)目的融資方式不同，PPP項(xiàng)目中政府不是融資主體，不直接承擔(dān)風(fēng)險，私人企業(yè)作為融資主體，通過自有資金、債券等方式進(jìn)行融資，直接承擔(dān)風(fēng)險；第三，在政府和私人企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，通過保險等方式轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險，并根據(jù)參與方的實(shí)際抗風(fēng)險能力，優(yōu)化分配，分散降低各方的風(fēng)險，有效的提升了整體抗風(fēng)險能力。

可以看出，PPP模式不僅可以有效的減輕政府的財(cái)政壓力，也能減小私人企業(yè)的投資風(fēng)險，因此，大力推廣PPP模式是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要需求，有助于支持國家的現(xiàn)代化建設(shè)。此外，PPP模式的低風(fēng)險發(fā)展思路鼓勵更多的社會資本和私人企業(yè)參與到項(xiàng)目建設(shè)中，有助于提升公共建設(shè)服務(wù)的質(zhì)量和效率。PPP項(xiàng)目在西方發(fā)達(dá)國家興起以來，逐漸成為政府實(shí)施多主體合作的首選模式，其中，英國、加拿大、澳大利亞等國取得了較好的實(shí)踐效果。其中英國的PPP模式歷經(jīng)PF1和PF2兩個階段，PF1項(xiàng)目主要涉及醫(yī)療、國防、教育、交通等領(lǐng)域，主要由公共授權(quán)當(dāng)局、私營企業(yè)、第三方資助等三部分構(gòu)成，雖然項(xiàng)目過程相對漫長，但是融資回報率高達(dá)30-70%，市場投資額度占到政府固定資產(chǎn)投資額的1/10，PF2項(xiàng)目與PF1的不同之處在于政府可以參與部分本金的投入，有效提升了采購效率。PPP模式在英國的成功實(shí)踐，有以下幾方面的因素，首先是政府有完善的法律體系，為項(xiàng)目實(shí)施營造了良好的法律環(huán)境，其次，政府有嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范管理，第三，有完善的社會監(jiān)督評價體系，第四，英國政府采取了有效的支持和鼓勵機(jī)制，為項(xiàng)目的實(shí)施保駕護(hù)航。與之相對應(yīng)的是PPP項(xiàng)目在我國存在著觀念過時、相關(guān)法律法規(guī)不完善、管理資源不足等問題。

二、PPP融資風(fēng)險分析

一般情況下，PPP融資模式下的公共設(shè)施建設(shè)通常具有投資體量大、期限長、風(fēng)險多發(fā)等特點(diǎn)，并且遇到突發(fā)風(fēng)險時通常沒有固定的參考解決模式，即不可復(fù)制性。此外，融資風(fēng)險在項(xiàng)目運(yùn)行的不同階段，面臨的風(fēng)險種類不同，比如，在項(xiàng)目整個過程中包括立項(xiàng)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等各個環(huán)節(jié)，政治風(fēng)險、金融風(fēng)險長期存在，在項(xiàng)目運(yùn)行的某個特定階段內(nèi)，存在竣工風(fēng)險、營運(yùn)風(fēng)險，這些風(fēng)險增加了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的不確定和不可預(yù)測性。通常來說，PPP融資風(fēng)險可以分為總體風(fēng)險和基本風(fēng)險兩大類。

（一）總體風(fēng)險

總體風(fēng)險一般由私人企業(yè)與政府簽訂協(xié)議中規(guī)定的具體細(xì)節(jié)引發(fā)，一般可以在協(xié)議簽訂前開展風(fēng)險分析或者對協(xié)議進(jìn)行適當(dāng)修訂等方式進(jìn)行控制緩解，根據(jù)誘發(fā)因素的不同，可以細(xì)分為商業(yè)風(fēng)險、政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、項(xiàng)目審批風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。其中，商業(yè)風(fēng)險主要是貨幣兌換、匯率波動、利率變化、貨幣通貨膨脹等誘發(fā)，這些風(fēng)險的產(chǎn)生會對整個項(xiàng)目的運(yùn)行產(chǎn)生影響，并最終影響股東的利益，值得注意的是匯率風(fēng)險通常發(fā)生于國際合作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。政策風(fēng)險常發(fā)生在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中，由于國家政策突然發(fā)生改變，對項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)營以及參與各方的利益產(chǎn)生重大的影響，增加了項(xiàng)目連貫性實(shí)施的難度，因此，在政策不穩(wěn)定的情況下，作為投資方的私人企業(yè)可以要求更高的投資回報率作為承擔(dān)政策風(fēng)險的補(bǔ)償。法律風(fēng)險會對項(xiàng)目運(yùn)行的合法性、收益率等帶來一定的影響，這類風(fēng)險常發(fā)生在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于法律頒布、實(shí)施、修改等操作引發(fā)，該類風(fēng)險的避免需要政府采取一定的保護(hù)性措施。項(xiàng)目審批風(fēng)險主要由人為因素誘發(fā)，比如提交申請材料過于草率造成材料無法修改，或者缺乏環(huán)境方面的調(diào)研，造化項(xiàng)目因環(huán)境問題無法通過審批等。不可抗力風(fēng)險會給參與各方帶來不可估計(jì)的損失，造成項(xiàng)目無法在協(xié)議期限內(nèi)完成，比如地震、洪水、戰(zhàn)爭等。

（二）基本風(fēng)險

基本風(fēng)險通常放生在項(xiàng)目運(yùn)營、收益過程中，可以進(jìn)一步細(xì)分為完工風(fēng)險、市場風(fēng)險、開發(fā)風(fēng)險和運(yùn)營風(fēng)險。顧名思義，完工風(fēng)險常發(fā)生在PPP項(xiàng)目后期，由于無法按時完成工程項(xiàng)目或者已完成的工程項(xiàng)目無法滿足使用的需求造化債務(wù)無法償還。市場風(fēng)險也常常發(fā)生于項(xiàng)目后期，由于不契合市場要求或者由于市場競爭等因素導(dǎo)致項(xiàng)目收益無法達(dá)到預(yù)期，造成債務(wù)無法按期償還。開發(fā)風(fēng)險則發(fā)生于項(xiàng)目運(yùn)行前期，私人企業(yè)花費(fèi)一定的資金開展競標(biāo)行為，但是由于中標(biāo)失敗，導(dǎo)致企業(yè)利益受到損失。運(yùn)營風(fēng)險會受到技術(shù)、管理等多種不確定因素的干擾，需要參與雙方共同承擔(dān)后果。

三、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險應(yīng)對策略

盡管PPP融資模式在實(shí)際中面臨著多種風(fēng)險，但是通過借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，針對風(fēng)險采取有效的應(yīng)對措施，就能夠充分發(fā)揮PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的優(yōu)勢作用，更好的服務(wù)我國現(xiàn)代化建設(shè)。為有效的規(guī)避融資風(fēng)險、促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，要求政府和私人企業(yè)能夠以大局為重，在保證各方利益不受損失的前提下，將風(fēng)險轉(zhuǎn)給抗風(fēng)險能力強(qiáng)的一方，具體來說主要有以下幾點(diǎn)：首先，商業(yè)風(fēng)險方面，要求政府給與參與合作的私人企業(yè)以一定的保證，才能吸引更多的企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目競標(biāo)中，具體的保證措施可以是承諾固定的投資回報率、規(guī)定延期還款的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；其次，在政策和法律風(fēng)險方面，要求政府給予私人企業(yè)以一定的政策保證，并制定詳細(xì)的法律法規(guī)保證私人企業(yè)的利益，保證政策的透明化，最大限度的提高私人企業(yè)的積極性，即政府的政策法規(guī)和特許經(jīng)營權(quán)給予私人企業(yè)以一定的支持，盡可能避免官僚主義等人為因素的干擾，從而規(guī)避政策、法律風(fēng)險對項(xiàng)目連貫性實(shí)施的影響。當(dāng)前，我國部分城市相繼出臺專項(xiàng)法規(guī)，保證擁有城市軌道建設(shè)經(jīng)營權(quán)的私人企業(yè)得到法律保證，保證了經(jīng)營規(guī)范化，有效避免了政策變更的影響，大大提高了相關(guān)企業(yè)參與的積極性；第三，在項(xiàng)目審批方面，為盡可能的規(guī)避人為風(fēng)險，在提交批準(zhǔn)申請之前，私人企業(yè)需要根據(jù)審批標(biāo)準(zhǔn)做好質(zhì)控，對相關(guān)材料進(jìn)行多次檢查，避免人為因素造成材料疏漏，尤其是對環(huán)境影響等因素做好詳細(xì)的調(diào)研，保證審批通過；第四，在不可抗力因素方面，要求私人企業(yè)做好一定的防范準(zhǔn)備，對項(xiàng)目運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)購買保險，將不可抗力風(fēng)險降到最低；第五，完工風(fēng)險方面，政府在招標(biāo)過程中應(yīng)該加強(qiáng)對承包商的評估，充分了解私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，確保項(xiàng)目能按時完工，將完工風(fēng)險降到最低；第六，在市場風(fēng)險方面，私人企業(yè)在參與投標(biāo)前，對市場需求、發(fā)展前景等市場因素做好充足的調(diào)研，避免項(xiàng)目完工后收益不佳的現(xiàn)象；第七，在開發(fā)風(fēng)險方面，政府方面需要提升審批效率，將參與投標(biāo)企業(yè)的損失降到最低，私人企業(yè)需要做好投標(biāo)前的調(diào)研論證工作，謹(jǐn)慎投標(biāo)，提升自身實(shí)力，提高中標(biāo)率；第八，在運(yùn)營風(fēng)險方面，技術(shù)上要求私人企業(yè)做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，仔細(xì)檢查建設(shè)施工細(xì)節(jié)，保證施工質(zhì)量，管理上私人企業(yè)應(yīng)該創(chuàng)新管理理念，完善風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險控制機(jī)制，并將風(fēng)險預(yù)防的理念貫穿到項(xiàng)目管理的每一個細(xì)節(jié)中。

四、結(jié)語

近年來，PPP項(xiàng)目隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)空前繁榮，尤其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。在政府資金無法滿足社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況下，這種公私合營的PPP融資模式充分發(fā)揮了各方優(yōu)勢，極大的促進(jìn)了國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且逐步形成了政府監(jiān)督、公私合作、風(fēng)險共擔(dān)的多贏合作模式。但是風(fēng)險與優(yōu)越并存，與西方發(fā)達(dá)國家相比，PPP模式在我國起步較晚，在項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)施過程中仍然面臨著一定的風(fēng)險。面對這樣的情況，政府和私人企業(yè)應(yīng)該深入分析PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險，制定科學(xué)合理的應(yīng)對策略，最大化的規(guī)避風(fēng)險，保證項(xiàng)目高效完成。