李凌慧

摘要本研究將緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)這一主題，從美麗中國的建設(shè)入手探討頂層設(shè)計(jì)機(jī)制建設(shè)過程，分別從主體、執(zhí)行、以及長效性等三個(gè)方面，分析我國生態(tài)文明建設(shè)中所遇到的問題，并探討我國生態(tài)文明建設(shè)過程中頂層設(shè)計(jì)的未來的路徑，及其選擇的依據(jù)、目標(biāo)，在遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、社會變遷規(guī)律和自然生存規(guī)律基礎(chǔ)上，追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)保開發(fā)的動態(tài)平衡，從而使我國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

關(guān)鍵詞生態(tài)文明建設(shè) 頂層設(shè)計(jì) 實(shí)現(xiàn)路徑

一、問題的提出：生態(tài)文明、生態(tài)文明建設(shè)為什么需要頂層設(shè)計(jì)

在“十三五”規(guī)劃、十八大報(bào)告以及十九大報(bào)告中均提出了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，尤其在黨的十八屆五中全會，將綠色作為“五大發(fā)展理念”之一，并且加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)也首度寫入五年規(guī)劃，這說明生態(tài)文明建設(shè)將成為我國地方政府當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長的一段時(shí)間中工作的重點(diǎn)，十九大報(bào)告明確提出，中國未來的發(fā)展道路將會是一條適應(yīng)生態(tài)的現(xiàn)代化道路?，F(xiàn)代化道路的選擇方式，直接決定了我國的發(fā)展模式以及體制。

為什么生態(tài)文化和生態(tài)文明建設(shè)需要頂層設(shè)計(jì)的今天，在生態(tài)環(huán)境面臨很大問題的情況下，生態(tài)文明逐漸成為為人類推崇的一種新的形式。知識淵博的人們對人類發(fā)展模式的認(rèn)識越來越嚴(yán)重。反思是對人性與人性自然發(fā)展規(guī)律的積極跟進(jìn)，是對世界對人類自身實(shí)力認(rèn)識的深化。它是基于人類對現(xiàn)存物質(zhì)文明的放棄。葉謙吉老先生曾經(jīng)對于生態(tài)文明的闡釋是如下：人類應(yīng)該保護(hù)自然，但與此同時(shí)，人類可以適當(dāng)?shù)膶ι鷳B(tài)進(jìn)行改造，但要維持人與自然兩者的穩(wěn)定發(fā)展。人類依賴自然，需要從大自然中獲取一切。如果說在古代的文明時(shí)代，人類受到認(rèn)識和能力的限制，兌入自然，只能選擇順應(yīng)自然，文明的形成只是在自然條件下進(jìn)行和過渡的，生態(tài)文明的起源則有很大差異。

今天，人類對于同生態(tài)環(huán)境交流的能力已經(jīng)很先進(jìn)了。人類如何以主動和自然的交流資本與自然互動？是強(qiáng)制還是協(xié)調(diào)？如何進(jìn)行溝通呢？而和平共處的程度呢？答案則是：過猶不及。生態(tài)文明是由人類的主觀意識來驅(qū)動的文明，具有崇高的理想意識和正確的價(jià)值觀和世界觀，因此說生態(tài)文明與其他文明是具有差異性的。對于生態(tài)文明的建設(shè)，文明倡導(dǎo)者主動地考慮與自然和諧相處，因此被稱作創(chuàng)造文明。創(chuàng)造文明與其他文明的發(fā)展不同，它具有主動的特質(zhì)。因此，它需要科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，在十八大報(bào)告中生態(tài)文明建設(shè)被提到了國家建設(shè)總體布局的戰(zhàn)略高度。使用頂級設(shè)計(jì)來幫助建設(shè)生態(tài)文明。對此，萬俊仁先生認(rèn)為：生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)社會計(jì)劃，需要樹立生態(tài)文明的價(jià)值觀，運(yùn)用思想和規(guī)范的指導(dǎo)來調(diào)節(jié)人們的生態(tài)文明建設(shè)行為，這種價(jià)值觀是清楚而完整的。

二、我國生態(tài)文明建設(shè)過程中所面臨的問題

盡管我國政府在規(guī)劃中越來越重視生態(tài)環(huán)境因素，但整體上看來，政府對生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃仍然缺乏科學(xué)性。我國政府對發(fā)展的規(guī)劃缺乏科學(xué)的制定，是其生態(tài)環(huán)境問題層出不窮，此消彼長的重要因素。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）規(guī)劃主體單一

當(dāng)前，我國對于生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃主題還不夠多元化，在涉及生態(tài)規(guī)劃時(shí)主要以政府為主體，對于規(guī)劃的制定者缺少專業(yè)的知識與能力，規(guī)劃主體單一。從而由于某個(gè)人的私利和想法，缺少整體的意識和分析，起草規(guī)劃過于草率。并且，對于領(lǐng)導(dǎo)決策，在并沒有充分的條件和前期準(zhǔn)備的情況下，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)可能通過自己的主觀意識，猜測某些項(xiàng)目應(yīng)該可以順利開展，就草率的決定了。由于個(gè)人水平不夠高，專業(yè)素養(yǎng)偏低以及虛榮心及私利等原因做下的決定，多產(chǎn)生不可避免的失誤核事故。因此，生態(tài)規(guī)劃的項(xiàng)目會與初衷背道而馳，因而影響了生態(tài)文明建設(shè)的順利開展。

（二）缺少環(huán)境規(guī)劃

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題一直是很容易被忽視的，盡管對生態(tài)城市和智慧型城市的規(guī)劃已經(jīng)投入到實(shí)踐，但其重點(diǎn)分布在具有生態(tài)環(huán)境治理能力的大城市，并且僅局限于幾個(gè)國家，絕大部分地區(qū)還未將生態(tài)環(huán)境治理作為地區(qū)發(fā)展的一部分。在我國，許多邊遠(yuǎn)山村和經(jīng)濟(jì)較差的山村對生態(tài)環(huán)境規(guī)劃意識較為薄弱，對于生態(tài)環(huán)境要素的理解和實(shí)施也未納入規(guī)劃目標(biāo)，縣級及以下的地區(qū)更為突出。此類的化規(guī)劃依舊是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、人口、土地、產(chǎn)業(yè)等硬性指標(biāo)，對于日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題依舊視而不見。

（三）環(huán)境規(guī)劃實(shí)施不利

當(dāng)前我國的環(huán)境規(guī)劃并沒有起到預(yù)期效果，當(dāng)時(shí)對于類似規(guī)劃并沒有起到相應(yīng)效果，當(dāng)時(shí)對于類似規(guī)劃是為了應(yīng)付上級的檢查以及彌補(bǔ)規(guī)劃的空缺。因此，類似此種原因設(shè)置的規(guī)劃，在工作中常出現(xiàn)華而不實(shí)的效果，很難為生態(tài)文明建設(shè)做出實(shí)際的貢獻(xiàn)，甚至很難加入到生態(tài)文明的建設(shè)中。并且生態(tài)文明建設(shè)并不能租金經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此政府忽視環(huán)境規(guī)劃的重要性，從而環(huán)境規(guī)劃幾乎很難發(fā)揮作用。

（四）規(guī)劃缺乏一致性、長期性和連貫性

眾所周知，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)都有一定的任期，或者會有崗位調(diào)動，因而，某些領(lǐng)導(dǎo)干部可能會更加在乎自己任期內(nèi)所產(chǎn)生的政績，對于生態(tài)文明建設(shè)方面，很少注重長效性，一些領(lǐng)導(dǎo)干部更依賴于時(shí)間短、效果明顯的項(xiàng)目，而對于一些長期項(xiàng)目則敬而遠(yuǎn)之。另外，政府換屆后，某些新任職的領(lǐng)導(dǎo)干部，希望能夠得到新的政績，因此不惜終止上任領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃，重新規(guī)劃，這種情況對于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的成效產(chǎn)生嚴(yán)重的阻礙，從而令一些本能產(chǎn)生巨大生態(tài)價(jià)值的規(guī)劃無疾而終，缺乏長效性，人為的原因使生態(tài)建設(shè)更加無序，影響了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

三、生態(tài)文明建設(shè)過程中頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑

為加快我國生態(tài)文明的發(fā)展建立長效機(jī)制，加快我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，將采取以下措施：

（一）加快政府機(jī)構(gòu)改革

生態(tài)文明建設(shè)管理體系的形成，需要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，并做出統(tǒng)一協(xié)調(diào)的對策。經(jīng)濟(jì)建設(shè)已不再是實(shí)現(xiàn)政府職能唯一的途徑，更多的目光投向了公共服務(wù)。教育部提出了改革的基本思路是協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委員會、水利部和國土資源部對國有資源的管理和控制，同時(shí)還增添了生態(tài)保護(hù)等部門對環(huán)境污染進(jìn)行緩解和防治，這些部門都由環(huán)境保護(hù)部和國家林業(yè)局等部門負(fù)責(zé)。我國生態(tài)環(huán)境部以及自然資源部應(yīng)加大機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，無論是能力建設(shè)，還是對區(qū)域和流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)都需要加強(qiáng)，國家發(fā)展改革委員會主要負(fù)責(zé)的能源管理方面也將單獨(dú)建立節(jié)能和氣候變化等職能部門。建立的能源與氣候變化部是為了協(xié)調(diào)能源和氣候之間的關(guān)系，并以安全高效、節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳發(fā)展為目標(biāo)。國際開發(fā)署不止負(fù)責(zé)海外投資、援助等，同樣也側(cè)重于協(xié)調(diào)資源和環(huán)境的保護(hù)，將可持續(xù)發(fā)展援助最優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)文明建設(shè)框架下的政府仍要加強(qiáng)節(jié)能減排的績效管理，建立統(tǒng)一完善的評估體系、管理層次和聯(lián)動機(jī)制。

（二）明確生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)

根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展前景，預(yù)計(jì)爭取實(shí)現(xiàn)2010年-2020年，隨著污染物及不可再生的重要資源地使用量即將達(dá)到峰值之際，資源枯竭和環(huán)境污染狀況，得到了相應(yīng)的緩解，我國的生態(tài)環(huán)境狀況有轉(zhuǎn)好的趨勢；2020年-2030年，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會與污染物的排放先關(guān)聯(lián)，徹底減輕污染排放；2030年-2040年，這些不可再生能源將不會再影響到我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國的環(huán)境質(zhì)量將會有顯著的提高；2030年-2040年將會實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，對此，要制定相應(yīng)的制度和法律來控制污染排放量。并且要健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案以及工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）健全生態(tài)文明建設(shè)的治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)多元參與

生態(tài)文明建設(shè)不僅涉及的區(qū)域較多，而且涉及的范圍也較多，是一個(gè)持久的、復(fù)雜的工作。因此在生態(tài)文明建設(shè)過程中，政府作為生態(tài)責(zé)任的主要承擔(dān)者，需要承擔(dān)主要生態(tài)責(zé)任，一方面，地方政府在實(shí)施中央的政策和方針的過程中，直接有效地推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對于生態(tài)的發(fā)展產(chǎn)生了不可替代的影響。政策和政策的實(shí)施會對生態(tài)產(chǎn)生良性影響，政策和政策的背離會對生態(tài)產(chǎn)生惡性循環(huán)。另一方面，中央政府對于我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有著不可撼動的地位。作為中央政府應(yīng)著力塑造我國的生態(tài)環(huán)境以及對于周邊國家生態(tài)產(chǎn)生深刻的影響。政府本身作為生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的直接主體是毫無疑問的，而除了政府以外，企業(yè)、社會組織和個(gè)人公民作為間接主體同樣需要承擔(dān)相應(yīng)的政府生態(tài)責(zé)任。三者對于生態(tài)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)起到了很大的貢獻(xiàn)。因此要加強(qiáng)制度建設(shè)和理念宣傳，鼓勵(lì)企業(yè)、社會和公民共同加入到生態(tài)文明的建設(shè)中，任何一方的生態(tài)責(zé)任缺失都對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生不利的影響。

（四）加強(qiáng)國際交流互動，深入促進(jìn)全球環(huán)境治理

堅(jiān)持履行“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，積極對全球事務(wù)負(fù)責(zé)，保持自身發(fā)展能力，符合國際公約的國際義務(wù)，并通過加強(qiáng)南南合作。為其他國家加強(qiáng)看生態(tài)可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)和努力，同時(shí)保證我國在世界的綠色國際形象，增強(qiáng)我國的國際公信力和國家地位。積極參與與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的雙邊和多邊國際合作項(xiàng)目，充分利用各種國際合作平臺，建立全球綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展新秩序，建立主要能源消費(fèi)者安全合作機(jī)制。要積極引入其他國家先進(jìn)的生態(tài)治理理念以及成功的治理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和模式，積極爭取綠色低碳方面的國際項(xiàng)目支持。除此之外，我們要將我們的成功經(jīng)驗(yàn)，以及我國的生態(tài)治理模式推廣出去，帶動其他國家的生態(tài)治理。

四、總結(jié)

本文通過對生態(tài)文明建設(shè)的理念分析，對生態(tài)文明建設(shè)及“美麗中國”產(chǎn)生的背景進(jìn)行研究，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)中的長效性和困難性，并且對我國污染控制、生態(tài)保護(hù)、低碳能源發(fā)展利用等方面，分析生態(tài)治理失敗的原因，并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對未來的生態(tài)文明建設(shè)設(shè)置了規(guī)劃，對于我國生態(tài)文明建設(shè)的過程來說，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并對其路徑進(jìn)行分析，分別從加快政府機(jī)構(gòu)改革、明確生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、健全生態(tài)文明建設(shè)的治理結(jié)構(gòu)以及加強(qiáng)國際交流互動等四個(gè)方面進(jìn)行分析，從而加快我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。