張經(jīng)緯

摘要：平遙古城具有多種多樣的歷史建筑類型，而且文化遺存非常豐富，具有非常濃厚的文化積淀，保存歷史風(fēng)貌方面也非常完整。然而受到一定的政策法規(guī)的制約，古城在管理和立法保護(hù)方面具有較大的壓力，一定要集中職能進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)劃和整合，并且將古城保護(hù)體制進(jìn)一步的完善起來(lái)，發(fā)揮相關(guān)的作用，進(jìn)行多元化投入機(jī)制的管理，通過(guò)立法等方式對(duì)責(zé)任進(jìn)行明確，加強(qiáng)監(jiān)督管理體制。

Abstract： Famous for its rich cultural relics， diverse historic architectures，and profound cultural deposits，the historic features of Pingyao ancient city are well preserved， and its management system is improving as well.However，owing to backward rules and regulations，its legislative protection and management tasks are becoming more and more cumbersome.In this condition，we need to make integral planning and centralize functions so as to form a scientific and comprehensive protective system and developing method for ancient cities.And we need to develop a diversified investment mechanism in all dimensions，strengthen responsibilities by legislation，and improve enforcement and oversight mechanism.

關(guān)鍵詞：平遙古城；保護(hù)現(xiàn)狀；立法保護(hù)

Key words： Pingyao ancient city；current situation of protection；legislative protection

中圖分類號(hào)：TU984.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）27-0284-03

1 平遙古城保護(hù)與管理現(xiàn)狀

1.1 歷史風(fēng)貌完整，文物豐富

古城主要由民居、寺廟、店鋪、街道等共同組成，是一個(gè)非常龐大的古建筑群，而且平遙古城的整體城池特點(diǎn)鮮明，布局規(guī)范，在平遙古城的周圍出現(xiàn)了我國(guó)歷朝歷代的各種珍貴文物，平遙古城墻是當(dāng)前在我國(guó)當(dāng)中非常完整的古城墻，在古城當(dāng)中具有非常多的文物，而且這些文物的分布非常密集，在我國(guó)一些縣、市當(dāng)中是十分罕見的。

1.2 理體制逐步完善

平遙縣自從上世紀(jì)90年代就進(jìn)行了文物局的設(shè)置，對(duì)文物進(jìn)行綜合保護(hù)，另外先后還成立了古城消防站、園林綠化局、城市規(guī)劃部門等與平遙古城保護(hù)相協(xié)調(diào)的職能部門，對(duì)古城的管理和保護(hù)更為明確，加強(qiáng)科學(xué)化的管理，尤其是在進(jìn)行城市管理行政執(zhí)法局的建立之后，進(jìn)一步的集中改革了縣城當(dāng)中的城市管理行政處罰權(quán)，并且對(duì)平遙縣治安管理大隊(duì)進(jìn)行改組，統(tǒng)一管理和規(guī)劃古城的旅游市場(chǎng)，在2013年，山西省還專門進(jìn)行了世界文化遺產(chǎn)平遙古城保護(hù)管理委員會(huì)的設(shè)立，負(fù)責(zé)對(duì)平遙古城進(jìn)行全面的管理保護(hù)，并且對(duì)古城在專利保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決，形成一個(gè)全面立體的管理體系，讓加強(qiáng)保護(hù)力度，這種體制在落實(shí)之后，能夠進(jìn)一步的為古城文化遺產(chǎn)的保護(hù)提供實(shí)際的落實(shí)。

2 平遙古城保護(hù)管理中存在的問(wèn)題

2.1 地方法規(guī)內(nèi)容嚴(yán)重滯后

平遙古城保護(hù)條例自從頒布以來(lái)，已經(jīng)有了將近二三十年的時(shí)間，內(nèi)容相對(duì)比較落后，很多條款與當(dāng)前發(fā)展水平不相適應(yīng)的，急需增加許多新的條款。

首先亟需調(diào)整保護(hù)的范圍，根據(jù)保護(hù)條例當(dāng)中的相關(guān)章節(jié)，保護(hù)范圍僅限于一二三級(jí)保護(hù)區(qū)和絕對(duì)保護(hù)區(qū)以及其他一些周圍位置，然后從古城當(dāng)前的整體保護(hù)角度進(jìn)行分析，這些范圍不應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，要一視同仁的保護(hù)古城的所有范圍，讓古城的完整性得以體現(xiàn)，其次，沒(méi)有非常完整的保護(hù)內(nèi)容，在保護(hù)條例方面沒(méi)有對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的相關(guān)條款，也不能對(duì)古城原住民的生活進(jìn)行干擾的相應(yīng)條款，由于平遙古城是活的古城，所以需要對(duì)百姓的日常生活和民居民宅進(jìn)行保護(hù)，在保護(hù)條例方面，需要有針對(duì)性的進(jìn)行相關(guān)條款的增加，第三，沒(méi)有明確的管理主體，依照相關(guān)職能，平遙古城保護(hù)與管理委員會(huì)建立起來(lái)之后需要對(duì)平遙古城進(jìn)行全面的管理和保護(hù)，然而條例當(dāng)中沒(méi)有對(duì)委員會(huì)的主體管理地位進(jìn)行體現(xiàn)，由于委員會(huì)沒(méi)有執(zhí)法的權(quán)力，無(wú)法對(duì)平遙古城保護(hù)和管理的主要職能進(jìn)行全面負(fù)責(zé)和貫徹，所以在保護(hù)條例當(dāng)中一定要對(duì)保護(hù)職責(zé)進(jìn)行細(xì)化。

2.2 違法成本低，法律法規(guī)落實(shí)不到位

平遙古城保護(hù)條例當(dāng)中規(guī)定相關(guān)條款為擅自改造傳統(tǒng)建筑需要恢復(fù)傳統(tǒng)建筑原貌，并且停止違法行為，除以5千至2萬(wàn)的罰款。對(duì)于一些新建筑的，平遙縣依照相關(guān)規(guī)范進(jìn)行處罰，然而這個(gè)處罰從當(dāng)前的角度看明顯過(guò)低，無(wú)法震懾古城私拆等行為，另外在審批程序方面，處于分級(jí)審批的狀態(tài)，一些文物需要縣級(jí)文物規(guī)劃部門進(jìn)行審批，某些需要設(shè)計(jì)進(jìn)行審批，某些需要國(guó)家級(jí)文物進(jìn)行審批，根據(jù)這些規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行審批，往往建設(shè)單位和居民會(huì)付出很大的施工時(shí)間成本，而且審批的難度非常大，所以很多單位和居民往往會(huì)選擇直接進(jìn)行局部維修而繞開審查，平遙縣曾經(jīng)先后收到三次相關(guān)的國(guó)家文物局頒發(fā)的督辦函，對(duì)平遙縣在法律法規(guī)方面的落實(shí)問(wèn)題產(chǎn)生了質(zhì)疑。

2.3 管理職能整合難度大

盡管平遙古城管委會(huì)當(dāng)前的編制為正處級(jí)，然而沒(méi)有相應(yīng)的審批權(quán)，這也讓他的管理職能進(jìn)一步降低，管委會(huì)當(dāng)前的職能只限于修繕古城以及票務(wù)管理方面，沒(méi)有配備專門的監(jiān)督人員進(jìn)行監(jiān)督，另外，由于沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，也沒(méi)有其他的案例可以學(xué)習(xí)，在職能行使的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)古城和新城分區(qū)管理過(guò)程中意見不一，造成古城管理過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制和機(jī)執(zhí)法機(jī)制不完善等情況，對(duì)古城的管理和保護(hù)產(chǎn)生較大影響。

另外，在物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面具有較大的復(fù)雜性和困難度，從當(dāng)前的角度進(jìn)行分析，古城是一個(gè)活古城，具備了明顯的社區(qū)、景區(qū)、保護(hù)區(qū)三區(qū)合一的性質(zhì)。但是，在古城運(yùn)營(yíng)過(guò)程中由于居民與游客混雜在一起，造成了大多數(shù)景區(qū)與居民社區(qū)處在同一狀態(tài)，公產(chǎn)與私產(chǎn)之間沒(méi)有明顯界限，根本無(wú)法區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)，從而給整個(gè)文化遺產(chǎn)的保護(hù)帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ钤斐闪藝?yán)重的影響，在各個(gè)方面的管理工作極難推進(jìn)與落實(shí)。所以需要整合，否則就會(huì)出現(xiàn)相互推諉、多頭執(zhí)法的問(wèn)題，造成一些監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)等情況的產(chǎn)生。

2.4 旅游景區(qū)管理難度加大

在國(guó)家旅游景區(qū)評(píng)級(jí)當(dāng)中，平遙古城景區(qū)是5a級(jí)景區(qū)，又是非常重要的一個(gè)世界文化遺產(chǎn)，在平遙旅行的游客數(shù)量呈階梯形增長(zhǎng)，而在金錢效益的刺激之下，古城的居民往往會(huì)把自己的房產(chǎn)進(jìn)行改建，變成民居客棧，甚至有些居民沒(méi)有在部門審批同意的條件下，私自對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行改拆建，這種違法行為，一般情況下都在節(jié)假日趕工或者夜晚突擊進(jìn)行。通過(guò)病人、老人等進(jìn)行阻撓執(zhí)法，讓執(zhí)法人員的監(jiān)督管理難度加大。

古城沒(méi)有對(duì)灰色導(dǎo)游職業(yè)進(jìn)行規(guī)范，在利益條件的驅(qū)使下，某些導(dǎo)游在沒(méi)有導(dǎo)游證等條件情況下就進(jìn)行了工作，他們不受相關(guān)法律的約束，由于是當(dāng)?shù)鼐用穹浅Ａ私夤懦堑慕ㄖY(jié)構(gòu)和文化，往往首先事先不會(huì)跟游客說(shuō)是自己是導(dǎo)游之事，與游客進(jìn)行攀談和搭訕，對(duì)游客想去的地方進(jìn)行了解之后，便與游客之間進(jìn)行介紹。在到地方之后才會(huì)進(jìn)行收費(fèi)要求的提出，這時(shí)游客只能暗自叫苦，不得不為他們提供導(dǎo)游費(fèi)，另外一些電瓶車的數(shù)量進(jìn)一步增加，對(duì)游客參觀古建筑的效果產(chǎn)生很大影響，在稍微比較寬闊的馬路上載客電瓶車頻繁出行，游客需要對(duì)自己的安全性進(jìn)行考慮，嚴(yán)重影響了游覽效果。

3 平遙古城立法保護(hù)建議措施

3.1 以保護(hù)為前提進(jìn)行整體規(guī)劃

在文化遺產(chǎn)保護(hù)和旅游開發(fā)兩個(gè)方面，需要重視文化遺產(chǎn)出現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值。需要注意，平遙古城在發(fā)展文化旅游業(yè)的過(guò)程中，需要依托文化而這種文化遺產(chǎn)在旅游方面具有不可逆轉(zhuǎn)性，如果破壞了這些文化資源，旅游資源也就不復(fù)存在，而且無(wú)法通過(guò)生態(tài)手段進(jìn)行恢復(fù)，所以一定要以保護(hù)文化遺產(chǎn)為先決條件，進(jìn)行旅游業(yè)的開發(fā)。

平遙古城是一個(gè)具有世界性價(jià)值的文化遺產(chǎn)，具有稀缺性的旅游資源，能夠讓文化旅游產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，并且對(duì)地方經(jīng)濟(jì)具有很大的促進(jìn)作用，但是如果這種資源被破壞，就會(huì)對(duì)其資源價(jià)值產(chǎn)生較大影響，所以，一定要重視保護(hù)工作，只有保護(hù)平遙古城才能，進(jìn)一步的保護(hù)人們的生態(tài)環(huán)境和歷史文化保留相關(guān)的資源的價(jià)值性，讓旅游業(yè)處于可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，在發(fā)展平遙古城的過(guò)程中一定要在不同時(shí)期進(jìn)行多次規(guī)劃，如果沒(méi)有承接性和全局性的進(jìn)行規(guī)劃，則會(huì)出現(xiàn)勞民傷財(cái)，耗時(shí)耗力的問(wèn)題，對(duì)古城的總體構(gòu)架產(chǎn)生較大影響，另外，在古城規(guī)劃的過(guò)程中，一定要注意全局性的進(jìn)行規(guī)劃，避免產(chǎn)生多次局部規(guī)劃的情況，并且需要通過(guò)專業(yè)團(tuán)隊(duì)全面規(guī)劃整個(gè)縣城，不單單是城內(nèi)，還需要規(guī)劃周邊的環(huán)境，在規(guī)劃的過(guò)程中需要?jiǎng)澐窒嚓P(guān)的功能區(qū)，比如說(shuō)文化教育區(qū)、居住區(qū)、觀光旅游區(qū)等，并且有針對(duì)性的進(jìn)行保護(hù)。

3.2 建立科學(xué)完善的古城保護(hù)體系

平遙古城盡管已經(jīng)成立了相應(yīng)的管理委員會(huì)，但是這個(gè)管理委員會(huì)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專門的人員進(jìn)行管理，而真正懂技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的人員相對(duì)比較少，所以在實(shí)際管理過(guò)程中，依舊是文化文物局在對(duì)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理，不單單需要實(shí)施監(jiān)督全縣的文物保護(hù)工作，還需要全面負(fù)責(zé)平遙古城的日常管理保護(hù)利用，出現(xiàn)了職能疊加的問(wèn)題，還讓工作難度進(jìn)一步增大。

要讓管委會(huì)在綜合利用古城全面系統(tǒng)保護(hù)方面發(fā)揮出應(yīng)有的作用，并且做好相關(guān)人員的配置工作，對(duì)管委會(huì)和文物局的和屬力度進(jìn)行增強(qiáng)，將古城保護(hù)傘撐開，建立起一套全面有效的古城文化遺產(chǎn)保護(hù)制度，對(duì)古城保護(hù)過(guò)程中的關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行探討和解決，讓古城保護(hù)規(guī)劃得到詳細(xì)的制定，依照古城保護(hù)的具體要求對(duì)古城保護(hù)條例進(jìn)行認(rèn)真修訂，并且對(duì)古城保護(hù)的體制進(jìn)行明確，加強(qiáng)管理部門的職責(zé)，細(xì)化和處罰措施，讓世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)具有規(guī)范性、科學(xué)性、法制性。

3.3 全方位立法保護(hù)

筆者建議能夠在保護(hù)條例當(dāng)中將保護(hù)資金條款羅列出來(lái)，設(shè)立專門的財(cái)務(wù)預(yù)算對(duì)古城進(jìn)行保護(hù)，對(duì)古城保護(hù)資金在年旅游收入當(dāng)中的比例進(jìn)行規(guī)定，對(duì)古城保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的管理，在一定程度上讓古城保護(hù)專項(xiàng)資金的落實(shí)得以實(shí)現(xiàn)，并且遵循取之于古城，用之于古城的基本原則，對(duì)古城文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，并且全面摸底調(diào)查古城保護(hù)建筑的情況、位置等，進(jìn)行數(shù)字化檔案的建立，加強(qiáng)維護(hù)方案的設(shè)計(jì)，并且全面落實(shí)維修計(jì)劃，對(duì)于古城文化遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)行預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，聘請(qǐng)有資質(zhì)的單位以及權(quán)威專家共同進(jìn)行評(píng)估勘察，進(jìn)行搶修維護(hù)方案的制定，依照古城保護(hù)過(guò)程中古建筑維護(hù)的輕重緩急來(lái)將相關(guān)問(wèn)題解決。

需要對(duì)古城保護(hù)的資金結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，必須形成多元化的投入機(jī)制，這就需要采取有效的鼓勵(lì)措施來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資金的大量投入。具體措施可以制定相應(yīng)的鼓勵(lì)規(guī)定，在文物維護(hù)方面，為了有效吸引社會(huì)投資，可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等相關(guān)的手段，還可以通過(guò)募捐等方式來(lái)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金。利用社會(huì)和政府方面的多種手段來(lái)對(duì)古城進(jìn)行保護(hù)，做到齊抓共管，人人有責(zé)，共同努力。

此外，在古城保護(hù)專項(xiàng)資金的規(guī)模方便，需要予以擴(kuò)大，必須保證專項(xiàng)資金能夠科學(xué)合理地支配，充分體現(xiàn)資金的使用效益，需要制定專門的管理辦法，對(duì)古城保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用進(jìn)行規(guī)范化處理，從項(xiàng)目申報(bào)資金、管理項(xiàng)目、驗(yàn)收評(píng)價(jià)等諸多方面進(jìn)行細(xì)化，在制度上確保資金使用的規(guī)范化。

3.4 落實(shí)執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制

首先，必須加強(qiáng)古城立法保護(hù)工作，專門進(jìn)行歷史建筑保護(hù)條款的設(shè)立，對(duì)建筑的開發(fā)利用進(jìn)行法律方面的規(guī)范化，另外相關(guān)職能部門一定要定期管理、維護(hù)、保養(yǎng)歷史建筑。其次，必須不斷提高執(zhí)法的合理性與可操作性，依照歷史建筑，充分保護(hù)最大程度保護(hù)的基本原則，避免出現(xiàn)一些模糊的表述內(nèi)容，比如說(shuō)一定的建筑控制地帶、必要的保護(hù)范圍等，第三，一定要全面對(duì)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，古城在保護(hù)方面一定要將職責(zé)落實(shí)到人，對(duì)各職責(zé)人的具體職責(zé)進(jìn)行明確。把使用監(jiān)督修繕責(zé)任、消防管理等責(zé)任詳細(xì)的落實(shí)到個(gè)人，并且公布相關(guān)責(zé)任人的信息在顯著位置，加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督，讓保護(hù)責(zé)任人更為公開透明。

4 結(jié)束語(yǔ)

總而言之，平遙古城在我國(guó)古城當(dāng)中具有非常重要的意義，是我國(guó)漢文化在明清時(shí)代的體現(xiàn)，由于城池規(guī)格和文化古跡保存完整，能夠向世界展示出我國(guó)在明清時(shí)期城市建設(shè)的歷史風(fēng)貌。2000多年的風(fēng)雨飄搖當(dāng)中，平遙古城歷經(jīng)各時(shí)期的戰(zhàn)亂和建設(shè)，雖然在個(gè)別方面出現(xiàn)了一定的破壞，然而整體保存依舊較為完整，歷史文化價(jià)值極高，所以一定要進(jìn)行切實(shí)保護(hù)，加強(qiáng)平遙古城文化的留存。

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