孫翊宸

摘要：小產(chǎn)權(quán)房多年來一直困擾著政府，盡管國家絞盡腦汁，出臺(tái)的對(duì)策從未間斷，但效果并不明顯，甚至愈演愈烈。近期隨著土地確權(quán)登記、深化農(nóng)村土地改革、利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等政策的出臺(tái)，結(jié)合本文對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題處置路徑的建議，為徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題提供參考。

Abstract： Small property rights housing has been plagued by the government for many years， although the country has been struggling， the introduction of countermeasures have not been uninterrupted， but the effect is not obvious， or even worse. With the recent introduction of policies such as land registration， deepening rural land reform， using collective land for construction to build rental housing， and building a unified urban and rural land market for construction， this paper proposes ways to deal with the issue of small property rights. For the complete solution of small property rights housing issues to provide a reference.

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房；土地經(jīng)營管理模式

Key words： small property rights room；construction of rented housing on collective land for construction；land management model

中圖分類號(hào)：D922.3；F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）27-0046-04

0 引言

自中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》①頒布以來，農(nóng)村土地全面確權(quán)登記頒證工作正有條不絮的進(jìn)行中，今年是確權(quán)頒證工作計(jì)劃的最后一年，在這非常時(shí)期，不少群眾希望通過土地確權(quán)登記將小產(chǎn)權(quán)房“洗白”，但近日國土資源部②、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部兩部委聯(lián)合發(fā)布的《國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于房屋交易與不動(dòng)產(chǎn)登記銜接有關(guān)問題的通知》③中提及“防止小產(chǎn)權(quán)房通過不動(dòng)產(chǎn)登記合法化”，給幻想通過登記使“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正的人當(dāng)頭一棒。本文通過對(duì)我國小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀分析，尋找其處置路徑。

1 小產(chǎn)權(quán)房概述

1.1 小產(chǎn)權(quán)房概念

何為小產(chǎn)權(quán)房，目前法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界尚存爭議，且無權(quán)威部門明確的概念界定，小產(chǎn)權(quán)房不是一個(gè)法律概念，是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房④而言，它是人們?cè)谌粘Ｉ钪屑s定俗成的一種稱謂。小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的房屋或其他建筑構(gòu)筑物，并出售給集體經(jīng)濟(jì)組織外成員。

1.2 小產(chǎn)權(quán)房特點(diǎn)

1.2.1 房屋所屬的土地性質(zhì)是集體土地

按照現(xiàn)有的法律規(guī)定和房地產(chǎn)、土地政策，在集體所有土地上建設(shè)的房屋只能在集體組織成員之間流轉(zhuǎn)，不能向集體組織成員之外出讓房屋，即使出讓，一旦雙方因小產(chǎn)權(quán)房發(fā)生糾紛，人民法院可認(rèn)定雙方的房屋買賣合同無效。

1.2.2 小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)大多沒有獲得國家國土、規(guī)劃和建設(shè)房管部門的用地、建設(shè)規(guī)劃、施工、預(yù)售許可等行政審批手續(xù)，故沒有國家發(fā)放的國有土地使用權(quán)證、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和房屋預(yù)售許可證等，即該房屋無法得到房屋登記部門權(quán)屬登記，雙方之間的買賣合同無法在房屋管理部門得到備案，無法得到房屋的權(quán)屬證書，其對(duì)外轉(zhuǎn)讓受到很大的限制。

1.2.3 購房人沒有按照規(guī)定交納國家土地出讓金和稅費(fèi)

1.2.4 雖然有的小產(chǎn)權(quán)房也有“房產(chǎn)證”或“其他證明文件”，但大多是由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)頒發(fā)，從法律角度來說，市面上的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入集體組織成員外房屋交易市場(chǎng)進(jìn)行交易是違法，無法得到法律保障，無法辦理產(chǎn)權(quán)過戶登記。

2 小產(chǎn)權(quán)房問題的現(xiàn)狀及相關(guān)政策

中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展舉世矚目，特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)的日趨活躍，北京、上海、廣州和深圳等一線城市核心區(qū)域的房價(jià)動(dòng)輒每平米上萬、甚至十幾萬元，遠(yuǎn)超過普通家庭的購買力，房價(jià)貴，購買一套普通商品房成為一種奢望。于是許多出于無奈，購買低于市價(jià)的“小產(chǎn)權(quán)房”。小產(chǎn)權(quán)房是在集體土地之上建造的，其以其價(jià)格低廉、規(guī)避稅費(fèi)、違法難究和社會(huì)存量巨大等特點(diǎn)，使低收入購房群體的購房利益訴求得到了解決，小產(chǎn)權(quán)房由此成為相關(guān)利益主體為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而進(jìn)行博弈的產(chǎn)物。[1]小產(chǎn)權(quán)房就是在這種環(huán)境下孕育而生，盡管不合規(guī)，卻屢禁難絕，迄今為止我們國家也沒有出臺(tái)有效對(duì)策來解決這一難題，一味地放任，龐大的小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)存量致使處理起來更加困難。

2.1 我國現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀存在以下五個(gè)方面

①小產(chǎn)房社會(huì)保有數(shù)量龐大，形成原因復(fù)雜。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在我國已存小產(chǎn)權(quán)房面積超過66億平方米，涉及至少8000多萬人口的居住問題，龐大的社會(huì)存量及合法性問題是政府和法律界面臨的不小問題。

②小產(chǎn)權(quán)房主要集中大中城市的城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，涉及范圍廣，成分復(fù)雜，且大多是社會(huì)的低收入人群和工薪階層，處理稍有不慎，很容易形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

③雖然小產(chǎn)權(quán)房存在合法性問題，市場(chǎng)流轉(zhuǎn)性差，但大多數(shù)購房人存在從眾的僥幸心理，認(rèn)為法不責(zé)眾，因小產(chǎn)權(quán)房價(jià)格低廉，對(duì)一些低收入群體很有吸引力，且小產(chǎn)權(quán)房交易市場(chǎng)非?；钴S。

④關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律、法規(guī)及政策不健全，存在缺失，行政執(zhí)法、監(jiān)督力度不到位，致使小產(chǎn)權(quán)房今后的清理、處理難度加大。

⑤目前我們國家土地制度實(shí)行的是二元體制，即國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)并存。農(nóng)民集體所有的土地通過征收可以改變土地性質(zhì)，顯然兩種土地在地位上并不平等。在“小產(chǎn)權(quán)房”問題出現(xiàn)之前，城市擴(kuò)張的路徑是唯一的，即政府征用農(nóng)村集體所有的土地，再以劃撥或者出讓的形式交付商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，減少了政府環(huán)節(jié)，打破了“高地價(jià)———高房價(jià)”的利益分配格局，利益博弈成為小產(chǎn)權(quán)房誕生的經(jīng)濟(jì)根源。[2]

2.2 國家出臺(tái)的一系列有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的政策

2.2.1 農(nóng)村土地確權(quán)

2013中央一號(hào)文件寫到，5年內(nèi)也就是到2018年必須全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。土地確權(quán)，就是對(duì)包括土地使用權(quán)、所有權(quán)等權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)。國家進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)登記，保護(hù)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)村二輪承包的延續(xù)，農(nóng)民可放心大膽往地里投和流轉(zhuǎn)，并為其日拿土地進(jìn)行貸款提供依據(jù)。通過這次全國范圍內(nèi)的登記，政府還可以掌握我國小產(chǎn)權(quán)房等具體數(shù)據(jù)，方便日后政策的開展。

在土地確權(quán)登記開展至今，不少人希望鉆法律空子，希望通過不動(dòng)產(chǎn)登記使小產(chǎn)權(quán)房合法化，為此國家出臺(tái)一系列文件⑤，嚴(yán)格規(guī)定了登記程序，明確表明了禁止對(duì)小產(chǎn)權(quán)房登記發(fā)證，堅(jiān)決禁止小產(chǎn)權(quán)房通過不動(dòng)產(chǎn)登記程序合法化，并出臺(tái)一些列懲罰措施，針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題，國家態(tài)度十分明確。

2.2.2 深化農(nóng)村土地制度改革

近日， 中共中央國務(wù)院發(fā)布的2018“一號(hào)文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》⑥首次將“三權(quán)分置”范圍擴(kuò)大到宅基地。區(qū)別于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，宅基地三權(quán)分置指的是將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。所謂所有權(quán)，就是宅基地的所有權(quán)屬于集體；資格權(quán)只有農(nóng)民才能享有宅基地資格，這就表明城鎮(zhèn)不可能擁有宅基地；而使用權(quán)指的是實(shí)際使用土地的人，農(nóng)民可將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。文件中的“兩嚴(yán)一不”⑦，其實(shí)這條規(guī)定歸根結(jié)底還是土地性質(zhì)限制底線的堅(jiān)守，工商資本的介入不能變成變相圈地，也就是說，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的大原則：城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開，嚴(yán)格避免了城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村圈地私有化。[3]

該文件對(duì)宅基地權(quán)益做了進(jìn)一步保障，是否意味著國家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)將會(huì)明朗。小產(chǎn)權(quán)房在中國樓市中地位一直十分尷尬，產(chǎn)權(quán)年限短，買賣不受法律保護(hù)，無法辦理房產(chǎn)證，還可能隨時(shí)被國家拆除且可能得不到任何補(bǔ)償。盡管宅基地房、小產(chǎn)權(quán)房都建造在集體土地之上，宅基地和小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)被嚴(yán)格區(qū)分開，未來對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的認(rèn)可，也應(yīng)當(dāng)局限于那些農(nóng)民朋友根據(jù)一戶一宅政策分到的土地。就目前來看，國家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的具體處置方案還不明確。

2.2.3 集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房

2017年8月28日，國土資源住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》⑧。該方案在基本原則⑨中提到不得占用耕地，而我們知道集體建設(shè)用地有宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地三種，宅基地可用以建設(shè)租賃住房是未來的走向。

國家放開在集體建設(shè)用地上建設(shè)用于租賃的住房，可極大增加租賃住房數(shù)量，并有效緩解住房供應(yīng)緊張局面，建立購租并舉體系，為房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造和諧的環(huán)境。拓寬集體土地用途，增加農(nóng)民收入方式，優(yōu)化集體土地配置，從根本上降低房價(jià)，從而解決小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)矛盾。

2.2.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

國土資源部長、國家土地總督察姜大明在2018年全國國土資源工作會(huì)議上明確了新時(shí)代國土資源工作總體目標(biāo)，其中包括到2020年，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)基本建立，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的情形下出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。[4]

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要著重注意兩個(gè)地方。首先該地必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不能是公益性建設(shè)用地和宅基地，更不能是耕地。其次是在政府規(guī)劃和用途管制前提下才能在集體經(jīng)營性建設(shè)用地建造。并非所有的農(nóng)村建設(shè)用地都能自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，其也必須經(jīng)過政府確認(rèn)，不能無證轉(zhuǎn)讓，更不能私下授受，這一政策打破了政府壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)的局面。

小產(chǎn)權(quán)房問題由來已久，數(shù)量龐大，涉及利益群體眾多，已經(jīng)影響到社會(huì)的發(fā)展，如果處理不當(dāng)，易產(chǎn)生一系列不穩(wěn)定因素，如不及時(shí)加以整治，放任其發(fā)展，勢(shì)必形成更大的社會(huì)問題。為此，國家采取一系列措施希望對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)進(jìn)行整治，初上述列舉的措施外，政府還在各地象征性的拆除了部分不成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房，至少到目前為止沒有達(dá)到預(yù)期效果。

3 小產(chǎn)權(quán)房處置路徑

3.1 解決小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)采取“堵疏結(jié)合，以疏為主，以堵為輔”、“區(qū)分對(duì)待”的總原則

小產(chǎn)權(quán)房問題不是一天形成的，其原因復(fù)雜，既有法律層面的原因，也有制度、政策和管理方面的原因，不宜一刀切，要區(qū)別對(duì)待。

①國家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，以其公布實(shí)施為節(jié)點(diǎn)，之后違建的小產(chǎn)權(quán)房一律確認(rèn)違法，這要求當(dāng)?shù)卣畤?yán)格審核以農(nóng)村集體名義申報(bào)的住宅建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”的規(guī)定，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，從源頭上禁止“小產(chǎn)權(quán)”項(xiàng)目，政府還應(yīng)從各個(gè)環(huán)節(jié)上加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于違反規(guī)定開工建設(shè)的，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決制止，責(zé)令其停工停建，恢復(fù)土地本來用途，[5]嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任。若小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)違規(guī)出售，一律沒收其售房所得，偷偷建成的一律強(qiáng)制拆除，對(duì)所有小產(chǎn)權(quán)房的買賣合同一律不予承認(rèn)，法院在糾紛處理中一律按照無效合同處理，對(duì)相關(guān)利益不予保護(hù)。

②實(shí)施以前已建成的小產(chǎn)權(quán)房，在房屋質(zhì)量驗(yàn)收合格并符合一定條件{11}前提下可以補(bǔ)繳合理的土地出讓金、稅費(fèi)等一系列費(fèi)用，國家房管部門可在符合規(guī)劃和用途管制前提下向其頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證書，使該房屋交易合法化。對(duì)于滿足申請(qǐng)保障性住房條件的家庭，可依法定程序?yàn)槠滢k理保障性住房房產(chǎn)證明，且僅限于供其自己居住。而對(duì)于以囤房炒作等目的購買小產(chǎn)權(quán)房的人，政府可以以一定合理價(jià)格將房屋收回，并轉(zhuǎn)為廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、政策性租賃住房等保障性住房供應(yīng)，緩解該類房源數(shù)量的不足。

3.2 采取“區(qū)別對(duì)待”的靈活原則

對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員所有的土地，符合各地政府規(guī)劃下，并依法辦理了規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)的村改居工程，國家可否通過統(tǒng)一出臺(tái)相關(guān)政策，通過招拍掛的方式，將上述建設(shè)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化為國有土地，由房屋所有人交納土地出讓金，以實(shí)現(xiàn)上述小產(chǎn)權(quán)房的合法化，以實(shí)現(xiàn)物權(quán)效益的最大化。而對(duì)沒有規(guī)劃、建設(shè)等審批手續(xù)，但已在集體所有土地上建成且已在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部出售的房屋，雖然上述行政審批手續(xù)不完備，但鑒于該手續(xù)屬管理性規(guī)定，不能影響房屋合同的效力，對(duì)此類情況應(yīng)由建設(shè)、規(guī)劃、土地管理部門加強(qiáng)管理和督查，通過行政處罰等方式，盡快完善、補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)。對(duì)已向城鎮(zhèn)居民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的居民直接出售，或集體經(jīng)濟(jì)組織成員在取得房屋后又將房屋轉(zhuǎn)售集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的居民的，村民集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過村民入股成立“合作社”方式，以“市場(chǎng)評(píng)估價(jià)”回購集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外購房人的小產(chǎn)權(quán)房，然后由合作社把回收的小產(chǎn)權(quán)房作為廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房等保障性住房的形式對(duì)外租賃經(jīng)營，收益通過股利或分紅形式發(fā)放合作社股員，以實(shí)現(xiàn)上述小產(chǎn)權(quán)房屋收益的最大化。

3.3 對(duì)拒不同意回購，又不愿意交回小產(chǎn)權(quán)房的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的居民可采取行政、仲裁或訴訟手段，收回房屋

鑒于小產(chǎn)權(quán)房占用范圍內(nèi)的土地屬集體組織成員集體所有，村民集體組織成員或集體組織無權(quán)處分房屋占用范圍內(nèi)的土地，集體組織成員對(duì)房屋只有占有、使用和收益權(quán)，無對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員外人員的出讓權(quán)，根據(jù)憲法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法及政法相關(guān)文件{12}，該房屋買賣合同應(yīng)依法認(rèn)定為無效，出讓房屋人有依法收回房屋的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織也有督促收回房屋的義務(wù)。

3.4 進(jìn)一步完善政府不合理的土地經(jīng)營管理模式

加快房產(chǎn)稅的立法，房子是用來住的，而不是用來炒的。在我們國家，土地征收指的是國家為公共利益將土地性質(zhì)由集體所有變?yōu)閲?。由于征收土地涉及政府、開發(fā)商、村集體和每個(gè)村民的各方利益，尤其是地方政府出于土地財(cái)政考慮于是各地政府為了搞發(fā)展，不斷征地、賣地以獲得巨額財(cái)政支持。在這種浪潮下，城市的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等許多方面都得到了飛速發(fā)展，當(dāng)然值得肯定。但政府過分依靠政府征地、賣地，是一次性收入，上一任領(lǐng)導(dǎo)將70年的土地使用權(quán)出讓，等收入用盡，新上任的領(lǐng)導(dǎo)要做事，沒錢怎么辦。[6]在政府一系列操作下，建設(shè)用地越來越少，地價(jià)房價(jià)飛速增長，這給火爆的小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

縱觀西方某些發(fā)達(dá)國家，對(duì)土地及其附著物采取征稅方式，即每一棟房屋，每年必須向國家交稅，稅率雖然不高，但這是地方政府每年穩(wěn)定收入的重要組成部分，從而能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。換個(gè)角度來說，人們購房壓力也小很多，不需要一次性拿出一筆巨款，更像是在養(yǎng)房子。我國不妨在房屋70年產(chǎn)權(quán)到期后借鑒一下這種模式，既能緩解買房的壓力，又能保證政府有可持續(xù)穩(wěn)定的資金用來發(fā)展，形成良性循環(huán)。總而言之，政府應(yīng)該告別“以地生財(cái)”模式，不與民爭利，積極地轉(zhuǎn)變財(cái)政收入對(duì)土地的依賴程度，還原土地價(jià)格的本來面目，讓更多的群眾在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)中受惠。[7]目前，我國以深圳、廣州進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)，杭州可能是第三個(gè)房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市，期待房產(chǎn)稅在試點(diǎn)中不斷完善，最終在全國全面開展。

3.5 加強(qiáng)保障性住房監(jiān)管

市面上小產(chǎn)權(quán)房購買主體多為城市低收入群體和剛步入社會(huì)的年輕人士，他們拿不出一大筆錢來購買普通商品房，又不甘心將收入的一大部分用來支付房租，為居住需要不得已購買小產(chǎn)權(quán)房。就現(xiàn)狀來看，減少市場(chǎng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的需求量是根本，從小產(chǎn)權(quán)房需求者角度出發(fā)，如果政府保證他們以最小的代價(jià)住上保障性住房，安心存錢買普通商品房，不會(huì)再有人愿意冒風(fēng)險(xiǎn)去購買小產(chǎn)權(quán)房。反觀現(xiàn)實(shí)生活，出入保障性住房的群體有的衣著華麗，開豪華座駕，而真正需要保障性住房的人反而由于種種原因排不上號(hào)，甚至無法取得資格。因此，完善廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、政策性租賃住房等保障性住房政策，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管是關(guān)鍵，加大違規(guī)處罰力度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)弄虛作假者嚴(yán)懲不貸，絕不姑息。

3.6 國家需要加大投入，建設(shè)更多的保障性住房，緩解需求者的住房壓力

2018年1月15日，國土資源部部長姜大明透過《新華視點(diǎn)》的講話{13}，對(duì)“政府不再壟斷住宅用地”的理解可能不夠準(zhǔn)確，姜部長的講話應(yīng)該理解為集體建設(shè)用地未來可以嘗試且僅適用于租賃市場(chǎng)，這段講話可以看出今后國有建設(shè)土地，農(nóng)村集體建設(shè)用地都可用于住宅用地的開發(fā)建設(shè)，不再局限于國有建設(shè)用地，但必須以建設(shè)租賃住房的形式進(jìn)入市場(chǎng)，且必須經(jīng)政府相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃后方可進(jìn)行房屋建設(shè)，若該政策能夠盡快出臺(tái)，再配和我國保障性住房政策加以實(shí)施，會(huì)極大緩解房屋住房壓力，緩解社會(huì)矛盾。

4 結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房問題是歷史遺留問題，關(guān)系到諸多群眾的切身利益。我們應(yīng)該在兼顧各方利益的前提下，出臺(tái)法律法規(guī)，改善土地經(jīng)營模式，加大投資力度，建立配套保障性住房等措施，徹底解決困擾已久的小產(chǎn)權(quán)房問題，為我國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造健康穩(wěn)定的環(huán)境。

注釋：

①《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。

②現(xiàn)自然資源部。

③《國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于房屋交易與不動(dòng)產(chǎn)登記銜接有關(guān)問題的通知》三、關(guān)于歷史遺留問題（一）針對(duì)目前各地不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后出現(xiàn)的歷史遺留問題，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和房屋交易管理部門要加強(qiáng)配合，共同協(xié)商推動(dòng)地方政府依法合規(guī)分類妥善處理，及時(shí)解決問題。（二）防止小產(chǎn)權(quán)房通過不動(dòng)產(chǎn)登記合法化。

④大產(chǎn)權(quán)房即"小產(chǎn)權(quán)房"的相對(duì)詞，也就是購房者既有了《房屋所有權(quán)證》，也有了《土地使用權(quán)證》?？梢院戏ǖ倪M(jìn)行二手房交易，買的房建在合法的建筑用地上。大產(chǎn)權(quán)房具有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)完整的權(quán)能。

⑤《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（中發(fā)〔2017〕1號(hào)）、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）、《國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2015〕90號(hào)）、《國土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕101號(hào)）《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2013〕97號(hào)）、《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》（中央編辦發(fā)〔2013〕134號(hào).其中《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》規(guī)定：結(jié)合全國土地登記規(guī)范化檢查工作，全面加強(qiáng)土地登記規(guī)范化建設(shè).嚴(yán)格禁止搞虛假土地登記，嚴(yán)格禁止對(duì)違法用地未經(jīng)依法處理就登記發(fā)證.對(duì)于借戶籍管理制度改革或者擅自通過"村改居"等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或"小產(chǎn)權(quán)房"等違法用地，不得登記發(fā)證.對(duì)于不依法依規(guī)進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證或登記不規(guī)范造成嚴(yán)重后果的，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。

⑥《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》第九條（二）深化農(nóng)村土地制度改革。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房。

⑦即不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

⑧確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

⑨一、總體要求（二）基本原則：……項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，以存量土地為主，不得占用耕地，增加住房有效供給……

⑩近年來，土地財(cái)政成為一些地方政府的“第二財(cái)政”，2009 年，全國土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的46%左右，2012年有所下降，為31%。參見于猛：《今年全國土地出讓金或破2萬億，地價(jià)推高房價(jià)》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2010年2月27日；

{11}如收入水平低，名下又無其他房產(chǎn)該小產(chǎn)權(quán)房確實(shí)用于自己居住等情形。

{12}《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第4條、第8條、第12條、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第22條、43條、44條、45條、62條、63條、65條、《中華人民共和國物權(quán)法》第151條、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。

{13}姜大明講到“我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，政府將不再是居住用地唯一提供者”。

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